構建我國存款保險制度的法律思考

□文/韓 芳

（中共安陽市委黨校 河南·安陽）

從美國1933年設立首個存款保險制度至今，已有超過110個國家建立了存款保險制度。存款保險制度通過保護存款人利益，維護了金融體系的穩定，因此存款保險制度與審慎監管、中央銀行最后借款人制度一起構成了國際上公認的金融安全網。隨著我國金融改革的不斷深入，金融機構之間的競爭也逐步激烈，優勝劣汰在所難免，特別是當前我國利率市場化步伐的加快，從客觀上呼喚存款保險制度盡快推出。

一、我國建立存款保險制度的必要性與緊迫性

存款保險制度是一種金融保障制度，是指由經營存款業務的金融機構，按照所吸收存款的一定比例，向特定的保險機構繳納一定的保險金，當成員機構發生經營危機或面臨破產倒閉時，存款保險機構向其提供財務救助或直接向存款人支付部分或全部存款，從而保護存款人利益，維護銀行信用，防止擠兌發生及危機擴散，穩定金融秩序的一種制度。

存款保險制度系美國首創，1929～1933年世界性的經濟危機給美國帶來了沉重打擊。到1933年夏，整個國家有一半的銀行倒閉（主要是小銀行）。為保護存款人的利益，恢復社會公眾對銀行的信心，美國國會在1933年通過《格拉斯-斯蒂格爾法》（《Glass-steagallAct》），設立聯邦存款保險公司，挽救了在經濟危機沖擊下瀕臨崩潰的美國銀行體系。統計顯示，截至2011年，已有111個國家建立存款保險制度，同期正在建設該制度的有8個國家，而正在研究如何建立存款保險制度的國家達到33個。“絕大多數金融穩定理事會成員國（地區）都建立了統一的存款保險制度。”央行引述金融穩定理事會2012年初發布的評估報告稱，金融穩定理事會的24個成員國（地區）中，只有南非、沙特阿拉伯和中國還沒有建立存款保險制度。其中，南非已計劃在2012年建立由中央銀行負責運作的存款保險制度。

我國對于存款保險制度的探討已有十幾年之久，但是目前我國仍未建立該制度。在存款保險制度缺失的條件下，國家實際上承擔了隱形的擔保責任，即以國家和政府的信用對存款類金融機構的商業行為進行擔保，任何金融機構出現風險，最終都由政府來承擔。這種隱性存款保險制度的最大缺陷就是，它強化了金融企業和存款人的“道德風險”，存款人缺乏動力去監督甚至關注銀行的經營狀況，而銀行又不用為它們的過度冒險支付額外成本，同時又增加政府財政負擔。隨著經濟全球化的發展，我國經濟和國際經濟的接軌也越來越密切，金融業的競爭愈加激烈，優勝劣汰在所難免。目前，金融改革的深入打破了國家銀行大一統的局面，出現了形態多樣、獨立核算的各類金融機構，通過市場化方式經營，政府不可能一直充當最后的埋單人，一旦出現大規模的金融風暴，廣大存款人的利益就會受到威脅，銀行信譽也會受到前所未有的挑戰，因此在提高中央銀行監管水平的同時，建立符合我國具體國情的存款保險制度，對穩定金融體系，增強存款人對銀行的信心十分重要。

鑒于我國現行的隱性存款保險的諸多局限性，各界要求我國建立存款保險制度的呼聲也越來越高。2012年7月16日，中國人民銀行在其發布的《2012年金融穩定報告》中稱，我國推出存款保險制度的時機已經基本成熟。并且隨著當前我國利率市場化和匯率形成機制等改革深入推進，需要存款保險制度為利率市場化護航。利率市場化后銀行間經營差異擴大，銀行業風險上升，通過建立完善的顯性存款保險制度，可有效降低擠兌風險，促進中小銀行與大型銀行公平競爭，維護金融穩定。從各國經驗看，很多國家均在利率市場化之前或利率市場化過程中建立了存款保險制度，從而有利于利率市場化以及金融自由化的進一步深入。此外，存款保險可以對金融體系進行有效的監管，從而最大限度地避免信用危機和銀行的破產倒閉，而競爭在提高銀行業運行效率的同時，也給銀行業帶來了新的挑戰，因為經營不善將會被市場機制淘汰出局。因此，存款保險不僅可以有效地監管銀行等金融機構，而且可以對市場主體優勝劣汰式篩選，對經營不善的銀行等金融機構進行有效的激勵。由此可見，作為全球第二大經濟體的中國，盡快在法律框架下推出存款保險制度，已是大勢所趨。

二、我國建立存款保險制度的法律思考

（一）盡快完善相應法律法規。首先，盡快制定統一的《存款保險法》。《存款保險法》是我國存款保險制度實施的基礎。通過制定該法，依法設立存款保險機構，明確存款保險機構的地位、職能、組織機構及業務操作，分別對投保對象、投保方式、存款保險機構的設置、存款保險機構的職能、投保標的、保險費率、存款保險公司資金的運用、賠償限額和法律責任等各方面做出細致規定。我國應由全國人大常務委員會制定《存款保險法》，從而賦予該法較高的法律地位，體現立法機關保護存款人利益和維護金融秩序穩定的決心；其次，完善我國的《企業破產法》和《商業銀行法》的相關規定。商業銀行破產時對存款人利益的一種重要保障措施就是存款賠償，但我國的上述兩部法律僅僅規定了銀行破產，卻對銀行破產時對存款人利益怎樣進行具體保護、怎樣具體操作缺少規定。《企業破產法》雖規定商業銀行實施破產時，國務院可以依據該法和其他有關法律的規定制定實施辦法，但就目前法律規定而言，一旦商業銀行破產，對存款人的利益保護只能由國務院另行作出決定，對廣大銀行儲戶的保護途徑和保護方式存在不確定性。我國的《商業銀行法》第71條第2款雖然規定“商業銀行破產清算時，在支付清算費用、所欠職工工資和勞動保險費用后，應當優先支付個人儲蓄存款的本金和利息”，但是，個人儲蓄存款的本金和利息如何優先支付？特別是不能支付的情況下，如何保障個人儲戶的利益就沒有了可供操作的規定。因此，要修改我國的《企業破產法》和《商業銀行法》，增加金融機構宣告破產后如何優先進行存款賠償的具體規定，以及無力賠償時的補救措施。最后，做好《存款保險法》與我國《企業破產法》、《商業銀行法》以及相關法律規定相銜接工作。

（二）盡快建立我國存款保險機構。美國的存款保險機構定名為聯邦存款保險公司（FDIC），它是完全依照《格拉斯—斯蒂格爾法案》成立的，由政府創建和管理。FDIC自成體系，獨立運行，與聯邦儲備體系保持平行，只對國會負責，并接受美國會計總署的審計，在保持相當的獨立性的同時兼顧與央行和銀監會的協調。按照美國《格拉斯-斯蒂格爾法案》的規定，FDIC的職能可以概括為存款保險、金融監管、金融援助、破產處置四大項。我國《存款保險法》可以借鑒美國的成熟經驗，盡快建立全國統一的存款保險機構，使存款保險權集中于中央，范圍覆蓋全國，在全國范圍內統一制度、統一組織、統一運作。同時，《存款保險法》必須明確規定存款保險機構在銀行日常監管中對參保銀行機構的監管職能，這樣才能發揮存款保險機構金融運行穩定劑作用，避免其成為經營不善而倒閉銀行機構的提款機。

（三）設計科學合理的存款保險制度規范。我國存款保險制度功能的發揮與制度設計是否科學合理有很大關聯。具體的制度設計中包括存款保險機構職能、組織模式、金融機構參保方式、參保范圍、保險費率，賠付標準等問題都應在《存款保險法》中予以明確。

筆者認為，我國存款保險機構的職能定位應綜合化，立法應賦予存款保險機構多重職能。主要包括：一是存款保險職能；二是監管職能；三是危機救助職能；四是破產處置職能。對我國存款保險公司的初始資金的來源，由政府和銀行業共同出資創辦為宜。政府以財政撥款的方式一次性注入相當規模的資金，除政府出資外，中國人民銀行及投保銀行也應認購一定股份，共同組建存款保險公司。這種制度設計既能增強存款保險機構資金勢力，又有利于其更好地防范風險，穩健經營，在一定程度上避免道德風險。

另外，由于存款保險制度關系到金融機構共同利益及存款人權益，為避免發生銀行擠兌和系統性危機，故大多數國家和地區采用強制投保方式，即要求符合存款保險法條件的金融機構必須參加存款保險制度。因此，我國應在立法上確立強制的參保方式。在保險范圍方面，筆者建議在我國建立存款保險初期，可以把存款保險范圍主要限定為居民儲蓄存款，因為這部分存款主要代表著大多數存款人的利益，也是銀行主要的負債業務，對其進行有效保護，就能維護公眾對銀行體系的信心。對于銀行的同業存款、非居民存款、作為擔保和抵押的存款可暫時不列入存款保險范圍。今后，隨著存款保險公司的理賠能力的增強，可以將他們逐步歸入保險范圍。同時，也為了保障公平競爭、避免逆向選擇和道德風險，有必要將在國內依法吸收存款的所有金融機構，包括國有銀行、股份制銀行、城商行、農商行、信用社、郵政儲蓄銀行以及外資銀行在華的法人子公司等都納入保險體系中。當前，在各國的存款保險立法中，普遍規定銀行、信用合作機構等金融機構應為投保人。因此，儲戶并非存款保險制度的投保義務人，無需為此支付保險費用。

保險費率的制定是整個存款保險制度中最棘手的一個問題，存款保險費率的確定方式有兩種：一種是單一費率方式，另一種是差別費率方式。單一費率方式是存款保險成員機構按統一費率標準交付存款保費。差別費率方式就是存款保險機構根據成員銀行不同的風險等級，確立不同的存款保險費率檔次；成員銀行繳付存款保險費率的高低與反映其風險狀況的資本充足水平和監管評級掛鉤，資本充足率和監管評級越高，保險費率就越低；反之亦然。鑒于目前我國不同類別銀行間風險差別較大，筆者認為當前采用差別費率更為公平合理，應由我國權威機構對我國投保的金融機構進行評級，按照“差別對待”原則視投保機構的風險等級實行差別費率。立法在確定存款保險費率水平時，要注意基礎費率的確定要科學，各等級間的差別要合理。要避免為減輕銀行負擔而導致保險費率過低，從而收不到存款保險的真正效果；但也不宜過高，因為我國銀行的收益水平普遍不高，過高的保險費率會加重銀行的負擔，而導致這一制度的流產。

就存款保險的賠償限額而言，存款保險制度的一個基本目標是保護居于多數的小額存款人的利益，因而絕大多數實行存款保險制度的國家都采用限額保險制，即對每一存款人和機構確定一個存款保險金額的上限，對于超過限定數額部分的存款則不予存保。對此，我國立法中應予借鑒。

（四）建立存款保險法律制度配套措施。在我國籌備建立存款保險制度的過程中，必須加強制度環境建設等配套改革，為充分發揮存款保險制度的優勢創造有利條件。首先，要加強對金融機構的金融監管，建立預警機制，進一步加強風險提示和監管。金融監管部門對金融機構風險要加強監測、及時預警、準確判斷，采取有效措施處置風險，督促其加強資產準確分類、充足撥備和核銷呆壞賬，提高自主防范和化解金融風險的能力；其次，完善金融機構的信息披露制度。雖然銀監會頒布了《商業銀行信息披露暫行辦法》，但是相關的規定較為籠統，應明確規定信息披露的相關要求，實現對投保銀行的資本現狀、風險狀況的充分了解，及時糾正金融機構的運行偏差，建立健全優勝劣汰機制創造條件；再次，形成一套行之有效的存款保險人才培養機制。存款保險機構是專門服務于商業銀行的保險機構，需要一批既精通保險精算技術又精通銀行管理的雙料人才。目前，我國這樣的人才極為缺乏。鑒于此，需要建立一套專業的人才培養機制，培養一批精通銀行、保險業務，并充分了解國家宏觀經濟政策的人才隊伍，從而保證存款保險制度健康有序地發展。最后，要加強儲戶風險意識教育，在目前銀行儲蓄制度下，儲戶的存款由國家隱性擔保，儲戶很少關心銀行的經營狀況，缺少風險意識。因此，在建立存款保險制度前，應加強對居民的存款風險教育意識，增進居民對存款保險制度的了解，創造風險防范的社會氛圍。

［1］朱琰，王一峰，肖斐斐，向啟.存款保險制度國際比較研究.銀行家，2012.11.

［2］章文貢.央行：我國推出存款保險制度時機基本成熟.第一財經日報，2012.7.16.

［3］李宏，杜熠飛.關于建立我國存款保險法律制度及利弊分析.金融理論與實踐，2009.9.

［4］王召.構建我國存款保險制度的若干建議.中國經濟時報，2007.2.26.