我國地方債發行現狀、存在問題及對策研究

盧宗貝

（華東政法大學，上海 200042）

一、引言

地方政府債券是指某一國家的地方政府或者地方公共機構發行的債券。在我國，根據相關法律規定，地方政府是不可以發行地方政府債券的。根據我國《預算法》第28條明文規定：地方各級預算按量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。[1]地方政府只有在相關法律或國務院的特殊規定的情況下才可以發行地方政府債。然而在現實情況下，繞過現有法律規定發行地方債的情形大量存在。根據審計署公布公布的數據，截止2010年年末，我國地方性政府債務余額為107175億元人民幣，包括了政府負有償還責任的債務67110億元人民幣，占到63%；政府可能承擔一定救助責任的其他相關債務16695.66億元人民幣，占到15.58%；政府負有擔保責任的或有債務23369.74億元人民幣，占21.80%。另外財政部提供的數據也顯示，2011年末省、市、縣三級地方政府負有償還責任的債務余額和地方政府綜合財力的比率，也就是負有償還責任的債務率，達到了52.25%。如果將地方政府負有擔保責任的債務悉數調整為政府償債責任計算的話，債務將占到70.45%。由此可見巨大的潛在風險擺在地方債面前，對其進行規范實在必行。

二、我國地方政府債的發行現狀

地方債的發行，可以有利于加大政府性投資，從而引導社會投資，以提振全社會的信心。地方政府拿到籌集來的資金后可下撥到市、縣，緩和市、縣政府性投資配套的困難。但是如果地方債發行機制不健全，地方政府向社會發行債券就會存在較突出的問題和一定的風險。

（一）過度發債，規模巨大

據審計署公布的相關數據，截止2010年年末，我國地方性政府債務余額107175億元人民幣。縣鄉級財政債務問題在我國地方各級財政中尤為顯著。其原因在于我國縣、鄉級的財政收入來源比較單一，存在較大波動性，但財政支出卻很多，面臨很大壓力，赤字問題作為一個老大難一直難以改善。需要特別提及的是，相當一部分大縣的財政收入在實行農業稅改后其財政收入出現了大幅減少，財政更加吃緊。同時，根據有關法律規定，省、市、縣級政府債券到期后如果面臨兌付難題，中央財政會統一代行償付，意即經過上級批準，省、市、縣級政府如果確實存在還款難題，可以按照一定比例發行1-5年不等的新債券，分年償付給中央。這看似緩解地方債務危機的規定卻也在一定程度上助長了借新債還舊債現象的滋長。

（二）間接舉債，難于統計

我國《預算法》明文規定稱地方政府禁止舉債，使得地方政府很多都采取間接舉債的方式，在規避法律的同時實現融資的目標。這一情況使得統計成為難題，因為地方債好多實際上是隱性債。而實際上，以金融機構的貸款以及通過企業債形式進行的市政項目融資等為代表的地方政府融資體系早已形成。一種較為普遍的模式是以進行城市基礎設施建設為由建立諸如城市建設發展公司等來實現籌集資金的目的。此類城市建設發展公司發展到一定規模還可以申請上市，進而籌集更多資金，做大規模，但是城市建設發展公司的負債卻要由政府財政來承擔償還責任。

（三）監管不力，資金濫用

常規來講地方政府募集的資金應該將農村基礎設施、醫療衛生和保障性安居工程、農村民生工程等社會需要基礎設施等作為投資重點。但是實際上在目前的地方債務監管體系中，對資金的具體使用缺乏明確而嚴格的約束，很大原因在于缺乏有效健全的監管機制和體系。地方政府根據種種渠道募集的資金究竟是用于經常性支出還是真正用于建設無從查證；以多大比重來彌補赤字，又以多大比例用于投資建設完全取決于地方政府，有效的財政監督難以實現。[2]“上有政策下有對策”，很多縣、市級政府在財政困難的情況下為了一己私利或者維持相關投資或機構的繼續運轉，往往置有關國家規定于不顧，私下將基礎設施項目的債務資金用于其他用途，民生功能大打折扣。

三、西方發達國家地方債的發行與管理

（一）美國地方政府債的發行與管理

美國作為世界經濟的領頭羊，其地方政府債的發行也有長的歷史。在美國，地方政府融資的主要平臺是市政債券市場。市政債券指的是由州和州以下地方政府以及下設機構比如“委員會”和特別行政區發行的證券。美國已形成比較成熟和發達的市政債券市場，地位已經和企業債券市場、國債市場以及股票市場相當。

美國市政債券的管理機制有以下三個特點：

1.透明度強。債務信息被州政府強制要求進行標準化的披露，州以及州以下地方政府參與規定相關債務信息的預測、報告、時效以及專業審計的標準化和透明度。

2.審批嚴苛。審批的形式包括顯性審批和隱性審批兩種，顯性審批是指通過全民參與直接投票決定稅收立法和債券融資決策，隱性審批則是指由地方議會或者立法部門的專門機構審批資金項目的融資。比如北卡羅來納州對所有的地方債券的發行要求更高層次的審批。州財政辦公室“地方政府委員會”在進行全民投票之前必須審批政府所有的資本籌資項目。委員會首先對項目的可行性進行分析，然后還要分析主要收入和債務指標。[2]北卡羅萊納州有一個債務管理局，該局代州政府舉借市政債務，但并不提供擔保，出現違約風險時，州政府會提供援助，如有必要，可以對地方政府進行直接管理。

3.預警可控。每個州的審計部門會一直對市政債務保持監控狀態，債務情況惡化時審計部門也會提供相應的技術服務支持。監控的一個重要質保是赤字規模，當赤字規模超過當期收入的某一個比率時，比如1/10，審計部門會預警，必要時會提供援助，當出現緊急財政困難時，州政府會成立委員來監督地方政府消除赤字，并可以必要時執行平衡預算政策，來幫助地方政府度過財政難關。

（二）德國地方政府公債的發行和管理

德國地方債可由地方政府及地方性公共機構依據州憲法、州法發行而不受聯邦政府干預。德國地方債原則上只能用于籌集投資性資金，特殊情況下也可以用于籌集經常性資金。地方債通常以地方政府的稅收收入為擔保，且未清償地方債必須有公共債務貸款的保險。抵押銀行也可以發行地方債，但必須服從銀行業的一般監管規定以及政府和抵押銀行法的特別監督。債券期限為二至十五年不等，大多數州政府發行的地方債可免繳證券交易稅。[2]

通過對西方發達國家以及日本等地方政府債務管理的研究可以看出，一個成熟完善的機制是改善地方政府債務管理的核心，只有從制度上不斷推敲斟酌，在實踐中不斷發現問題從而完善制度，才能真正解決地方債務的管理問題。

四、改進我國地方政府債務問題的政策建議

歐債危機的爆發和持續吸引了全球的關注，人們開始反思債務危機給金融乃至實體經濟所帶來的巨大沖擊。我國經濟在歐債危機蔓延期間也受到很大影響，地方債務問題也越發引人關注。實際上，我國的地方債務問題很多，不論是制度層面還是施行層面，都存在種種漏洞，如何面對這些問題并作出針對性的改進，是政府財政工作的重中之重。筆者通過對相關理論的研究，在了解我國地方債務問題現狀以及對比發達國家地方債務管理現狀的基礎上，提出以下政策建議。

（一）合理有效的控制和監督是地方債發行的前提

對地方債的發行實行合理的計劃和管理，可以助力地方債規模的確定和控制，如何把握好地方債發行的度至關重要。中央按照社會發展以及國民經濟的客觀需要，制定包括國債和地方債在內的年度債務發行計劃，并編制地方債計劃。

中央編制的地方債計劃即中央政府審批地方政府發行申報的依據。建立地方債務風險監測指標體系，直接反映債務風險的指標包括有債務負擔率、借債率、償債率、債務依存度等。地方債計劃對全國的地方債規模、發行方式、債務資金的使用等作出明確的規定。按照地方經濟發展的實際情況，債務負擔率一般要控制在15%以內，借債率控制在2%以內，債務依存度臨界點為10%，償債率控制在5%以內。各地區可以根據自身的需要，在綜合考慮中央規定的地方債務發行限額以及債務風險監測指標的情況下來確定債務的發行。地方政府提交地方債的發行規模和方式、地方債資金的運用等，由同級人民代表大會進行審批，并最終上報財政部進行審查。在我國建立起規范的中央、省、市、縣等多級架構的分級財政體系時，省、市、縣等地方級別政府便可以成為合法的舉債主體。[4]

（二）將資金使用環節的管理和監控作為改革重點

募集到的資金怎么用是最關鍵的問題。地方債可以在彌補財政赤字，為公共基礎設施建設融資等方面發揮重要作用。地方政府在確定債務資金投向時，應該優先考慮本地區的資源優化配置，可行性分析和論證是對每一項投資項目進行投資決策的前提，必須在源頭上避免盲目投資導致的無謂損失。此外，在地方政府提交本級人民代表大會進行審批的復式預算時，必須明確資金的投向和數量，以保證和提高債務資金使用的效益，同時應建立起地方債投資項目的預算制度，并有效集合財政監督、審計監督以及財務監督，同時應引入輿論監督，輿論監督與專業監督相結合，充分發揮輿論監督的作用，形成一個持續有效的監督體系。這樣，監督體系的建立將使得用地方債務籌集到的資金進行項目建設時把好質量關，更加嚴格的執行工程質量管理的相關法律法規，同時健全項目招投標制、合同管理制、法人責任制、工程監督制以及基礎設施工程質量終身制，確保良好的經濟社會效益。

（三）合理劃分地方政府財權事權

中央政府與地方政府權責不清，是滋生中國地方債風險的重要因素。一方面，中央政府強制地方政府進行各項財政配套，模糊了兩者之間的責任范圍；另一方面，中央政府為地方政府的信用融資提供某種意義上的隱性擔保，產生了道德風險，增加了地方政府的融資沖動。對于各級政府的支付責任，應根據公共產品的屬性進行劃分，尤其是對于交叉領域的責任界定，更需要通過立法予以明確。[3]在分稅制情況下，保證中央與地方有穩定的稅基，做到財權與事權的統一。同時要建立明確的轉移支付制度，用法律形式確定中央與地方，以及地方與地方之間的轉移支付方式。

（四）加快地方金融機構產權改革

一個產權清晰的市場，可以對地方政府融資提供必要的約束，有效監督地方政府的融資行為。但是現有的地方金融機構，尤其是各大城市商業銀行，與當地政府存在諸多源于所有制方面的聯系，導致地方性金融機構不能完全以市場化的方式進行決策。需要逐步切斷地方政府對于地方性金融機構的行政化影響，加強金融監管，完善市場機制。

（五）提高地方財務狀況的透明度

編制地方政府資產負債表，準確把握地方政府債務鏈及債務融資的總體規模和結構，特別是或有負債和隱性負債的規模；建立健全或有負債的統計與核算體系，細化預算編制，提高透明度；建立地方債信息公開披露制度，通過法律明確規定地方政府必須對其財政、債務等方面的信息進行披露。[5]

（六）建立地方債風險預警管理系統

地方債風險預警管理系統在西方發達國家已經日臻成熟，但是在我國仍處于初始階段，各地區往往根據地方社會經濟的現狀和發展規劃制定出簡單的經濟指標，缺乏最基本的準確性和科學性。定量分析方法更是少之又少，難以順應經濟研究領域的發展趨勢。地方政府應在地方財務體系透明化努力的基礎上，推進地方債務風險預警管理系統向更加規范的方向發展，逐步建立起完善的制度，形成專門的法律法規。同時，借鑒西方的預警機制，結合我國的現實，根據不同預警結果制定不同的對策呼應，提前做好防范債務危機的預案，達到預防和化解地方債務潛在風險的目的。

[1]戴毅.地方債制度化變革問題研究[J].財政研究，2010（9）：27.

[2]姜維壯,王倩.地方債發行管理比較研究[J].中央財經大學學報，2009（10）：60.

[3]劉洋.防范我國地方債風險的法律對策探討[J].法制與社會，2012（4）：143.

[4]陳志尚,袁月波.淺談我國地方債發行現狀、存在問題及對策建議[J].理論導報，2009（7）：25.

[5]周勝強,吳林蔚.后金融危機時代中國地方債發行模式與風險管理淺析[J].經濟研究導刊，2012（6）：71.