論政府能力建設對提高公共政策公共性的影響

□文/潘軒睿

（內蒙古大學公共管理學院 內蒙古·呼和浩特）

一、政府能力建設概念的界定

理解政府能力不僅要看政府有能力做什么事情，政府做這些事情取得了什么效果，還要看政府采用什么手段和方法去做。從公共政策的視角來看，政府在公共政策中所運用的手段和方法也是衡量政府能力的一個重要指標。從實踐中來看，一個國家政府能力的強弱與公共政策有著緊密的關系，可以說，一個國家的公共政策能力越強，那么這個國家的政府能力也就越強，反之就越弱。

從公共政策的視角下定義政府能力，它主要包括以下幾個方面：政策問題認定能力、政策方案規劃和合法化能力、政策執行能力、政策評估能力和政策終結能力。

二、公共政策公共性的界定

（一）公共政策的公共性。公共性是公共政策的本質屬性，是公共政策形成的邏輯起點，也是公共政策必須堅持公共利益的價值取向。公共政策的公共性是指公共政策的公正、公平和公開性，是公共政策問題認定、公共政策規劃及合法化、政策執行、政策評估和政策終結的價值基礎和精神內核。公共利益是公共性的價值核心，堅持了公共利益取向，也就相應的要求遵守政策公共性的公正、公平與公開這三個維度。

（二）公共政策的公共性缺失現狀。公共政策的公共性是公共政策的本質屬性，從理論層面上講，政府只有通過制定和實施公共政策來矯正社會問題，追求公共利益最大化。在現實中，我國政府在制定和執行公共政策過程中確實出現了一些忽視公共利益，疏于追求帕累托最優的現象，這就是所謂的公共政策公共性缺失。公共性的缺失主要表現在政策過程的各個環節中。

1、政策規劃及合法化過程中公共性的缺失

（1）尋租行為。尋租是人們憑借政府保護而進行的尋求財富的活動，表現在政府公務人員利用職位之便，向企業或個人出租權利，從中謀求高額回扣的行為。為彌補市場失靈的不足，政府往往運用各種規制手段對市場經濟進行調控和干預，這樣就給了市場投機者提供了尋租行為的可能性。

（2）部門利益化傾向。著名的社會學家孫立平先生認為，部門利益化的實質，是政府的公共權力被具有私立的主體所分解。政府本應該是公共利益的代表、公共性的維護者，而在部門利益化傾向中，公共性被政府自身具有的私立部門所侵害，形成政府部門與民爭利的恐怖局面。

（3）信息失真。信息貫穿于公共政策制定的全過程，從信息的收集、選擇和傳遞，一直到公共政策的制定，其中任何一個環節出了問題都有可能導致公共政策公共性的偏離，無法真實地反映民意。

2、政策執行過程中公共性的缺失

（1）執行偏差。政策執行偏差是指政策執行者在政策執行過程中受到主觀因素的影響，使其意志和行為發生了不符合原有公共政策要求的改變，導致執行效果偏離公共政策目標，公共政策執行失去了原有的動力。

（2）地方保護主義。地方保護主義是指一些地方政府為了增強地方綜合實力、增加稅收，會利用地方行政財力分割市場，以非市場化的手段對區域內資源、人才、技術和商品的流通進行控制，謀求地方利益的最大化。地方保護主義是公共政策制定和執行過程中公共性流失的重要表現之一。

（3）政策執行中缺乏公正性和透明度。公共性包括公正、公平和公開三個維度，因此公共政策執行過程公正透明是維護公共性的題中之意。公共性要求保護公民對公共政策的知情權、參與權、監督權，政府信息及時準確地向社會發布，公眾可以通過暢通的信息表達渠道將自己的合理要求表達出來，維護自身的正當權利。

3、政策評估過程中公共性的缺失

（1）評估效率標準化。政策評估是指根據某些特定的標準去判斷一項公共政策效果是否實現既定的目標、是否有價值。近年來，我國的公共政策評估標準有效率化的傾向，過分注重效率而忽視公平，關注的是經濟增長速度而不是質量，由此帶來了諸如貧富差距拉大、環境污染嚴重、資源消耗量大等社會問題。

（2）公共政策主體對政策評估的抵制。評估者通過一定的評價標準對被評估者的表現做出評估，而正是這種關系將評估者與被評估者擺在了對立的位置上了。再有，政策評估是政策評估主體對各項方案效果預測分析和比較，因此政策評估結果會因人而異。一旦被評估者產生抵制，處于弱勢的評估者只好扭曲自己的本源去迎合對方的要求，與政策評估的初衷背道而馳。

4、政策終結過程中公共性的缺失

（1）非常態式的公共政策終結。在政策終結中公共性的流失集中體現在非常態的公共政策終結的存在，非常態的公共政策終結是指，由于受到政策主體主觀因素的影響，或是由于政策主體所蘊含的追求個人或少數利益集團等特殊利益的動機，或是由于政策主體無法了解和掌控政策環境而出現的“愚蠢行為”。

（2）政策涉及的利益群體的抵制。公共政策終結過程就是不同的利益群體互相博弈的過程，既得利益群體不僅僅是政策目標群體，還包括政策制定和執行機構本身。公共政策目標群體的抵制表現為，既得利益群體會憑借其所獲得的政治和社會資源，積極接近決策者，或借助組織的力量向其施加壓力，甚至是非法途徑如行賄，以試圖改變原有的政策終結決定。

（三）從政府能力的角度分析公共政策公共性缺失的原因

1、身體素質。政府行政人員在工作中不僅面臨著權利與責任的重壓，還面臨著由此而引起的身體素質的下降。當然，政府行政人員不僅面臨著身體方面的疾病，還面臨著心理方面的疾病。《人民論壇》雜志曾對全國各地100 多名官員心理健康問題進行調查，結果顯示，80%以上的官員普遍存在著較大的心理壓力，64.65%的官員認為壓力主要來自于“官場潛規則對政治前途的壓力”。身體是革命的本錢，公務人員的健康狀況惡化會影響行政工作的積極性和主動性，降低行政效率，也會影響公共決策的質量。

2、政治素質。公共性是一個抽象的概念，要求公共政策主體具有較強的政治性，公共政策主體的政治性體現在行政組織和行政人員兩個方面。從前者來看，行政組織過分追求效率導致政策公共性的犧牲。效率的提高往往伴隨著公共價值的弱化和道德的喪失。而從后者來看，行政人員實際上就是履行政府職能的工具。現階段，我國公共政策中的尋租行為、部門利益化等問題都與行政主體道德性不強密切相關。

3、業務素質。行政主體的業務素質不足主要表現在政策制定中的經驗主義、教條主義及在政策執行中對公共政策理解的偏差。首先，公共政策涵蓋社會各個方面，要解決各種各樣的問題，因此，靈活運用一系列的理論和技術方法，這本身就對公共政策制定者的素質要求很高。其次，政策執行的首要環節就是對公共政策有正確的認識，只有政策執行者形成正確的價值觀，才能保證政策能獲得預期執行效果。

三、對加強政府能力建設的建議

（一）提高政府行政人員的身體素質。政府行政人員在考察工作時要輕車從簡并且簡化接待禮儀。尤其是高層領導，更應該帶頭做起。行政人員要牢記自己是人民公仆，全心全意為人民服務，不能搞特殊化。此外，我們應該致力于建設“廉價政府”，即建立一個精簡的、成本低的、不浪費人民血汗錢的政府，減少因吃喝產生的經費。這樣就能從一定程度上減少行政人員因應酬喝酒產生的各種疾病，提高其身體素質，為高效地制定和執行決策提供身體方面的保障。

（二）提高政府行政人員的政治素質。公共服務意識對政策主體有內在的約束功能，能促使其行為自覺地導向公共利益。增強公共服務意識是使政府行政人員自覺抵制“自利性”傾向、自覺導向公共利益的有效途徑。

強化政府行政人員的公共服務意識，要從思想和制度兩方面著手。首先，加強思想道德和職業建設建設，培育行政人員的行政人格。如從加強職業觀念、職業作風及職業技能等方面入手，提高政策主體的行政道德素養；其次，從客觀上講，應該完善相應的監督體制。這既要保證暢通的雙向反饋途徑，增強回應能力，更要做到政務公開。當然，建立有效的評估系統也應是題中之意。

（三）提高政策主體的業務素質。“在影響公共政策執行的各種不同因素中，最終都涉及到政策主體——人的因素，都依賴于公共政策的執行者，即政府各級執行機構內的領導干部和公務人員。”“執行者對政策的認同、對政策執行行為的投入、創新精神、對工作的負責、較高的政策水平和管理水平是政策得以有效執行的重要條件所在。”

提高政策主體的業務素質需要從以下幾個方面入手：第一，建立開放式的政策制定體系，保證信息公開，保障公民的知情權，讓公民充分參與到決策過程中來；第二，在執行過程中，政策執行主體要注重協調各方面的利益沖突，必須緊扣公共問題，以公共利益為出發點和政策目標，克服政府自利性以及各種私人利益和小團體利益對政策執行的影響；第三，為了糾正執行偏差，政策執行主體應該深刻領會學習政策內涵。政策執行中所出現的問題很大程度上有賴于政策主體對上級政策精神領悟程度不深。理解深刻、領悟透徹，制定合理的實施方案，執行起來就能有效地結合現實，從而減少執行偏差，提高政策執行能力，進而從總體上提高了政府能力。

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