從經濟學視角看電子廢棄物回收制度實施的困境與完善

趙 奕

（華東政法大學，上海200042）

一、電子廢棄物回收的現狀

在經濟飛速發展的今天，各類電子產品的出現和廣泛應用給人類的生活帶來便利的同時也給環境帶來了沉重的負擔。電子廢棄物中含有多種有害物質，如果回收、處理不當，將會嚴重損害人體健康和環境安全，同時也會造成資源的浪費。進入21 世紀后，中國逐漸成為世界上最大的電子產品生產國和消費國，這同時也意味著我國已進入電子電器產品的快速更新與淘汰期。

2000 年，中國擁有電腦1590 萬臺，到2006 年，我國已經有8000 萬臺個人電腦，2010 年，中國超過美國成為最大的電腦市場。2010 年，中國擁有超過5 億臺的電視機。[1]每種電子產品都有它的使用壽命，電視機的平均使用壽命為十年，而電腦只有五年。電子產品被淘汰廢棄后就變成了電子垃圾，所以電子產品的數量越大，電子垃圾就會越多。2012 年發布的《廢物資源化科技工程“十二五”專項規劃》中指出，中國2010 年廢舊電子電器產品年產生量已達300萬噸，預計到2015 年廢舊電子電器產生量將超過600 萬噸。電子廢棄物污染現象在我國逐漸引起了全社會的廣泛關注，電子廢棄物的回收處理機制亟待法律和實踐層面上的探究、完善。

二、電子廢棄物的概念

我國2007 年頒布的《電子廢物污染環境防治管理辦法》將電子廢棄物定義為：“廢棄的電子電器產品、電子電氣設備及其廢棄零部件、元器件和國家環境保護總局會同有關部門規定納入電子廢物管理的物品、物質。包括工業生產活動中產生的報廢產品或者設備、報廢的半成品和下腳料,產品或者設備維修、翻新、再制造過程產生的報廢品,日常生活或者為日常生活提供服務的活動中廢棄的產品或者設備,以及法律法規禁止生產或者進口的產品或者設備。”這是對于電子廢棄物的一個比較詳盡的概括，也是一個比較廣義的概念。

在電子廢棄物的概念中，區分“廢”電器和“舊”電器是很重要的，這影響電子廢棄物的流向。2013 年3 月商務部出臺的《舊電器電子產品流通管理辦法》指出，舊電器電子產品是指已進入消費領域，仍保持全部或者部分原有使用價值的電器。此辦法在2012 年12 月征求意見稿的時候名稱暫定為《廢棄電器電子產品回收管理辦法》，后來考慮到“廢棄電器”會造成歧義，就改成了“舊電器”，來突出表現出其存在部分使用價值的特性；將“回收”改成“流通”，來突出表現出此辦法是只適用于舊電器的收購與銷售活動的。

事實上，廢棄電器這個概念怎么去界定，它有一個客觀標準，也有一個主觀標準。現在大部分人用電器不會用到完全損壞就淘汰，那對于這些人來說淘汰的電器就是電子廢棄物，但是對于另一些人來說這淘汰的電器尚且還有使用的價值，他們認為應當屬于舊電器。因此，要實實在在地界定“廢棄電器”與“舊電器”是十分困難的。國務院發布的《廢棄電器電子產品回收處理管理條例》中也規定了關于回收的電器電子產品經過修復后銷售的情況。因此，筆者認為電子廢棄物是一個廣義的概念，它主要是那些失去原本使用價值的電器，但也涵蓋了“舊電器”的概念。

三、我國電子廢棄物回收體系中所存在的問題

（一）未建立起正規的電子廢棄物回收體系，地下回收十分繁榮

我國至今尚未建立全面嚴密的電子廢棄物回收利用體系，面臨著電子廢棄物回收幾乎完全處于失控和無序的狀態。現在電子廢棄物的回收方式主要是以流動商販和拾荒人員走街串巷回收為主。這是由于電子廢棄物難以定價，流動商販回收的成本比正規企業低很多，就比正規企業有價格優勢，同時流動商販比正規企業回收的頻率更高，更能靈活地深入大街小巷去收購電子廢棄物，因此居民和企業更傾向于選擇流動商販來回收，有資質的正規回收企業反而沒有回收的資源。流動商販的回收活動難以受到法律法規的規制，電子廢棄物回收之后的走向也難以受到政府的監管。

（二）手工拆解作坊處理電子廢棄物造成嚴重的環境污染

在我國的一些農村地區和城郊區存在許多手工拆解作坊，它們簡單地通過酸解或者焚燒提取其中的有價金屬，而將其他殘余物不經任何處理直接拋棄，造成嚴重的環境污染，危害人體健康。而這些手工拆解作坊因無需處理污染物，在保障一定利潤的情況下其收購還能占據一定的價格優勢。就如廣東的貴嶼鎮，它是我國民間電子垃圾回收分解最為集中的地區，當地人由此獲得豐厚收益的同時也面臨著極為嚴重的污染威脅[2]。

（三）相關的法律法規、行業標準的不完善

相關的法律法規、行業標準并不完善，導致正規的電子廢棄物回收體系無法建立。我國有關電子廢棄物回收的法律法規主要表現為部門規章，目前國家并沒有出臺更高層次的法律，當法律文件的規定發生沖突時會使法律文件無法正常適用，并且這些部門規章受各自的定位所限，無法從全局的角度規制電子廢棄物問題，無法推進電子廢棄物管理立法的全面發展。同時，目前我國多個政府部門管著電子廢棄物的問題，但是卻各自為戰，甚至互相推諉責任，使電子廢棄物問題難以得到有效規制。

四、電子廢棄物回收的經濟學分析

（一）外部性理論（externality）

當一個人從事一種影響旁觀者福利，而對這種影響既不付報酬又得不到報酬的活動時，就產生了外部性。如果對旁觀者的影響是不利的，就成為負外部性；如果這種影響是有利的，就成為正外部性。由于買者和賣者在決定其需求量或供給量時忽略了他們行為的外部效應，因此在存在外部性時，市場均衡并不是有效的。例如，將二噁英排放到周邊是一種負外部性，利己的造紙企業不會考慮他們在生產過程中引起的全部污染成本，而紙張的消費者也不會考慮他們的購買決策所引起的全部污染成本。[3]

英國經濟學家庇古據此認為，由于這一外部成本與造成污染的產品的生產者和消費者沒有直接的聯系，環境污染并不會影響到該產品的生產者和消費者的交易，因而不能在市場上自行消除，即存在所謂的“市場失靈”。[4]在這種情況下，只有國家或政府進行干預，采取稅收或者補貼的形式，將污染成本增加到產品的價格中去，即將外部性內部化，才能促進污染者采取措施防治污染。

電子廢棄物回收利用具有顯著的正外部性，電子廢棄物回收利用產業給產業外的行為主體帶來了良好的環境，例如減少了垃圾污染、改善了環境；減少了垃圾數量、節省了垃圾收集、運輸和填埋或焚燒等處置成本；由廢棄物轉變為資源，替代了部分原生資源，減少了原生資源的使用量；避免了土地填埋、焚燒等其他處置方式對土地、大氣、水體造成的環境隱患。同時，電子廢棄物的非法回收和處理又具有負外部性。手工拆解作坊的處理方式嚴重污染了周圍環境，危害了周圍居民的身體健康；很多電子廢棄物“因棄而廢”，隨意丟棄使電器中可再利用的資源沒有得到回收利用，造成資源的嚴重浪費。

（二）稀缺資源理論

一種資源只有在稀缺時才具有交換價值。在經濟學里，稀缺被用來描述資源的有限可獲得性，人的欲望是無限的，但資源是有限的，相對于無限的欲望，有限的資源就是稀缺。稀缺是指這樣一個狀態：相對與需求，物品總是有限的。隨著生產力水平的提高、人口的增加，人類的生產和生活活動對環境功能的需求開始產生競爭、對立、矛盾和沖突，環境資源多元價值的矛盾和環境功能的稀缺性日益顯露。而這種環境資源的稀缺性是我們思考電子廢棄物的回收制度的重要原因，電子廢棄物的回收不僅保護了環境不受污染，也使電子廢棄物中的資源得到了回收再利用。

（三）“公地悲劇”理論（the tragedy of the commons）

該理論認為，在公地自由使用的社會里，每個人都在追求利益最大化，但所有人爭先恐后追求的結果是整體的崩潰。“公地悲劇”理論也可以用來說明環境污染問題。在環境可以不加限制地自由使用情況下，環境向所有排放污染物的主體開放。[5]由于向公有的環境排放污染物是自由而免費的，企業和消費者只會考慮節約處置電子廢棄物的成本，甚至直接忽視電子廢棄物的正當處置，而不會去考慮整個環境的污染和退化，也不會考慮電子廢棄物中的可再利用資源的浪費，從而釀成“公有環境污染的悲劇”。這就體現了環境資源的公共性，這種的公共性導致產權界定的困難。解決“公地悲劇”的方法主要是加強政府的管制以及將公權轉換為私權。

（四）所有權學派和科斯定理

科斯等人認為：產權制度是經濟運行的根本基礎，對資源配置具有根本的影響。只要明確產權和依法保障產權，就可以在無需政府行政干涉的情況下，通過產權方、侵權方或圍繞產權的有關各方的討價還價，而實現沒有社會成本的環境優化管理。[6]這也是電子廢棄物回收制度重要的經濟學理論依據。

五、電子廢棄物回收制度的完善

（一）政府命令與控制政策：管制

應通過法律法規的完善、通過禁止和限制某些行為使電子廢棄物回收體系正規化，來解決電子廢棄物的負外部性問題。要取締非法收購、處理、銷售電子廢棄物的商家及個人。流動商販的回收活動難以受到法律法規的規制，電子廢棄物回收之后的走向也難以受到政府的監管，并且嚴重影響了正規回收企業的經營。《廢棄電器電子產品回收處理管理條例》中規定了禁止未取得廢棄電器電子產品處理資格的單位和個人處理廢棄電器電子產品。法律法規應當加大對沒有回收和處理電子廢棄物的單位和個人的處罰力度，對其法律責任進行詳細的規定，尤其是加大對處理電子廢棄物時排放污染物的單位和個人的處罰力度。

（二）以市場為基礎的政策：補貼

政府可以通過以市場為基礎的政策向企業或個人提供符合社會效率的激勵，通過對有正外部性的活動提供補貼來使外部性內在化。

2012 年國家出臺了《廢棄電器電子產品處理基金征收使用管理辦法》，規定了電器電子產品生產者、進口電器電子產品的收貨人或者其代理人應當履行基金繳納義務，基金主要是用于廢棄電器電子產品回收處理費用補貼等。《基金管理辦法》是在借鑒歐盟、日本和一些發達國家的基礎上孕育而生的，但是我國國情和這些國家差距很大。《基金管理辦法》對前置條件的設置比較多，后期的監管、管理卻遠遠跟不上，應當對管理辦法的后期工作進行詳細的規定，并且在日后定期對管理辦法進行修改。

首先，應當增加補貼資金的來源，從而增加對電子廢棄物回收企業補貼的數額，加大對正規回收企業的激勵力度，降低回收企業的成本。生產與銷售電子電器產品的企業是電子電器產品生產和流通的源頭，依據生產者責任延伸①基本原理，應當是污染付費主體之一，消費者是電子廢棄物產生的源頭，也應當為污染付費②。此外，環境對每一個人的身體健康有著直接影響，環境污染的直接結果便是消費者的健康損害。電子廢棄物回收與再生利用客觀的改善了環境污染，減少了環境污染給消費者的健康損害，消費者是環境保護的直接受益群體③,因此，消費者理應為此支付一定的費用。但政府作為公共行政的主體，承擔相應的社會職能，包括環境保護職能，而消費者向政府繳納稅收，理應享受政府提供的公共服務，因此，政府有義務部分或全部承擔這一部分費用。電子廢棄物回收利用發揮著明顯的節能功效，整個社會因此受益，政府作為社會主體的代表應當為此支付費用。因此，生產與銷售電器電子產品的企業、購買電器的消費者和政府應當履行基金繳納的義務，從而增加補貼的來源[7]。

其次，應通過有關法律法規減少對補貼申請的程序條件，提高補貼的審批效率，加大補貼的激勵力度。

再次，應當增加補貼的方式，除了政府直接給予補貼的方式，還可以增加稅收優惠的方式，來盡可能保障企業的流動資金，增強企業的運營活力。以多種方式來給予回收企業補貼，才能使正規回收企業在面臨流動的回收商販時具備一定的價格優勢，使電子廢棄物的回收體系逐漸正規化。

注釋

①生產者責任延伸制度指生產者應承擔的責任，不僅在產品的生產過程之中，而且還要延伸到產品的整個生命周期，特別是廢棄后的回收和處置。

②經濟合作與發展組織（OECD）于1970 年代提出了“污染者付費原則”。這一原則的核心就是要求所有的污染者都必須為其造成的污染直接或者間接支付費用。

③受益者負擔原則由污染者付費原則發展而來，受益者負擔原則可以有效改善收益者的行為方式，使其自覺克服自身行為導致的外部不經濟性。

[1] 中國網絡電視臺. 電子垃圾的奇妙再生[EB/OL].http：//jishi.cntv.cn/dianzilajideqimiaozaisheng/classpage/video/20110515/100499.shtml ，2011-5-15。

[2] 中華網. 污染之痛：目擊全球電子垃圾拆解地廣東貴嶼[EB/OL].http：//news.china.com/zh_cn/ljfl/11084324/20100728/16048 250.html，2010-7-28.

[3][美]曼昆.經濟學原理[M].北京：北京大學出版社,2009.212.

[4]陳忠.排污權交易制度的經濟學分析[J].中共福建省委黨校學報,2004(5)：45-46.

[5]王金南.環境經濟學：理論、方法、政策[M].北京：清華大學出版社,1994.100.

[6][美]R.科斯.財產權利與制度變遷[M].上海：上海三聯書店，1996.

[7]劉元華,我國電子廢棄物回收利用系統的經濟學分析[D],北京工業大學碩士學位論文，2012.5.