加強公共支出預算績效管理若干思考

□文/楊莉炯

（上海市青浦區審計局 上海）

隨著我國市場經濟體制改革的逐步深化，財政部門圍繞建立符合社會主義市場經濟要求的公共財政體制框架展開了一系列的改革。如何加強公共支出預算管理，提高公共支出的效益，已成為財政管理工作的一個重要課題。

一、公共支出預算管理存在的問題

1、預算編制不科學、不完整。預算編制是預算管理的源頭和關鍵。科學、系統、合理地編制預算是確保預算核心地位的基礎。當前，在預算編制中主要存在著以下問題：一是預算編制缺乏完整性。目前，財政部門未將全部資金納入預算管理，沒有實現“收入一個籠子”，從而導致了一部分資金游離于預算管理和監督之外，難以對部門預算單位的全部資金使用情況實施有效的監督和控制。同時，預算執行中隨意性大、追加追減的現象較普遍。二是預算編制方法不夠科學。根據預算法的規定，部門預算應按照“人員經費按實際，公用經費按定額，專項經費按需要”的要求來編制。目前，預算的定員、定額嚴重脫離實際，從而造成公用經費支出在專項中消耗或擠占專項。同時，在項目預算編制過程中，仍未擺脫“基數法”的影響，仍依賴于財政部門與經費申請部門之間的討價還價，這種預算編制方法固化了財政資金在部門間的分配格局，使預算安排脫離實際。

2、預算資金支出效率不明顯。目前，政府在編制預算時，很少考慮資金使用后應取得怎樣的效果和效益，更沒有明確相應的管理責任。財政支出效率不明顯，基于以下原因：第一，“吃飯財政”。財政首先保障的是“吃飯經費”，也就是基本支出。基本支出是按部門的編制數來確定的，但該部門機構的存在是否必要，應當養多少人，提供的公共服務是否有效，財政部門無權參與和評價。由于政府職能轉變不到位，行政事業機構日益增多，財政供養人口不斷增加，基本支出比重居高不下。這種財政資金優先安排能力已無法適應經濟社會的發展；第二，年底“突擊撥款和花錢”。目前，財政部門按照收付實現制實行“以撥列支”，一經撥款即視為支出。但事實上，財政列支后，不少資金仍沉淀在財政部門設立的各個專戶或部門預算單位里，形成很多隱藏性財力資金。一些預算單位在申報項目預算時隨意性較大，對項目的可行性論證不多，只想著爭預算、爭盤子，致使一些項目到年底了都未實施；而財政部門為了考慮預算支出的執行率，不得不先在各資金專戶中列支。這種現象在很大程度上削弱了預算的約束力和預算執行的嚴肅性。

3、支出追責問效制度不健全。在現行預算資金分配模式下，財政部門和預算單位都把精力集中在錢要投到哪里，怎么投入。對預算執行過程中要完成什么，要達到什么效果，卻關注很少，甚至從未關注。在預算編制時，往往是哪里問題嚴重，就增加預算撥款，很少考慮支出的績效。這種機制的存在，使得各部門誰也不愿意少花錢把事情辦好。在預算支出執行過程中，由于缺乏投入資金與部門資金使用績效之間的關聯信息，財政部門很難追問支出效益和效率。同時，對公共支出效率沒有科學的評價指標和手段，沒有將績效評價結果作為部門業績或領導干部履職情況加以考核，沒有觸及部門的利益和領導的升遷，從而造成：財政和部門預算單位只管資金投放、不問投入效果，只管使用合規、不問效益大小，只強調支出的財務責任、不評價項目的執行效率與質量。

此外，由于預算各個環節缺乏透明度和公眾參與機制，長期以來，預算管理的整個流程都不能及時公布信息，公眾缺乏了解和參與預算編制與執行的渠道，缺少足夠的知情權，由此造成社會監督無法發揮應有的作用。

上述問題的存在歸根結底在于傳統的預算管理模式只注重投入，不注重產出，這就需要我們打破常規，在公共支出預算中推行績效管理，以此來提高預算支出的透明度，提高預算資金的使用效益。

二、公共支出預算績效管理的現實意義

1、有利于強化預算資金的科學化、精細化管理。預算績效管理強調的是政府預算必須建立在可衡量的績效基礎上，通過一系列評價指標、標準和方法，對支出項目進行評價，將評價結果作為資金使用部門增減預算的重要依據。這樣，才能有效化解財政資金需求的無限性與供給的有限性之間的矛盾，更能強化政府預算安排與支出執行的責任，促使政府向增收節支并重、開源節流的科學化、精細化管理模式轉變。

2、有利于優化財政支出結構，更好地解決民生問題。加強預算績效管理，可以有效地判斷財政支出結構的合理性和有效性，將部門職能、事業發展規劃與財政資金的使用嚴格限定在公共產品的供給方面；有效防止財政支出的盲目性和隨意性，壓縮那些預期績效差、重復建設的支出項目，將更多的資金投入到民生領域，提高財政支出活動的效率性。

3、有利于加強監督，提高財政資金使用透明度。實行預算績效管理，可以通過規范化、制度化的渠道獲得財政資金使用的效益、效果與效率情況，獲取改善民生、促進社會事業發展等方面的信息，這有利于全面掌握財政資金投入、使用、預期目標的實現情況，有利于滿足管理者和公眾對財政資金使用過程進行有效監督的信息需求，有利于提高財政資金分配和使用中的透明度。

三、加強公共支出預算績效管理對策建議

1、建立以績效為基礎的預算管理體系。一要加快構建完整統一的公共預算體系。黨的十八大報告明確指出：要加強政府全口徑預算決算管理制度監督。只有全部政府收支納入完整統一的公共預算體系下，廣大人民群眾才能談得上真正監督政府支出的績效；二要以績效管理為核心，進一步優化預算管理流程。首先，要科學設定績效目標。預算單位要根據部門職責及事業發展規劃，科學、合理地測算資金需求，編制預算績效計劃，報送績效目標；其次，要嚴格審核績效目標。財政部門要切實履行審核職責，對于績效目標不符合要求的應令報送單位調整、修改；再次，要清晰批復績效目標。財政預算經人代會審查批準后，財政部門應在單位預算批復中同時批復績效目標。批復的績效目標應當清晰、可量化，以便對照比較；最后，要建立跟蹤監控機制。在預算執行中，財政部門要建立績效運行跟蹤監督機制，定期采集績效運行信息并匯總分析，糾偏揚長，促進績效目標的順利實現。

2、加強預算編制管理，提高預算活動效果。預算編制是預算管理的首要環節。預算編制的好壞直接影響著預算執行結果。一要嚴格編制綜合預算，實現預算的完整性。要將部門預算單位的事業收入、上級補助收入、歷年結余資金等全部納入預算管理，以實現預算編制的完整性，從而有效監督和控制部門預算單位全部資金使用情況，保證財政部門合理調控財力；二要制定科學合理的經費定額，提高預算編制的準確性。制定科學的定員定額標準，是保證政府預算科學性和法制性的前提。在編制部門預算的過程中，要根據部門的職責范圍，合理確定經費定額，嚴格區分綜合定額和單項定額。定額標準確定后，無特殊情況一律不得追加預算資金，以維護預算的嚴肅性；三要以項目庫為依托全面推行中期預算管理，以績效為依據滾動編制政府預算。各部門單位可以根據與政府五年計劃目標相一致的各自戰略規劃和事業發展規劃來建立部門滾動項目，編制中期預算，將中期預算與年度預算緊密結合，使部門的戰略規劃與年度工作計劃的制定、年度部門預算緊密結合。

3、引入公民參與機制，增強預算的公開性和透明度。預算公開可以使納稅人直接了解預算活動，通過各種參與形式直接表達自己的偏好、意愿，以此形成政府預算活動的績效標準。每年公開的審計工作報告都對財政預算執行中存在的問題進行了揭示，這些都將推行預算公開機制、提升財政預算透明度提上了議事日程。增強預算透明度，改善政府績效管理的一個有效途徑是引入公民參與機制。通過召開聽證會、座談會、論證會、民意調查、列席和旁聽等多種方式讓公眾參與預算，提高預算的科學性、合理性和規范性，有效發揮公眾參與預算的積極作用，將政府預算活動納入特定的公共過程中，充分賦予公眾應有的知情權。

4、完善公共支出績效評價制度，提高公共支出效率。公共支出績效評價的核心是強調公共支出管理中的目標與結果及其結果有效性的關系。為此，必須完善公共支出績效評價制度。一要明確績效評價主體。績效評價主體應實現多元化發展，可以由財政部門、審計監督部門和社會中介機構共同參與。審計監督部門應擴大績效審計范圍，將績效審計與公共支出績效評價對接，對部門的具體支出進行評價；二要拓展績效評價范圍。本著先易后難、分步實施的原則，漸進式地推進。在總結項目支出績效評價的經驗上，將其與部門預算改革中的項目庫管理相結合，試編績效預算，再逐步完善，從而形成與績效評價良好的互動關系；三要科學設置績效評價指標體系。應在統一的框架內建立不同層次的績效評價指標體系。同時，在制定指標體系時，要充分吸收專家和社會公眾的意見，使指標設置既通用可比，又便于操作。

5、建立績效評價結果應用機制，強化追蹤問效。一是應將績效評價結果與預算資金分配結合起來，優化資源配置。對評價結果較好的項目及承擔單位在安排下一年預算時予以適當照顧；反之，則應要求項目單位陳述未能實現績效目標的原因，無正當理由，相應削減下一年度的預算。二是落實責任追究制度。加強對項目具體執行行為和直接負責人的監督制約，增強績效評價結果的約束力和權威性，要將績效評價結果作為部門年度目標管理考核及干部年度考核和職務升遷的重要參考依據，強化責任意識，確保預算績效管理改革的穩步實施。三是要形成“魚缸效應”，適時向社會公開績效評價結果。要將政府和公共部門的活動像魚缸里的魚一樣時刻置于社會的廣泛監督之下，促使財政資金在分配和運用上更多地體現民意，更好地為民眾理財。■