央企再陷“審計門”

文 《法人》記者 呂斌

針對央企進行審計并全面對外公布審計結果，是政府應行之義，盡管實行的并不算早，數年來卻效果顯著。

但對比連續的數據亦可看出，一些央企“老毛病”并未收斂，審計方式及后繼治理措施或待進一步完善

四周綠化環抱，內部裝修豪華。位于北京市西城區金融大街29號的中國移動大樓，總是能引起行人的注目。如期而至的審計風暴，再次讓這家央企陷入“審計門“。

這只是國家審計署公告的10家央企審計結果中的一家。

2013年5月10日，審計署接連公布2013年第3至第15號審計結果，涉及華能集團、國電集團、五礦集團、中國移動、國家核電、中航集團、儲備糧管理總公司、中國商飛、中國出版集團公司、國家開發投資公司等10家中央企業2011年度財務收支審計結果。本次審計不僅查出多起重大經濟案件線索，國企的隱形福利也紛紛遭起底曝光。報告還涉及3家銀行2011年度資產負債損益審計結果。

此外，審計署還對外公布了至2013年6月已辦結的38起違法違紀案件和事項處理情況，包括中信國安黃金有限責任公司原董事長兼總經理孫永發案、南方工業資產管理有限責任公司原總經理王廷偉受賄案、建銀國際（中國）有限公司原董事長張傳斌內幕交易案、上海國有資產經營有限公司原董事長祝世寅濫用職權案等一批國企負責人案件赫然在列。

值得關注的是，近日副部級干部、華潤集團董事長宋林遭媒體人實名舉報，稱其在一項收購中涉嫌瀆職或腐敗。隨后，有知情人披露了2012年審計署的一份調查意見，該意見明確列出了華潤電力在該項收購中出現的問題，如違反收購協議約定提前支付50多億面臨風險、向被收購企業發放信托貸款等。

2013年7月19日，國資委有關部門負責人表示，國資委已經注意到網絡上關于記者實名舉報華潤集團高管層的相關報道。目前，有關部門正在對華潤集團進行審計；國資委將根據審計結果，研究相應措施；如果存在違法違紀問題，將依法依紀嚴肅處理。

年年“審計門”

沒有太多懸念，今年審計署公布的眾多央企財務審計結果中，公眾又看到一些熟悉的“面孔”以及同樣熟悉的“問題”。

《法人》記者拿到的公告顯示，被公告的“央企”財務管理不規范、會計核算不準確、報表編制不完整等問題依然存在。審計署特別指出，有的企業投資決策和工程項目管理不夠規范，個別項目因經營決策不當造成重大損失；有的企業對內部管理重視不夠，對下屬單位的內部管控存在薄弱環節，違法違規問題仍然存在，個別企業存在的問題還比較突出。

在審計結果公告中，涉及經營決策不當致重大損失的企業包括國電集團、中儲糧總公司、中航集團等。

國電集團被審計出的問題主要是未批先建。截至2011年底，在未獲核準的情況下，開工建設21個項目，已完成投資299.62億元。所屬18家公司在尚未取得用地批復的情況下，開工建設36個項目，占用土地14.48萬畝。

其中，國電集團下屬長源電力河南煤業在2009年收購兩個煤礦時，對被收購企業提供的虛假資料審核把關不嚴，導致多支付收購價款約0.12億元，且收購后兩個煤礦一直處于停產狀態，4.86億元投資面臨損失風險。

中儲糧總公司的問題則主要出在多計或少計收入、支出。2007年至2011年，中儲糧20家所屬單位存在未及時確認輪換費用補貼收入、未全額確認輪換損耗、未足額計提固定資產折舊等問題，5年間合計造成少計收入11072.32萬元，少計成本費用17404.57萬元、多計成本費用1963.82萬元，導致多計利潤4368.43萬元，其中2011年多計利潤8209.84萬元。4家所屬單位還存在賬外建庫和投資企業等問題，造成少計資產11338.99萬元。

中航集團則在資產處置方面出現較大問題。審計報告稱，2008年至2011年，中航集團及國航股份未制定舊飛機處置的具體操作管理辦法，部分舊飛機處置未按規定進行資產評估和進場交易，且存在逆程序操作等問題，涉及金額10.63億元。

此外，華能集團也被查出投資國家限制項目及未批先建。審計報告指出，2008年至2009年，華能集團建設和收購了2個國家產業政策限制的煤制甲醇項目，截至2011年底已完成投資37.75億元。截至2011年底，華能集團決策的黃登水電站等16項重大工程建設項目存在未經核準先行建設問題，涉及金額324.63億元。截至2011年底，華能集團騎馬山風電等75個項目已開工建設，但有81266.37畝項目用地尚未取得建設用地批準手續。

這幾家央企在經營決策方面的問題僅是央企審計問題的冰山一角，但較具代表性。除此之外，在針對金融機構的審計中，多家銀行再次被查出違規放貸嚴重。

華能集團被查出投資國家限制項目及未批先建，圖為位于北京的華能國際電力開發公司

審計公告所涉及的中國進出口銀行、中國農業銀行、中國建設銀行等3家銀行2011年度資產負債損益結果顯示，這三家金融企業特別是其分支機構違規發放貸款、違規辦理存款、財務管理不規范等問題比較突出。三家總行及下屬分行違規發放貸款總額分別為79.44億元、98.13億元、68.16億元。

再現福利腐敗

通過梳理審計公告，《法人》記者發現“過度福利”問題依舊觸目驚心。從天價裝飾燈到數萬元每月的住房公積金，再到福利房、福利卡，公眾對于央企令人瞠目結舌的過度福利已然見怪不怪。

“過度福利嚴重破壞了央企在公眾中的形象。一方面，央企的資產屬于全民，但享受到福利的卻僅為央企內部職工，公眾無法從央企利潤中直接獲得利益，這顯失公平。”長期研究反腐的北大法學院一位專家對記者說，一些央企的福利已經“過度”到令人驚訝的程度，如高達數萬元每月的住房公積金，這些違反常識和規定的福利，實在不該頻繁出現。

此外，他認為，一些央企的福利已是公然違規甚至違法，如福利房問題，隨著各地房價的驟然飆升，國企及政府機構福利房問題廣受詬病，國務院已因此三令五申，禁止實物分房，但時至今日，一些地方的國企仍公然違規，以各種方式變相建福利房，之前被熱議的北京“太陽星城”事件即是一例。

在今年審計署公布的審計報告中，華能集團下屬扎賚諾爾煤業有限責任公司，在2008年至2011年間，將計提的煤炭生產安全費用、煤礦維簡費一千余萬元，違規用于職工住宅樓、廠區道路建設。

2008年至2011年，國電集團所屬13家公司發放的4617.79萬元獎金未納入工資總額；其所屬龍源電力集團股份有限公司的4家下屬企業超范圍發放技術獎1362.20萬元。

在對國家核電的審計中發現，2009年至2011年，其所屬國核電站運行服務技術公司等5家單位以會務費、物業費等名義在成本費用中列支3399.59萬元，用于給職工發放購物卡。

中國移動集團在違規發放福利方面則更為突出，其下屬廣東移動、河北移動等24家單位，2005年至2011年間，通過應付福利費科目為職工購買商業保險3.96億元；中移動集團設計院等2家單位在中移動集團已統一購買補充養老保險的情況下，另行購買補充養老保險0.57億元；2009年至2011年，中移動集團總部、中國移動研究院在福利費中為職工購買不記名多用途健身卡2405.74萬元，實際可用于健身、餐飲、購物等活動。

“央企審計中的違規發放福利問題成為一個老問題，主要是一些核心的制度、流程及運營的基本方法沒有發生很大變化。”中國人民大學企業改制研究所特聘研究員、中美嘉倫國際咨詢（北京）有限公司總裁潘朝金在接受《法人》記者采訪時表示。

談及央企，公眾往往將其列為一個整體，實際上，央企之間差別明顯，有些央企利潤極好，有些則很差；一些央企身處競爭激烈的行業，有些則具有壟斷優勢。潘朝金認為，一些身處競爭激烈行業的央企，需要利用一些方式留住人才，但現在的路子并不暢通。

“一邊要求他市場化，一邊又要求他按照既有的規則來運行，還要保增長。在這一過程中，有些央企確實面著一些困難，就抱著僥幸心理，打擦邊球，給大家弄一點，以養住隊伍?！迸顺鹫f，從激勵角度看，似乎央企福利情有可原，但總體并不規范。

當然，激勵人才只是央企濫發福利的因素之一，更重要的是一些央企的管理理念始終未能改變，長期以來已形成一種福利導向。

潘朝金告訴《法人》記者，央企未來的三個轉型方向是市場化、資本化和國際化。在這一過程中，形成市場化的觀念、市場化的體制、市場化的運行規則很重要。而現在，相當部分央企內還存在官僚氣息，機關作風盛行。

“企業不是象牙塔，改善必須以外部環境為基礎?！币晃婚L期擔任世界500強企業內部審計師的人士在接受《法人》記者采訪時稱，所有權不明晰是全世界國有企業的通病，由此導致內部控制系統有先天的“軟骨病”。

“此外，央企多生活在保護傘下，行業壁壘、政策傾斜等導致央企承受錯誤的能力遠超越其他企業?！痹摬辉妇呙膬炔繉徲嫀熣f。

信息公開是利劍

目前，公眾除了審計署公開的年度審計報告或者一些上市公司的公告外，很難了解央企財務狀況，尤其在財務違規狀況方面，信息溝通的渠道并未通暢。

央企的審計并非只有來自審計署的外部審計，一直以來，央企內部審計制度日臻完善，相當數量的央企已擁有自己的審計團隊。此外，央企自我審計中，也會聘請外部的審計力量，例如包含“四大”在內的會計師事務所。

中國五礦集團

但審計署審計出的一些問題，往往在央企自我審計中未被披露。一方面，會計師事務所的審計業務，屬于內部審計的外包，而且通常是根據央企的需要如資產收購、上市等不同需求進行的專業審計，屬于常規財務審計，而審計署的審計則屬于政府審計，主要是對經濟責任進行審計，兩者在審計目的、方法上有所不同；另一方面，會計師事務所做的財務審計，如果不影響投資者對財務報表的整體判斷，即使審計出相關問題也不會出現在審計報告中，而是采取與公司管理層溝通的方式，建議改掉這些問題。

上述不愿具名的內部審計師在接受《法人》記者采訪時表示，會計師事務所在財務領域絕對是專家，但在他們的財務審計中，發現腐敗和非財務舞弊不是首要的目標。而要對企業內部舞弊或內部控制缺陷有所了解，最重要的前提是對企業內部運行的熟悉，如企業文化、潛規則、權力分配、業務模式等。

“外部機構做內審本來效果就不會明顯，更何況央企是‘四大’的客戶。而審計署無論是經驗、能力還是獨立性，都要強于外部事務所。”這位內部審計師說。

在上海國家會計學院審計研究所所長宋德亮教授看來，審計署把審計結果定期在網站上披露出來，已經是一個很好的做法，也能起到一定的警示作用。

“障礙肯定是有的，因為畢竟是監督與被監督的關系?！彼蔚铝猎诮邮堋斗ㄈ恕酚浾卟稍L時說。

潘朝金則認為，央企是另外一種形式的公眾公司，應該建立對外的披露機制，讓公眾了解其經營管理的一些情況，只要不涉及到國家機密及企業商業機密即可。

“我覺得這也是未來央企改革的一個方向?，F在很多人指責央企變成小利益集團，當然有些是存在這樣的情況，有些則是有點冤枉的，但你怎么能讓老百姓相信你沒有做呢？”潘朝金說，陽光是最好的消毒劑，現在涉及到福利狀況、三公費用等方面的內容，連政府機構都要對外公布，為什么央企不能公布。

“在信息渠道方面，可以建立一套針對央企的信息披露規則：哪些可以披露，什么樣的企業應該披露，披露到什么程度，披露哪些內容，向誰披露等等，都可作出明確。”潘朝金告訴《法人》記者。

追責機制待完善

盡管央企每年的審計報告都存在這樣或那樣的問題，但卻罕見因此被追責者，在審計署的公告中，能看到一些央企員工被移送司法，但占比極少，大多數性質不算十分惡劣的違規違紀現象，最終外界看不到處理結果。

在審計署發布審計結果公告的同時，也對相關違規違法問題的整改做了說明，認為相當部分出現的問題已受到重視并得到整改。

而在被審計署揭出問題之后，相關央企也隨即采取補救措施。在5月份被審計署公告之后，中國移動、中國商飛、國投公司、中國五礦、中國航空集團、國家核電、國電集團、華能集團、中國移動、中儲糧等央企，紛紛在其官網上發布了對審計報告的整改公告。其中顯示，各企業的大部分問題已得到整改，涉及的責任人也受到降職、警告等處分，違規使用的資金也大都退還。

但公眾關心的并不是審計出問題之后央企如何整改，而是為何央企年年會被審計出相關的問題，且今年整改之后，為何明年還會再犯。審計工作如何才能起到公眾期盼的作用，切實有效的杜絕央企違規違紀的現象。

近期的新聞報道顯示，華潤集團董事長宋林遭媒體人實名舉報，稱其在一項收購中涉嫌瀆職或腐敗。隨后，有知情人披露了2012年審計署的一份調查意見，該意見明確列出了華潤電力在該項收購中出現的問題。

公眾不滿的是，央企的資產屬于全民，一些決策者的失誤所導致的重大損失，如不能被完善追責，何以威懾后來者？

潘朝金認為，審計署代表國家進行審計，是履行其職責，揭露的問題也觸目驚心。但審計工作有其邊界，只能指出存在的問題，真若落實責任、查明原因、制定措施、修改政策、處理人員、杜絕有關問題的發生，就不僅僅是審計署的責任了。

華潤集團董事長宋林遭實名舉報

“歷次審計之后，追責機制并不成熟，讓大家產生一種思維，審計結果不會產生實際作用?！迸顺鸶嬖V《法人》記者，審計署的公告僅是央企規范第一步，接下來，國資委等監管機構應該起到相當的作用，應設立專門機構，對央企被審計出來的問題進行梳理并監督其改正。

“如果每一次審計僅停留在審計署信息披露的層面上，問題就不會從根本上解決?！迸顺鹫f，國資委等機構應該和審計署建立一個有效的聯動機制，審計出問題之后，該深挖的深挖、該追責的追責、該移交司法的移交司法。

如何讓大象跳舞

央企規模巨大，如何令合規政策上傳下達？一些山高皇帝遠的二三級企業如何有效監管？探討央企審計模式的改良，不能不從央企實際狀況出發。對于部門繁多、層級復雜、規模巨大的央企來說，笨拙的身形若想跳起歡快的舞蹈，必然比常人更難。

今年針對央企的審計報告特別指出，一些央企的財務問題多發生在二三級企業，這些企業往往身處地方，與總部山水相隔，存在監管不到位的現象。

“整體來講，央企總部就像一個機關，他的費用預算、開支相對簡單一些。而二三級企業一直是審計的重點?！迸顺鹫J為，一些央企的二級單位本身也是很大的集團，總部對其監督和管理不到位就很容易出問題。而且往往鏈條越長，管控力度越弱。央企的審計問題雖然反應在二三級企業，歸根結底還是央企總部對分支機構的管控問題。

央企在規模增大之后，面臨的矛盾就更為明顯，一是隨著業務的發展，管理開始跟不上；二是業務發展以后，人力資源跟不上；三是面對很多新情況、新問題的出現，制度的更新、體系的更新跟不上。加上隨著規模的擴大，企業業務邊界越來越模糊，地域范圍越來越廣，總部對二三級單位的管控就容易出現問題。

“現在的狀況是，一些央企的總部建設的非常行政化、官僚化。我認為，未來的變革還是要針對央企總部的力度更大一些。”潘朝金告訴《法人》記者，這與央企自身的轉型也有直接關系，央企總部應真正轉型為一個強有力的企業總部而不是行政總部、官僚總部。

“必須再次強調其獨立性和央企領導的去官員化。另外對審計目的重新定義，應以完善內部控制體系（并非編一套完美的內控手冊）并確保內部控制的執行為目的。”接受《法人》記者采訪的內部審計師也認為。

一些被采訪者認為，在改革沒有到位的時候，僅靠審計工作一年一度的披露，治標難治本。沒有從根本體制上進行改革，沒有把傳統遺留的一些根深蒂固的機制清除掉，央企審計的問題肯定是年年存在。

轉型中的央企，必然面臨一些困難，市場化的逐步拓展，輿論監督的進一步完善，法治進程的加速，與央企自身在理念、管理、定位、工作流程等方面的落后習慣，必然有所沖突。只有沖破這些枷鎖，央企這些身形龐大的“大象”，才有可能輕身曼舞。