深化農村信用社管理模式改革探析

肖強峰

（貴州興義農村合作銀行，貴州 黔西南布依族苗族自治州 562400）

2004 年以來，連續八年“中央一號文件”都強調了“三農”問題在中國社會主義現代化時期“重中之重”的地位，然而，相對薄弱的農村金融體系卻又嚴重制約著“三農”問題的解決。當前，農村信用社（以下簡稱：信用社）又是農村金融市場的主力軍，深化信用社改革，改進農村金融服務，不僅關系到信用社的穩定健康發展，而且事關農業發展、農民增收、農村穩定的大局。

近年來，農村經濟發展取得了長足的進步，農村經濟基礎越來越堅實，農村經濟體對金融產品的需求日趨增大，對金融服務水平的要求越來越高；同時，中國農業銀行重返鄉鎮的步伐加快，中國郵政儲蓄銀行鄉鎮儲蓄所逐步開辦銀行業務，村鎮銀行等新型農村金融機構迅速走進農村市場。信用社的發展與改革面臨著內外雙重的壓力，進一步深化信用社的發展與改革勢在必行。

一、信用社的發展與改革現狀

（一）改革措施

2003 年6 月，國務院《深化農村信用社改革試點方案》實施以來，信用社在管理模式、產權制度、公司治理方面進行了一系列的改革。

首先，管理模式上，信用社交由各級省政府管理，各縣、市（區）聯社（行）入股成立了省聯社，省聯社受省級政府領導，“具體承擔對轄區內信用社的管理、指導、協調和服務職能”。

其次，產權制度上，“有條件的地區可以進行股份制改造；暫不具備條件的地區，可以比照股份制的原則和做法，實行股份合作制；股份制改造有困難而又適合搞合作制的，也可以進一步完善合作制”，由此形成了我國信用社改革的農村商業銀行、農村合作銀行和信用社三種模式。

第三，公司治理方面，各縣、市（區）聯社（行）設立股東會、理事會（董事會）和監事會，理事會（董事會）聘任高級管理層，即設立“三會一層”，理事長（董事長）、主任（行長）和監事長分設，初步構建了現代公司治理結構的雛形。

（二）目前存在的問題

關于信用社的改革一直備受各界關注，盡管2003 年的改革成效顯著，但仍然存在著許多亟待解決的問題，部分問題是歷史遺留，部分是同新的改革方案相伴而生，這些問題是下一步深化信用社發展與改革的約束。國發〔2003〕15 號通知及許多專家、學者、部分信用社高級管理人員都對信用社發展與改革中存在的問題進行了論述，目前存在的主要問題有以下幾種：

省政府對信用社監管權的取得、省聯社對各縣、市（區）聯社（行）的管理權缺乏法理基礎，有違現代市場經濟的法治精神。省政府通過行政權力獲得了信用社的實際控制權，省聯社由各縣、市（區）聯社（行）入股成立，不擁有信用社任何產權，卻可以享有對信用社的管理權，省聯社的管理涉及到信用社經營管理的方方面面，某種程度上也充當了除人民銀行、銀監會之外的第三個監管機構的角色。這些都是不符合法治市場經濟的要求的。

公司治理結構流于形式，尚未形成現代市場條件下的建立在法權基礎上的“三會一層”之間的有效合理制衡機制。公司治理內外部人控制問題嚴重，一是現有高級管理人員內部人控制，決策權、監督權和執行權并沒有得到有效分離。二是省聯社外部人控制。省聯社不擁有信用社任何產權，但卻對其高管人員配備、業務經營、制度設計、人員招聘以及薪酬分配等重要事項進行直接干預，這種管理方式忽視了信用社獨立的法人地位，直接削弱了信用社的業務經營自主權。

縣級法人模式規模約束效應日趨明顯。我國信用社改革主要采取以縣為單位實行一級法人模式，資產規模小、資產質量低、人才儲備少以及抗風險能力弱的矛盾日益突出。

綜合服務水平低，業務創新能力弱，風險管理能力弱。主要表現在：（1）專業人才匱乏、員工職業及專業素養不高。從業人員當中，第一畢業院校全日制大專以上學歷、主修經濟金融等專業的，占比很少，真正精業務、懂技術、高素質、富有開拓精神的人才更少。（2）產品研發、行業及政策研究投入不足。以貴州興義農村合作銀行為例，分析其2004—2009 年財務損益表，研究開發費用支出總金額僅有2 萬元，而這期間平均每年的營業費用支出總額為4117 萬元（數據根據貴州興義農村合作銀行2004—2009 年財務報表整理得出）。（3）技術支持平臺落后，新業務發展平臺尚未建立。自助銀行服務尚處于起步階段，網銀系統、高效的信息管理系統、風險管控系統等新技術平臺尚未建成。

二、信用社新的管理模式探索

筆者認為，盡管信用社在很多方面都有待于進一步的發展與改革，但管理模式的改革應當是下一步深化改革的首要課題，原因在于管理模式在政府主導型改制中的核心與樞紐地位，在信用社自上而下的強制性變遷改革中，深化產權制度改革、完善現代公司治理結構在很大程度上也受制于管理模式的改革狀況。

（一）現行管理模式分析

現行信用社管理模式根據2003 年國務院《深化信用社改革試點方案》（國發〔2003〕15 號）的要求設計，信用社的管理由地方政府負責，銀監會作為國家銀行監管機構承擔對信用社的金融監管職能，各縣、市（區）聯社（行）入股組建省聯社，省聯社具體承擔對轄區內信用社的管理、指導、協調和服務職能。

張杰斌在中國法律信息網發表的《農村信用社改革的經濟法學分析——以管理模式改革為視角》一文中指出，現行信用社管理模式的改革，作為政府實施的一種復合干預行為，在很大程度上背離了符合經濟法價值或精神的基本原則（作者在文章中指出經濟法價值或精神是在經濟社會化的條件下的實質公平正義，核心內容是社會整體經濟利益的實現，符合經濟法價值或精神基本原則有三個：對于政府主體來說，是實現其干預行為的正當性，包括合法性與適度性；對市場主體來說，是保證其獲得一種公平競爭的環境；對于社會中間層團體來說，是保證其在自治與管制中獲得獨立發展的空間，發揮其糾正市場失靈與政府失敗的雙重作用），從而導致了嚴重的利益失衡。管理模式改革利益失衡成因有兩點：第一，這一改革模式違背了政府正當干預原則，政府通過行政權力取得信用社的控制權缺乏合法性基礎，違背了法人制度的基本原理。既沒有資本出資關系、又沒有專門法律授權，這違背了基本的法治理念，由此而對信用社行使的政府干預行為缺乏合法性基礎；第二，管理模式改革沒有遵循維護公平競爭的原則，這會使農村的社會公共利益受到損害。因為地方政府一旦控制了信用社，出于自身利益的本能考慮，必然會將財政支農行為在內的行政行為與對信用社的控制利用緊密結合起來。

（二）新管理模式建議

進一步深化信用社管理模式的改革，仍需中央及地方政府富有遠見和魄力的有力推動，必須按照市場經濟規則，尊重經濟法價值或精神的基本原則，明晰產權關系，構建信用社現代公司法人治理結構。

1.新管理模式構架分析

首先，由地方政府發起、市場企業組織、自然人等入股組建一個“募股集團公司”，各縣、市（區）聯社（行）向該募股集團公司定向融資，以確立該募股集團公司對各縣、市（區）聯社（行）的控股管理權。募股集團公司按照現代公司治理模式對各縣、市（區）聯社（行）進行控股管理，為各縣、市（區）聯社（行）提供資金融通、投資代理、資金清算、產品開發、科技支持以及證券托管等經營性服務。同時，應該從法律層面明確政府的權力邊界，信用社繼續支持各級財政支農行為，但政府要付出合理的經濟成本。

其次，改組省聯社，繼續由各縣、市（區）聯社（行）入股組建，但要轉變其服務職能，借鑒國外“信用合作協會”的職能定位，改組后的省聯社主要職能為：打造“中國信合”品牌的核心價值，協調公共關系、進行職業教育、出版行業刊物、政策分析研究和進行宣傳采訪等非經營性服務。

各縣、市（區）聯社（行）可繼續維持一級法人地位，接受控股募股集團公司的管理。根據不同區域經濟發展情況、市場競爭程度等，符合條件的地區，縣、市（區）聯社（行）之間可以進行兼并或合并，以增強信用社的生存和競爭能力，提升綜合服務水平。

2.新管理模式的特點和優勢

上述新管理模式的設計的特點和優勢主要體現在：（1）解決了省政府監管、省聯社管理的合法性問題。省政府擁有募股集團公司的股權，除了可以履行一般的政府宏觀調控職能以外，還可以按照市場經濟法規的規定行使股東權利；省聯社由各縣、市（區）聯社（行）入股成立，對各股東負責并提供各種非經營性服務。（2）為信用社進一步的產權制度和現代公司法人治理的改革奠定了制度基礎，為信用社全面提升綜合服務水平提供了平臺支持基礎。首先募股集團公司是嚴格根據市場法規的要求，按照現代公司治理結構組建的，對各縣、市（區）聯社（行）行使合法的股東管理權。其次，改革后的省聯社主要履行非經營性服務職能，募股集團公司將履行關乎全局的經營性服務職能，這將為打造信用社的品牌和核心競爭力、提升信用社綜合服務水平起到積極推動和平臺支持的作用。

三、結論

信用社在農村經濟和金融市場中有著舉足輕重的作用，信用社的改革必須是朝著市場化的方向邁進，尊重市場、尊重法治應該貫穿整個改革的主線。2003年國務院《深化信用社改革試點方案》的實施成效明顯，但是基于該方案所建立起來的信用社管理模式凸顯了政府的不當干預政策，省政府不擁有對信用社的任何產權卻享有對信用社的實際控制權；省聯社是為各縣、市（區）聯社（行）服務、受其支配的法人，實際上，省聯社對各縣、市（區）聯社（行）的經營管理、人事制度、薪酬管理、人員招聘等進行著直接的微觀干預或控制。這一管理模式已然成為信用社進一步深化產權制度改革、完善現代公司治理結構的制約。

筆者認為，對信用社管理模式的改革應當是下一步深化改革的首要課題。本文新管理模式的構架，從市場和法治的角度理順了省政府、省聯社對信用社的控制權和管理權問題，為信用社進一步的產權制度和現代公司法人治理的改革奠定了制度基礎，為信用社全面提升綜合服務水平提供了平臺支持基礎。

[1] 國務院. 國務院關于印發深化農村信用社改革試點方案的通知[C]. 國發〔2003〕15 號文，2003.