試論城市房屋拆遷中的檢察職能作用發揮

馬全才

（濰坊學院，山東 濰坊 261061）

近些年來，我國城市房屋拆遷中的問題日漸突出，各地“血拆”、“強拆”事件愈演愈烈，嚴重影響了社會的和諧穩定。為此，國務院于2011年1月19日通過了《國有土地上房屋征收與補償條例》，對城市房屋拆遷工作予以立法規范，收到了較好的社會效果。但是，城市房屋拆遷作為當前主要由市、縣級人民政府組織實施的一項工作，在行政執法過程中，如果沒有外部的監督和制約，很難保證其執法的公正性。針對城市房屋拆遷這一社會熱點問題，在我國目前的憲政體制下，檢察機關又該如何定位并發揮自身的職能作用呢？對此，學界和檢察實務界很少有人進行系統地論述，本文則試圖提出一些初步的意見或建議，以求拋磚引玉之功。

一、檢察機關介入城市房屋拆遷的法理依據

（一）城市房屋拆遷的性質

城市房屋拆遷，是指在城市規劃區內國有土地上，因城市建設需要拆除房屋及其附屬物，并由拆遷人對原房屋及其附屬物的所有人或使用人進行補償和安置的行為。[1]根據拆遷的原因或目的不同，城市房屋拆遷可分為公益拆遷和商業拆遷。我國《城市房地產管理法》第6條明確規定：“為了公共利益的需要，國家可以征收國有土地上單位和個人的房屋，并依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益”，故城市房屋公益拆遷實際上等同于國有土地上房屋征收。而商業拆遷是指為了商業開發而在國有土地上進行的房屋拆遷和補償活動。兩者的主要區別在于：一是公益拆遷的一方當事人是國家或政府，另一方是被拆遷人，雙方的法律地位不對等，而商業拆遷的雙方當事人是平等的民事主體；二是公益拆遷具有強制性，不以被拆遷人的意志為轉移，而商業拆遷具有任意性，尊重當事人的意思自治。對于商業拆遷來講，因為其本質上是一種民事法律行為，檢察機關實無干涉或介入的必要和理由。故本文在這里探討的主要是城市房屋公益拆遷中的檢察職能作用發揮，如無特別說明，本文也僅在“公益拆遷”或者“國有土地上房屋征收”的意義上使用“城市房屋拆遷”這一概念。

而城市房屋公益拆遷的性質又是如何呢？根據《國有土地上房屋征收與補償條例》第4條的規定，“市、縣級人民政府負責本行政區域的房屋征收與補償工作，市、縣級人民政府確定的房屋征收部門組織實施本行政區域的房屋征收與補償工作”，城市房屋公益拆遷具有很強的行政管理屬性。但是，城市房屋公益拆遷法律關系并不同于一般的行政法律關系，而是一種復合法律關系。其具體構成既包括拆遷（征收）決定法律關系，還包括補償協議法律關系、補償決定法律關系和拆遷（征收）委托實施法律關系。其中，拆遷（征收）決定和補償決定由市、縣級人民政府作出，屬于典型的行政行為；補償協議和拆遷（征收）委托協議的一方當事人是房屋征收部門，另一方是被拆遷人（被征收人）或者是房屋拆遷（征收）實施單位，符合行政合同的基本特征。盡管理論界關于行政合同在行政法中的地位還有爭議，但行政合同的存在無疑是為了實現行政管理的目的。所以，城市房屋公益拆遷本質上應當是一種行政法律行為。

（二）檢察權對行政權的監督和制約——城市房屋拆遷中檢察機關的介入

近些年來，關于檢察權的性質，學界眾說紛紜，如“行政權說”、[2]“司法權說”[3]、“雙重屬性說”[4]以及“法律監督權說”[5]等等。上述觀點各有一定的道理，特別是“法律監督權說”似乎獲得了多數學者的支持，但遠未達成一致。在此，筆者無意介入其中的爭論，以免陷入“本質主義”的思維陷阱。正如蘇力所言：“法學是一種非常講究功利的學問，它是一種社會化的實踐，一種職業性的知識……它有時甚至不要求理論，而只要求人們懂得如何做”。[6]而美國法學家霍姆斯也曾經說過：“法律的生命不在于邏輯，而在于經驗”。所以，本文筆者立論的依據在于我國的制度現實和法律實踐，更多采取的是一種“建構性的思維”而非“批判性的思維”。而對憲法文本規定的檢察機關地位的理解，“建構性的思維”比“批判性的思維”更有利于推動檢察制度的發展。[7]

那么，我國《憲法》對于國家機構的設置以及公權力的配置又是怎樣的呢？根據《憲法》第三章的規定，我國的根本政治制度是人民代表大會制，全國人民代表大會是最高國家權力機關，在人民代表大會之下，設立行政機關、軍事機關、審判機關和檢察機關，分別行使行政權、軍事權、審判權和檢察權。所以，在我國的公權力結構中，檢察權是與行政權、審判權、軍事權平行存在的一項權力，并共同受制于一個上位權力——即人民代表大會的權力。同時，《憲法》第129條、第131條進一步規定，人民檢察院是國家的法律監督機關，依照法律獨立行使檢察權。拋開檢察權的性質這一問題不談，我國憲政體制下設置檢察權的目的和意義無非是通過法律手段控制和約束同位階的其他國家公權力的行使，保障公民合法權益，維護憲法和法律的統一，這一點應該殊無異議。而對于憲法和法律最大的威脅或者最嚴重的破壞往往來源于公權力，特別是行政權。因為從數量上看，占總數80%以上的法律法規是由國家行政機關來貫徹執行的，[8]隨著社會和經濟的發展，行政權還有逐漸擴張的趨勢。所以，檢察權的一項重要權能就是對行政權的監督和制約。

而城市房屋拆遷本質上是一種行政法律行為——確切地說，是市、縣級人民政府和相關行政部門執行房地產法律法規的行為——帶有強制性，如果不加以監督和制約，對行政相對人也即被拆遷人很容易構成損害。“管制經濟學”之父——美國經濟學家喬治·J·斯蒂格勒曾明確指出，立法者和管制機構也追求自身利益的最大化,我國地方政府廣泛存在的“土地財政”現象似乎也證明了這一點。在盲目追求所謂的“政績”思想主導下，違法拆遷，大搞城市建設實際上是一種行政違法行為。為了避免或者制止此類現象的發生，檢察機關介入城市房屋拆遷領域，履行自己的檢察職能，實際上是檢察權對行政權予以監督和制衡的一種體現，是我國憲政制度設計的一種體現。

二、對城市房屋拆遷中行政執法的檢察監督現狀及原因分析

2011年1月21日，國務院向社會公布了《國有土地上房屋征收與補償條例》，并于公布之日起施行。該條例對以往城市房屋拆遷過程中存在的政府角色錯位、被拆遷人權益保障的制度性缺失等問題進行了糾正，并完善了相關制度設計，如對于“公共利益”的界定、對被拆遷人救濟權利的明確等等。但有法可依并不等于有法必依——據中廣網報道，監察部等四部門查處的2011年強制拆遷致人傷亡案件就達11起之多，57人因此受到黨紀政紀處分和問責處理，31人涉嫌犯罪被移送司法機關。[9]由此可見，我國在城市房屋拆遷領域的行政執法狀況依然不容樂觀。概括來講，主要存在以下幾個方面的問題：一是政府征收決定、補償決定違法或者城市規劃違法；二是城市房屋拆遷過程中行政尋租現象普遍存在；三是行政機關工作人員的法律意識不強，執法的隨意性較大。

而對于上述問題，人民檢察院作為我國的法律監督機關，也未發揮其應有的監督和制約職能。如在各類違法強拆案件當中，除了對涉嫌犯罪的人員行使偵查權、批捕權、公訴權，履行打擊犯罪的檢察職能之外，檢察機關仿佛從人們的視野中消失了。而法律監督的重點在于對違法行為的事前預防和事中糾正，而不是對犯罪行為的事后追究。在城市房屋拆遷執法過程中，檢察機關的集體缺位往往意味著行政權力的肆無忌憚，其原因是多方面的。

首先，立法的缺失限制了檢察職能的發揮。關于檢察權的配置，我國憲法和相關法律規定得過于籠統和原則，與人民檢察院的法律監督機關地位并不相稱。如根據《人民檢察院組織法》第5條的規定，我國檢察機關享有的檢察權力主要包括刑事公訴權、職務犯罪偵查權、批捕權、偵查監督權、刑罰執行監督權和勞動教養監督權，對于行政權的控制和約束只局限于警察權力的范疇。而現代國家行政權力已經滲透到社會生活的各個角落，在城市房屋拆遷領域體現得尤為突出，如果沒有強有力的檢察權予以監督和制約，必然導致行政權力的濫用。所以，檢察權必須隨之予以擴張，并通過立法不斷完善檢察法律制度。

其次，檢察機關的獨立性不強。根據《憲法》第131條的規定：“人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉”。但在實踐過程中，檢察機關的人權、財權往往并不獨立，直接限制了其檢察職能作用的發揮。如我國目前初任檢察官的選撥實行“一職雙考”模式，相關人員不僅要通過國家司法考試，而且要通過公務員考試，而在公務員考試過程中，政府人力資源部門往往發揮了主導作用。另外，檢察機關領導班子的配備、人員調動、職級晉升等也一直由地方黨委組織人事部門決定。這種“媳婦和婆婆”的關系實在令人尷尬。同時，根據我國的財政體制安排，檢察機關的所有經費由政府統一撥付。“吃人家的嘴短，拿人家的手短”，也同樣導致檢察機關在監督行政執法過程中小心翼翼、顧慮重重。這種檢察權受制于行政權的現實嚴重違背了設置檢察權以制衡公權力的政治法律需要，必須在制度上作出改變。

再次，檢察機關自身的制度建設不夠健全。一是拆遷執法的信息渠道不暢，很難做到同步監督；二是大多數檢察院沒有建立拆遷案件風險評估預警機制，對涉及眾多被拆遷人切身利益、社會風險較大的案件沒有制定相應的預案，容易導致群體性事件；三是檢務督察工作機制、檢察業務考評機制、內部糾錯機制和責任追究機制仍不夠完善，很難保證拆遷案件的辦案質量；四是檢察調處沒有形成一套行之有效的制度，不能及時化解一些淺層次的矛盾；五是法制宣傳教育不到位，檢務公開不夠透明，容易引起人民群眾的誤解，影響檢察工作的公信力。

最后，檢察機關對自身的定位及執法觀念均存在誤區。如在社會治安綜合治理工作中，檢察機關作為社會治安綜合治理委員會的成員單位，既要配合政府做好法制宣傳教育、糾紛調處等工作，也要認真履行對政府行政執法的法律監督職能，維護人民群眾的合法權益和法律的統一。但是人民檢察院往往滿足于自己的“配角”地位，過于重視配合而忽視了監督，體現在城市房屋拆遷工作中，就是沒有監督或極少監督。而在執法觀念上，則普遍存在著“重打擊、輕防范”的思想。除了對一批社會影響極為惡劣的強拆違法犯罪案件依法進行打擊追訴外，檢察機關主動監督的意識不強，提前預防的工作思路也沒有真正落實。

三、城市房屋拆遷中充分發揮檢察職能作用的幾點建議

如前所述，我國憲政體制下設置檢察權的目的在于制衡其他公權力，保障公民合法權益，維護憲法和法律的統一。具體到城市房屋拆遷領域，就是要充分發揮檢察機關對行政執法的法律監督職能，保證城市房屋拆遷在合法的前提下順利進行，以促進我國的城鎮化建設，實現經濟效益和社會效益的最大化。那么，在城市房屋拆遷過程中，應該如何加強對行政權力的監督、充分發揮檢察機關的職能作用呢？筆者認為需從以下幾個方面著手。

（一）進一步完善立法，擴張檢察權的權能

從理論上講，人民檢察院作為我國的法律監督機關，在不違背現行法律規定的前提下，有權通過任何手段、任何方式實現法律監督的目的。在城市房屋拆遷中，要真正做到對行政執法的有效監督，將檢察權僅僅局限于監督和制約警察權力是遠遠不夠的，必須重新進行合理的配置。

筆者認為，當務之急是要修訂《人民檢察院組織法》和《行政訴訟法》，盡快明確檢察機關的行政公益訴訟權。所謂行政公益訴訟權，是指檢察機關對嚴重侵害公共利益的違法行政行為提請司法審查的權力。如對于政府違法制定城市規劃，將千年古鎮列入拆遷范圍，破壞歷史文化遺產的行為，除了被拆遷人可以通過行政復議、行政訴訟維護自己的合法權益外，檢察機關還可以提起行政公益訴訟，以有效地維護國家和社會公共利益。其中，被拆遷人針對的是征收決定和補償決定等具體行政行為，而行政公益訴訟的對象既可以是具體行政行為，也可以是城市規劃等一般行政行為。在此，檢察機關的行政公益訴訟權和私人的訴權實現了一種分工合作且互為補充，對行政權力的濫用形成了有力的制約。

其次，應通過立法明確檢察建議的法律效力。檢察建議權是檢察權的一項重要權能，同時檢察建議也是法律監督的一種常用手段。目前，我國法律沒有明確規定檢察建議的法律效力，其直接后果就是檢察建議的強制性不足，約束力不夠，沒有發揮出其應有的預防違法和制止違法的作用，并由此導致檢察機關的法律監督軟弱無力。所以，要改變這一現狀，必須賦予檢察建議一定的法律強制力。如對于城市房屋拆遷當中的程序違法和實體違法問題，檢察機關均可以提出檢察建議，而相關行政部門對檢察建議所涉及的問題必須進行調查或整改，并將調查或整改結果通知人民檢察院。具體可通過修訂《人民檢察院組織法》或制定專門的《法律監督法》來實現這一目標。

（二）理順檢察機關和政府之間的關系，增強檢察機關的獨立性

一是在組織機構方面，將檢察機關黨組升格為黨委，檢察機關黨委與地方黨委脫離隸屬關系，實行下級檢察機關黨委服從上級檢察機關黨委領導，地方各級檢察機關黨委服從最高人民檢察院黨委的領導，從黨的組織形式上提升檢察院的威信，強化檢察機關的獨立地位。[10]

二是在人員編制和人員招錄方面，應明確由上級人民檢察院確定下級檢察機關的政法專項編制，并借鑒法治成熟國家的做法，對初任檢察官實行單獨錄用制度。目前，我國地方檢察機關的政法專項編制主要由上級人民檢察院會同政府編制辦核定，編制下達數往往不能滿足基層檢察工作的需要。即使缺編，受地方黨委組織人事部門的掣肘，也很難招錄到相應的人員。而上級人民檢察院對下級檢察機關的實際工作狀況和編制使用情況一般比較了解，從法律上明確其對于下級檢察機關人員編制的核準權、管理權，更有利于解決基層檢察院長期存在的檢力不足問題。另外，對初任檢察官的選撥應實行“一職單考”模式，《中華人民共和國公務員法》第四十五條第三款明確規定：“確定初任法官、初任檢察官的任職人選，可以面向社會，從通過國家統一司法考試取得資格的人員中公開選拔”，并沒有要求初任檢察官必須通過公務員考試。筆者認為，可以由省級人民檢察院具體負責初任檢察官的培訓選撥工作，與公務員考試脫鉤。這樣既突出了對初任檢察官法律素養的考核，也增強了檢察機關“人事權”的獨立性。

三是在經費保障方面，可建立“垂直領導、預算單列、統一協調、逐級撥放”的財政體制。即按照“一府兩院”的國家組織機構體制單獨設立檢察經費，每年由最高人民檢察院根據全國各級檢察機關的實際需要制作財政預算，并在工作報告中報全國人大及其常委會批準，批準后的經費由最高人民檢察院統一管理，分級撥放。特殊情況下的經費開支，可專項報人大常委會批準。[11]

（三）加強檢察機關自身的制度建設，充分發揮其應有的法律監督職能

從理論上講，檢察機關的法律監督包括事前監督、事中監督和事后監督（如果還存在一種事后監督的話）。在城市房屋拆遷中，人民檢察院行使法定的偵查權、批捕權、公訴權、審判監督權、刑罰執行監督權等等——履行打擊犯罪的職能，都屬于“事后監督”的方式。但這不是本文討論的范疇，在筆者看來，法律監督的本質是對違法行為的糾正和預防，而不是對犯罪行為的事后追究。在城市房屋拆遷中，要充分發揮檢察機關應有的法律監督職能，預防并及時制止各種行政違法行為，必須從加強檢察機關自身的制度建設入手。

1.建立健全拆遷執法的日常監督機制。首先，在組織和人員保障方面，可考慮在政府下屬的房屋征收部門設立派出檢察室，成員2至3人，專門負責城市房屋拆遷中的法律監督事宜；其次，在信息暢通方面，可通過網絡建立與政府之間的信息共享平臺，并通過走訪、調查等多種渠道及時了解城市房屋拆遷工作的進展情況，力爭做到檢察監督的同步性；再次，在工作重心方面，實行重大拆遷案件重點審查制度，對影響大、范圍廣、被拆遷人眾多的城市房屋拆遷行為，通過集體研究、專人負責、全程跟蹤等方式進行重點監督；最后，還需建立風險評估預警機制，對人民群眾意見比較集中、社會風險較大的拆遷案件制定相應的危機處置方案，以確保政治安定和社會和諧的局面。

2.以制度為抓手，確保拆遷案件的辦案質量。一是建立檢務督察工作機制，由檢務督查專員對拆遷案件的法律監督工作進行經常性的檢查督導，保證檢察工作的及時跟進；二是建立健全拆遷案件的內部糾錯機制，通過自查自糾、專項排查、下達整改通知書等方式對違法監督案件依法進行處理；三是進一步完善檢察業務考評機制，對拆遷檢察業務設置科學的考核指標體系，嚴格考核，并將考核結果作為獎懲晉升的依據；四是實行主辦檢察官問責制，對在拆遷案件中玩忽職守、違法監督的檢察人員依法追究其相應的法律責任。

3.重視檢察調處工作，完善多元化糾紛解決機制。城市房屋拆遷涉及廣大人民群眾的切身利益，歷來是社會矛盾的頻發區域，也是造成社會不安定的重要因素之一。而通過多種方式，推進社會矛盾的化解是檢察工作的一項基本要求。近年來，我國各相關部門都在積極建立和完善多元化糾紛解決機制，如最高人民法院于2009年7月24日出臺了《關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》，在實踐中收到了較好的效果。作為檢察機關，筆者認為應該將檢察調處工作作為突破口，努力探索適合自身職能特點的非訴訟糾紛解決機制，為構建和諧社會作出應有的貢獻。因為多元化的糾紛解決機制不僅能夠調解糾紛，還能夠預防糾紛，把糾紛化解在萌芽狀態，防止矛盾的激化。[12]所以，對爭議不大的城市房屋拆遷糾紛，人民檢察院應建立并落實“檢調對接”機制和矛盾糾紛排查化解工作機制，深入鄉鎮、企業、社區和街道，廣泛聽取群眾訴求，并通過以案釋法、提供處理建議等方式大力開展調解工作，化解社會矛盾，真正做到案結事了，息訴罷訪。

4.加強法制宣傳教育和檢務公開工作，促進工作機制的創新。在城市房屋拆遷中，檢察監督的重點在于預防違法行為和糾紛的發生。這涉及到兩個方面的問題，一是政府相關部門能否依法拆遷，二是被拆遷人能否正確行使自己的權利。而這都與人們的守法意識有關。隨著《國有土地上房屋征收與補償條例》的出臺，我國城市房屋拆遷法律制度已經較為完善，檢察機關應充分發揮自己的法律優勢，加強法制宣傳教育工作。一方面，可深入到被拆遷社區、街道、企業，對群眾進行普法教育，讓被拆遷人了解《國有土地上房屋征收與補償條例》的主要內容，明晰自己的權利和義務；另一方面，對政府相關部門及其工作人員，可通過典型案例進行經常性的警示教育，促使其樹立廉潔守法的意識，依法行政。另外，為了提高檢察工作的透明度和公信力，讓群眾更清楚地了解檢察機關的法律監督職能，檢察機關還應該積極推行檢務公開制度，拓寬檢務公開方式，及時滿足人民群眾對檢察工作的知情權、監督權。如對于重大拆遷案件，可通過召開新聞發布會的方式向社會公布案情，一般拆遷案件則可以在檢察院的專門網站上進行公開。有了民眾的廣泛參與，必將有力地推動檢察院的各項工作。

綜上所述，在城市房屋拆遷中，檢察機關應當大有可為。與此緊密相關的是，我國目前正在加快修訂《土地管理法》的步伐，新的集體土地征收法律制度即將出籠。而集體土地征收和城市房屋拆遷具有很多共性，如都是為了公共利益的需要實施的行政法律行為，都涉及到眾多被征收人的切身利益，都是為了推動我國的城鎮化、現代化建設進程等等。所以，在集體土地征收過程中，如何發揮檢察機關的職能作用，嚴格規范行政權力，切實保障失地農民的合法權益，也是我們不容回避的一個課題。筆者認為，本文關于城市房屋拆遷中檢察職能發揮的一些意見和建議，或許也同樣適用于集體土地的征收。

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[9]監察部等四部門查處11起強制拆遷致人傷亡案件.http://news.sohu.com/20110926/n320520873.shtml.

[10][11]廖榮輝.論檢察權的合理和優化配置[J].河南社會科學，2011，（2）.

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