淺談銀行監(jiān)管的權(quán)限劃分

李睿熙

（中央民族大學(xué)，北京100081）

一、多個監(jiān)管機(jī)構(gòu)

根據(jù)James Barth 等人的調(diào)查，目前世界上總共有26 個國家和地區(qū)有多個銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)的銀行實施監(jiān)管。多個機(jī)關(guān)共同監(jiān)管的模式，目前在世界上并不占主流，而美國是實行多個監(jiān)管機(jī)關(guān)共同監(jiān)管的最典型的國家，故在此主要以美國的銀行監(jiān)管模式舉例。

美國銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)在聯(lián)邦層次上主要是美聯(lián)儲、貨幣監(jiān)理署、聯(lián)邦存款保險公司，同時美國實行的是聯(lián)邦與州的雙重監(jiān)管體制，相應(yīng)地各州也建立了銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)。根據(jù)與不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)所發(fā)生的關(guān)系，美國銀行有四種類型：（1）國民銀行，由貨幣監(jiān)理署頒發(fā)執(zhí)照，而國民銀行又是聯(lián)邦儲備署系統(tǒng)的成員，同時由聯(lián)邦存款保險公司提供存款保險；（2）屬于聯(lián)邦儲備系統(tǒng)成員的州注冊銀行，同時由聯(lián)邦存款保險公司提供存款保險；（3）由存款保險公司提供存款保險但不屬于聯(lián)邦儲備系統(tǒng)成員的州銀行；（4）未獲得聯(lián)邦存款保險公司存款保險的州銀行。

縱觀美國銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)的發(fā)展進(jìn)程，就會發(fā)現(xiàn)美國監(jiān)管機(jī)構(gòu)的形成，并不是經(jīng)過學(xué)者理性設(shè)計的結(jié)果，而是經(jīng)歷了一次又一次的金融危機(jī)，經(jīng)濟(jì)衰退后，根據(jù)實踐的需要而逐步建立和發(fā)展起來的。傳統(tǒng)上，兩個主題始終主導(dǎo)著美國銀行監(jiān)管的發(fā)展進(jìn)程，一是依靠聯(lián)邦銀行實現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，二是游離于聯(lián)邦監(jiān)管之外的州銀行對實現(xiàn)這些目標(biāo)的阻撓。

美國于1782 年大陸會議決定建立第一個聯(lián)邦銀行，1791 年國會建立了全國性的美國第一銀行，但當(dāng)時的州銀行仍然享有發(fā)行貨幣的權(quán)力，直到南北戰(zhàn)爭爆發(fā)，戰(zhàn)爭的需要使得美國意識到必須建立穩(wěn)定的國家貨幣體制，于是，國會于1863 年制定了《國家貨幣法》，1864 年制定了《國民銀行法》，這兩部法律把聯(lián)邦政府帶入到對銀行積極監(jiān)管的軌道中，并成立了貨幣監(jiān)理署，負(fù)責(zé)對所有國民銀行的發(fā)照和檢查。并通過對州銀行發(fā)行紙幣征稅的方式，意圖使州銀行轉(zhuǎn)換為國民銀行，但由于支票的使用，州銀行獲得新生，并于1890 年時，在數(shù)量上又超過了國民銀行，美國再一次陷入金融危機(jī)。經(jīng)歷了20 世紀(jì)初的幾次金融恐慌之后，為了解決銀行體系內(nèi)缺乏外部流動設(shè)備問題，1913 年，美國成立了作為中央銀行的聯(lián)邦儲備銀行，并發(fā)行了由政府支持的聯(lián)邦儲備紙幣以代替國民銀行的紙幣，至此，正式剝奪了州銀行和國民銀行的貨幣發(fā)行權(quán)。至此，聯(lián)邦儲備銀行與貨幣監(jiān)理署共享銀行監(jiān)管權(quán)。1917 年國會對這兩個監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力做出了分配：貨幣監(jiān)理署除向國民銀行頒發(fā)執(zhí)照外還檢查和監(jiān)管國民銀行，并向美聯(lián)儲提供檢查報告；美聯(lián)儲負(fù)責(zé)監(jiān)管州的成員銀行。經(jīng)歷了20 世紀(jì)30 年代初的大蕭條后，美國于1933 年建立了聯(lián)邦存款保險公司，為存款提供保險。由于聯(lián)邦監(jiān)管機(jī)構(gòu)和國會都認(rèn)為州銀行體系是20 世紀(jì)30 年代初銀行危機(jī)的根源所在，所以國會企圖通過要求所有銀行以參加聯(lián)邦儲備系統(tǒng)作為參加存款保險的資格條件來統(tǒng)一國家的銀行體制。后由于許多州銀行未能獲得參加聯(lián)邦儲備系統(tǒng)的資格，國會不得不準(zhǔn)許非成員銀行參加存款保險。于是，聯(lián)邦存款公司獲得了對參保銀行的監(jiān)管權(quán)，但為了避免重復(fù)，聯(lián)邦存款保險公司主要監(jiān)管參保的州非成員銀行。至此，美國銀行監(jiān)管系統(tǒng)正式形成。

二、單一監(jiān)管機(jī)構(gòu)

（一）中國

中國是實行單一監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管的國家，中國的銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)關(guān)是中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會。2003 年3 月，根據(jù)第十屆全國人民代表大會第一次會議通過的《關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定》，國務(wù)院將銀行監(jiān)管職能從中國人民銀行分離出來，由新設(shè)的中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會承擔(dān)銀行監(jiān)管職責(zé)。《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第二條規(guī)定，銀監(jiān)會的監(jiān)管對象包括在中華人民共和國境內(nèi)設(shè)立的商業(yè)銀行、誠實信用合作社、農(nóng)村信用合作社等吸收公眾存款的金融機(jī)構(gòu)以及政策性銀行、金融資產(chǎn)管理公司、信托投資公司、財務(wù)公司、金融租賃公司以及經(jīng)國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)設(shè)立的其他金融機(jī)構(gòu)。但是，無論是中國人民銀行履行自身職責(zé)使然，還是出于對權(quán)力資源分配和平衡的考慮，立法者明確地賦予了中國人民銀行在特定領(lǐng)域?qū)︺y行的監(jiān)管權(quán)。周仲飛教授認(rèn)為，中國人民銀行的此項權(quán)力可分為三種：對特定行為的檢查監(jiān)督權(quán)，檢查監(jiān)督建議權(quán)，全面檢查監(jiān)督權(quán)。

1.對特定行為的檢查監(jiān)督權(quán)

《中國人民銀行法》32 條規(guī)定，中國人民銀行有權(quán)對金融機(jī)構(gòu)及其他單位個人的下列行為進(jìn)行檢查監(jiān)督：（一）執(zhí)行有關(guān)存款準(zhǔn)備金管理規(guī)定的行為；（二）與中國人民銀行特種貸款有關(guān)的行為；（三）執(zhí)行有關(guān)人民幣管理規(guī)定的行為；（四）執(zhí)行有關(guān)銀行間同業(yè)拆借市場、銀行間債券市場管理規(guī)定的行為；（五）執(zhí)行有關(guān)外匯管理規(guī)定的行為；（六）執(zhí)行有關(guān)黃金管理規(guī)定的行為；（七）代理中國人民銀行經(jīng)理國庫的行為；（八）執(zhí)行有關(guān)清算管理規(guī)定的行為；（九）執(zhí)行有關(guān)反洗錢規(guī)定的行為。

2.檢查監(jiān)督建議權(quán)

《中國人民銀行法》33 條規(guī)定，中國人民銀行根據(jù)執(zhí)行貨幣政策和維護(hù)金融穩(wěn)定的需要，可以建議國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢查監(jiān)督。國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自收到建議之日起三十日內(nèi)予以回復(fù)。

3.全面檢查監(jiān)督權(quán)

《中國人民銀行法》34 條規(guī)定，當(dāng)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)支付困難，可能引發(fā)金融風(fēng)險時，為了維護(hù)金融穩(wěn)定，中國人民銀行經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，有權(quán)對銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢查監(jiān)督。

（二）英國

英國的銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)是英格蘭銀行。英國于1694 年設(shè)立了英格蘭銀行，并同時頒布了《英格蘭銀行法》。當(dāng)時的英格蘭銀行僅僅是一個私營公司，由倫敦商人出資組建，但由于其為政府軍事融資提供幫助，因此與政府關(guān)系密切，并因此享有許多其他銀行不具有的特權(quán)，并為銀行危機(jī)中經(jīng)營不善的銀行充當(dāng)“最后貸款人”的角色，開始顯現(xiàn)中央銀行的職能特色。1844 年，英國議會通過《皮爾條例》，賦予英格蘭銀行發(fā)行貨幣的特權(quán)。1黃毅教授認(rèn)為在當(dāng)時的英國，金融私人自有得到充分尊重，金融監(jiān)管是自然的，民間的，溫和的與松散的，主要依靠傳統(tǒng)習(xí)慣、行業(yè)自律、道德勸說等方式進(jìn)行，并輔之以相對審慎的法庭力量。這種監(jiān)管模式一直持續(xù)到20 世紀(jì)30 年代世界金融危機(jī)爆發(fā)。

金融危機(jī)爆發(fā)后，出于對金融危機(jī)的反思，英國議會于1946年修訂《英格蘭銀行法》，將英格蘭銀行國有化，并正式賦予其銀行監(jiān)管職能。由于金融自由動機(jī)仍然強(qiáng)烈，金融監(jiān)管手法依舊平和，1973 年至1975 年，英國發(fā)生了大規(guī)模的次銀行危機(jī)。2面對日益嚴(yán)峻的金融形勢，1974年，英格蘭銀行在內(nèi)部新設(shè)監(jiān)管部門，要求所有存款類機(jī)構(gòu)，包括銀行與非銀行企業(yè)均接受其審慎監(jiān)管；1979 年議會頒布新的《銀行法》，首次明確界定銀行含義；再次強(qiáng)化了英格蘭銀行的銀行監(jiān)管職能；改進(jìn)了金融機(jī)構(gòu)的審批雙軌制度；推動了存款人保護(hù)的機(jī)制建設(shè)—從而使該法成為建立英國正式的銀行監(jiān)管制度之標(biāo)志。至此，英格蘭銀行獲得了全面的銀行監(jiān)管權(quán)。

（三）日本

1872 年，在借鑒甚或是模仿美國的國民銀行制度之基礎(chǔ)上，日本通過頒行《國立銀行條例》，鼓勵設(shè)立大批的國立銀行。但是，由于能發(fā)行銀行券的銀行數(shù)量過多，銀行券發(fā)的過多過濫，由此導(dǎo)致了嚴(yán)重的通貨膨脹和金融不正當(dāng)競爭。出于加強(qiáng)金融管理的需要，1882 年，日本政府成立了日本銀行，并賦予了其發(fā)行貨幣和管理國庫的職能，其后一年，修訂《國立銀行條例》，將貨幣發(fā)行權(quán)全部收交日本銀行。為加強(qiáng)金融業(yè)管理，日本于1890 年頒行《銀行條例》，明確日本銀行負(fù)責(zé)對普通銀行的監(jiān)管職能，而其他大量的金融機(jī)構(gòu)則交由內(nèi)閣部門大藏省為主的相關(guān)管理機(jī)構(gòu)予以分別管理。此種模式一直延續(xù)到二戰(zhàn)結(jié)束。

二戰(zhàn)后的日本銀行監(jiān)管體制的發(fā)展可以分為兩個階段，在1990 你那之前，金融監(jiān)管的主要機(jī)構(gòu)是大藏省，大藏省及財政與金融大權(quán)于一身，負(fù)責(zé)對銀行，證券，保險，信托等整個金融業(yè)的監(jiān)管并對日本銀行進(jìn)行行政領(lǐng)導(dǎo)、管理與監(jiān)督。但由于大藏省多采用行政命令的方式管理，導(dǎo)致管理僵化和效率低下。經(jīng)歷了1990-1995 年的經(jīng)濟(jì)衰退后，日本對金融監(jiān)管體制進(jìn)行了再次改革。

1997 年，議會通過《新日本銀行法案》和《日本金融監(jiān)督廳設(shè)立法案》，決定設(shè)立金融監(jiān)督廳，接管大藏省原有金融監(jiān)管職能。次年4 月，通過《日本銀行法》解除了大藏省對日本銀行的監(jiān)管職能，增加了日本銀行的獨立性。1998 年6 月，日本成立金融監(jiān)督廳（舊FSA），監(jiān)管絕大多數(shù)金融機(jī)構(gòu)與市場，12 月，組建臨時機(jī)構(gòu)金融再生委員會（FRC）并將舊FSA 交其代管。2000 年7 月，以舊FSA 為基礎(chǔ)組建了新FSA，新FSA 除保有舊FSA 原有的職能外，又吸收了大藏省制定金融政策的職能，以及檢查企業(yè)財務(wù)制度的權(quán)限。2001 年，撤銷FRC 并將其職能移交新FSA，至此，新FSA 開始全面履行金融監(jiān)管職能。

三、我國監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革建議

（一）中央銀行與銀監(jiān)會關(guān)系問題

主要體現(xiàn)在兩個方面：一是監(jiān)管信息的共享問題。建立銀監(jiān)會與央行之間充分、及時的信息溝通機(jī)制至關(guān)重要。建議建立統(tǒng)一、獨立的金融信息系統(tǒng)，獨立工作，由其制成集中、統(tǒng)一、高效的金融信息來源，防止數(shù)據(jù)統(tǒng)計的重復(fù)計算或統(tǒng)計遺漏，使數(shù)據(jù)具有權(quán)威性、科學(xué)性、獨立性。并通過定期報送制度或系統(tǒng)共享等方式實現(xiàn)銀監(jiān)會與中央銀行之間的監(jiān)管信息共享。其次，要建立金融穩(wěn)定的協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險與金融系統(tǒng)風(fēng)險之間的關(guān)系，降低摩擦成本。可以將其設(shè)置在中國人民銀行內(nèi)，作為一個內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。建立中央銀行與銀監(jiān)會的定期聯(lián)系會議制度，對金融運(yùn)行，金融宏觀調(diào)控，信息共享，貨幣政策等重大問題進(jìn)行及時磋商。具體操作上，可考慮每季度召開一次聯(lián)席會議，通報貨幣政策與銀行監(jiān)管的政策執(zhí)行情況及其取向，加強(qiáng)貨幣政策與銀行監(jiān)管之間的協(xié)調(diào)。二是對出現(xiàn)流動性風(fēng)險和退出市場的金融機(jī)構(gòu)的資金救助問題。由于中央銀行作為最后貸款人，負(fù)責(zé)對出現(xiàn)信用危機(jī)，可能引發(fā)金融風(fēng)險的機(jī)構(gòu)提供資金支持，在銀監(jiān)會成立以后，牽涉到兩個部門的協(xié)調(diào)與配合。銀監(jiān)會應(yīng)當(dāng)在對金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險正確評價的基礎(chǔ)上，及時審慎地向中央銀行提出對高風(fēng)險金融機(jī)構(gòu)提供資金支持的方式，力度的建議，并持續(xù)監(jiān)督該風(fēng)險金融機(jī)構(gòu)的資金使用方式、風(fēng)險狀況。

（二）我國建立存款保險制度的必要性

存款保險制度是一種對存款人利益提供保護(hù)、穩(wěn)定金融體系的制度安排。具體來說，是由吸收存款的金融機(jī)構(gòu)根據(jù)其吸收存款的數(shù)額，按照一定的比率交給存款保險機(jī)構(gòu)，并投保，當(dāng)存款機(jī)構(gòu)發(fā)生信用危機(jī)而無法滿足存款人的提款要求時，由存款保險機(jī)構(gòu)承擔(dān)支付法定保險金。其基本目標(biāo)是：維護(hù)存款人利益，維護(hù)金融系統(tǒng)的穩(wěn)定。

各國存款保險制度的具體組織形式不盡相同：（1）由官方建立存款保險機(jī)構(gòu)，如美國、英國、加拿大等；（2）由官方與銀行界共同建立存款保險機(jī)構(gòu)，如日本、比利時等；（3）在官方支持下，由銀行同業(yè)合建存款保險機(jī)構(gòu)，如德國、法國、荷蘭等。參加保險的原則有強(qiáng)制與自愿兩種類型。

在具體操作中，各國存款保險公司籌集資金的方式一般是以法律的形式規(guī)定存款機(jī)構(gòu)必須按照存款總額的一定比例繳納，至于對每家銀行的每個客戶承保的數(shù)額，則有最高保額的限制。最高保額與各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、居民儲蓄狀況和保險制度的完善程度相關(guān)，各國的規(guī)定不一致。對于存款損失的賠償，各國的規(guī)定也有差異，大多數(shù)國家規(guī)定，在最高保額內(nèi)給予100%的賠償，有些國家要求存款者也要承擔(dān)一部分損失。

存款保險制度亦有其弊端，對存款人來說，存款保險制度由于對其提供了保護(hù)，使其降低了關(guān)心銀行經(jīng)營業(yè)績和對銀行業(yè)務(wù)經(jīng)營活動進(jìn)行監(jiān)督的積極性，甚至缺乏積極性將其存款從潛在破產(chǎn)的銀行中取出。其后果導(dǎo)致低效率，資不抵債的銀行得以繼續(xù)吸收存款，對儲戶造成更多威脅。對投保機(jī)構(gòu)來說，存款保險對存款人的保護(hù)意味著存款人擠提威脅對存款貨幣銀行可能施加的懲戒力量受到削弱。使銀行更樂意從事一些風(fēng)險較大，利潤較高的業(yè)務(wù)，經(jīng)營缺乏謹(jǐn)慎性。

對于在我國建立存款保險制度的問題，通說認(rèn)為是必要的。筆者亦同意此觀點，隨著我國對外開放程度的不斷加深，我國銀行業(yè)的運(yùn)行亦應(yīng)該越來越市場化，存款保險機(jī)制符合市場化要求，而且有助于保護(hù)我國大量中小型銀行中的儲戶，使他們不至于受到國內(nèi)、國際金融動蕩的沖擊。也有利于加強(qiáng)金融體系的安全性和穩(wěn)定性。具體操作可效仿美國，建立獨立的機(jī)構(gòu)，賦予一定的監(jiān)管職權(quán)，并采用自愿的方式，要求銀行等攬儲機(jī)構(gòu)投保。