公共圖書館績效工資改革若干問題及思考——以浙江圖書館績效工資改革實踐為例

(浙江圖書館 浙江杭州 310007)

事業單位績效工資的改革，國家提出了“分類指導、分步實施、因地制宜、穩慎推進”的十六字方針。從浙江的情況來看，義務教育和公共衛生事業單位的績效工資改革已于2009年先后完成，公共圖書館等其他事業單位的績效工資改革也從2011年8月開始啟動實施。筆者以浙江省直事業單位的績效工資改革政策為視角，結合單位績效工資改革的實踐，在對改革主要內容和問題進行探析的基礎上，提出一些建議和思考。

1 浙江省直事業單位績效工資改革的主要內容

1．1 規范現行津貼補貼

浙江政策規定，省直事業單位實施崗位績效工資后，除了崗位工資、薪級工資和特殊崗位津貼補貼按照國家規定執行之外，其他發放項目均需作為規范津貼補貼的內容納入單位績效工資管理的范疇。〔1〕從浙江圖書館實施績效工資改革前后工資項目構成情況看(見表1)，實施績效工資改革可以較好地規范國家、省地和單位現行發放的津貼補貼項目，有效搭建簡明清晰、規范統一的績效分配總體架構，實現事業單位2006年工資制度改革以來一直沒有建立的績效工資制度。

表1 浙江圖書館實施績效工資改革前后工資項目構成對比

1．2 限定績效工資水平

實施事業單位績效改革，縮小收入差距，規范津貼補貼是基礎，合理確定績效工資水平和調控的基準線則是關鍵。浙江根據省地經濟發展、財力狀況、物價消費水平、城鎮單位在崗職工年平均工資水平、公務員現行的津補貼水平，以及已實施績效工資事業單位績效工資水平等因素，按照與省直事業單位工作人員平均工資水平相銜接的原則〔2〕，確定以當前全額事業單位在職人員平均工資水平6萬元作為省直事業單位績效工資水平，以及調控不同單位績效工資總量的基準線。就此，對省直事業單位績效工資按照“限高、穩中、托低”的原則進行管理。

1．3 設置績效調控措施

根據單位的分類、財政經費保障力度等因素，建立分類規范的調控制度是實施事業單位績效工資改革的重要內容。浙江政策規定，省直事業單位績效工資水平根據事業性質和財政保障情況采用不同的調控手段。〔3〕比如，根據單位財政保障100%、50%(含)以上、50%以下不同的比例，可分別按省直事業單位績效工資基準線水平，或在基準線水平基礎上按30%或50%上浮，以此作為單位績效工資水平上限的控制標準。超過上限發放，則按超過基準線額度的100%比例征收調節金。其目的在于通過績效工資水平調控，激勵單位創收，減少財政負擔。

1．4 完善退休保障機制

浙江政策規定，在實施績效工資的同時，對其他事業單位離退休人員發放補貼。〔4〕以浙江圖書館為例，2010年單位自行發放退休人員補貼為人均1．8萬元。首次實施績效工資后，人均約增長2萬元，退休人員收入水平有了較大幅度提高，充分體現了國家關愛離退休人員的政策。在單位增發退休補貼的經費保障方面，浙江采用與單位在職人員績效工資水平相捆綁的機制，以此達到單位在職人員績效水平高，則單位所需承擔的退休補貼增發經費則多的調控目的。比如，在職人員績效工資在基準線水平內發放的單位，其退休人員增發補貼的經費由單位和財政按照財政保障比例共同分擔;超過基準線水平發放的，則由單位100%承擔。

1．5 確定基礎績效比例

績效工資包含基礎性績效工資和獎勵性績效工資兩部分。其中:基礎性績效工資由省里統一標準〔5〕，獎勵性績效由單位自行拉開檔次進行分配。浙江省地政策同時還規定，不同性質事業單位執行不同的基礎性績效工資標準。〔6〕比如，對承擔行政職能、公益性較強、財政保障比例100%的事業單位，主要執行基礎性績效工資占績效工資70%比例的標準;對具有一定公益性，財政給予經費補助的事業單位，主要執行基礎性績效工資占績效工資60%比例的標準。

2 公共圖書館績效工資改革的難點探析

2．1 津貼補貼界限仍顯模糊

嚴格規范事業單位津貼補貼，是事業單位實施績效工資的前提。〔7〕而在實際操作過程中，事業單位規范津貼補貼仍存有界限模糊的情況。就單位而言，目前的操作難點主要在于理清偶然性收入項目，并明晰其是否必須納入單位績效工資總盤。常見的問題如:省級以上公共圖書館接受主管部門托辦的職稱評審、共享工程項目驗收等評審工作，其中本單位專家獲取的評審費是否必須納入單位績效總盤管理，對此，有關部門至今沒有明確的指導性意見;不同省份或不同單位把握口徑也不盡相同。

2．2 績效總量核定不盡合理

在實施績效工資改革過程中，省地對核定單位績效工資水平和績效工資總量的政策設定不盡合理。從浙江圖書館的情況看，主要體現在三個方面:一是由于受財政保障等各種調控政策限制，實施績效工資后，單位只能以5．98萬元的績效工資平均水平申報與核定，與改革前的5．89萬元相比雖略有增長，但仍達不到公益一類事業單位應有的基準水平。二是同樣是公益一類事業單位，由于財政保障比例的不同，單位職工的績效水平也不盡相同，100%財政保障的單位卻比承擔了部分創收的單位政策更優，職工績效工資水平更高，績效核定不盡合理。三是主管部門對單位年度考核優秀的獎勵需事先在單位核定的績效總量中進行預留，考核優秀績效水平可適當上浮的政策沒有得到有效體現。

2．3 績效調控政策有失偏頗

從浙江圖書館看，盡管是純公益性事業單位，但由于目前財政保障經費比例為82%，由此單位期望按照100%財政保障比例進行績效分類管理的申請沒有批準。雖然政策允許浙江圖書館等同類財政保障比例單位績效工資水平上限為7．8萬元。但深入分析，其政策對絕大多數公益一類事業單位而言，顯然是有名無實。究其根源，一是隨著國家對公共圖書館等公益性事業單位實行免費開放等公益性服務的逐步推進，單位的創收項目、能力及實際收益將受到越來越大的制約。二是不同事業單位擁有行政職權和占有公共資源不同，即從根本上決定了單位的創收能力和績效工資水平。更值得憂慮的是，隨著省地今后績效基準水平的調升，單位承受的創收壓力將越來越大，難免出現為財政分擔越多，收入增加卻越困難的不合理現象，績效調控政策有失偏頗，也有悖于國家對公益性事業單位工資改革的指導。

2．4 補貼保障政策顯有失衡

由于單位退休補貼增發經費保障機制與在職績效工資發放水平采取捆綁式的調控規定，致使單位在職人員績效工資水平雖具備略高于去年水平發放的能力，但又不得不牢牢控制在6萬元基準線水平以內。以浙江圖書館為例，如果在職人員績效水平控制在6萬元以內，退休人員增發補貼所需總經費534．78萬元，可由財政按比例補助468．02萬元。否則，退休人員三百多萬元的補貼年增量需由單位全額承擔。這樣的調控手段和退休經費保障機制，離退休人員多的事業單位顯然有失公平。此外，按照財政保障比例補助單位增發退休補貼的經費，勢必出現改革前單位為退休人員承擔的補貼越多，改革后財政對單位的經費補助則越少，其政策對事業單位難以起到正確的引導作用。

2．5 獎勵績效比例相對縮小

由于此次實施的績效工資中包含了按照省定政策發放的基礎性績效工資。為此，對于許多之前已試行內部績效分配制度改革的單位來說，此次實施績效工資改革后單位內部可自主分配的獎勵性績效會相對縮小。從浙江圖書館情況看，按照財政保障比例分類執行60%基礎性績效比例，單位可自主分配的獎勵性績效工資總量大約比改革前減少30%。單位結合崗位拉開檔次分配的差距縮小，用于各級別崗位激勵的獎勵力度相應減少。

3 公共圖書館實施績效工資改革的建議和思考

3．1 爭取財政配套支持

公共圖書館是國家公益一類事業單位，以社會公益為主要發展方向，政府應加大扶持的力度，充分給予履行社會職能所需的各項經費，全面促進公共圖書館事業的可持續健康發展。〔8〕而現實中，圖書館財政保障力度與其公益性質相比普遍存有差距。在國家推進公共圖書館免費開放等公益事業進程中，要善于抓住時機，爭取配套經費支持，彌補由收費轉向免費中的資金缺口，實現公益事業政府買單，百姓受益的良性循環。比如，浙江圖書館在推進免費辦證取消工本費和年費中，得到財政按年度補足的百余萬元配套經費支持。此外，在實施績效工資制度中，圖書館一方面要理清因政策因素帶來的實際問題，另一方面要緊緊抓住自身純公益性質和行業特點，加強與省人事、財政部門溝通，爭取操作層面給予政策傾斜和資金支持。比如，法定節假日對外開放支付的加班工資、帶薪年休假工資，以及評審費等偶然性收入項目等，爭取在績效總量之外進行管理，減輕單位壓力。

3．2 把握各種分配要素

在基本工資和基礎性績效工資遵照國家規定標準執行的情況下，獎勵性績效工資是單位搞活內部分配，發揮激勵導向作用，避免平均主義，體現多勞多得的關鍵要素。在分配過程中，妥善把握好“效率優先，兼顧公平”的分配原則和“改革、發展、穩定”的關系至關重要。從浙江圖書館的分配設計來看，主要有兩點:一是實行國家標準工資 (含崗位工資、薪級工資、基礎性績效工資)與職務聘任相統一 (職務聘任是指實施事業單位崗位設置中的管理、專技和工勤技能三類崗位的職務聘任)，其分配主要體現職工的職務職稱和工齡等;二是建立獎勵性績效工資分配以員工所聘的崗位系數為主體要素，其他各類獎勵為輔助要素的模式。其中，主體分配與崗位職責、工作業績、實際貢獻緊密聯系，主要體現管理、技術、責任等分配要素，約占獎勵性資金總量的86%;輔助性分配主要用于一線服務崗位補貼、考核和評優、學術成果獎勵等項目的激勵，以此鼓勵創新和學術研究，以及適當向一線服務窗口人員和優秀人才傾斜的分配激勵機制。

3．3 完善崗位考核制度

完善的崗位考核是績效分配實現按崗取酬和優勞優酬的關鍵，其中制度建設是根本。公共圖書館要通過有效的崗位分析，在明確每個崗位的工作職責、工作責任、工作權限、工作關系、工作強度、工作流程、任職資格、工作標準等內容〔9〕的基礎上，進一步建立和完善與績效分配制度相配套的管理制度，健全崗位人員聘任和聘后考核，更好地體現職責與待遇掛鉤，分配與績效相統一，更好地調動員工的工作積極性和主動性，促進圖書館服務、科研、管理水平的全面提升。比如浙江圖書館，根據崗位設置和人員聘用及績效工資分配的制度配套需求，修訂了《考核方案》、《獎懲制度》、《財務管理辦法》、《學術成果獎勵辦法》、《加班制度管理規定》等用于共性考核的總體制度，完善了《部門目標任務書》、《崗位說明書》、《崗位人員聘任辦法》等部門崗位考核辦法。在此基礎上，部門還可進一步結合部門的工作性質和特點，制定出切實可行、科學合理、簡單易操作的考核辦法，作為崗位日常考核的重要依據。以此真正實現和完善以圖書館戰略目標為導向的績效管理考核體系。

3．4 銜接新老分配方案

表2 浙江圖書館獎勵性績效工資主體分配

近些年來，不少公共圖書館早已在單位內部進行了收入分配的改革和探索，形成一套較為完整的分配體系。比如，浙江圖書館自2003年被國務院確定為全國文化體制改革純公益性事業單位改革試點以來，已率先試行了內部9級崗位績效工資分配方案(表2)，起到一定的激勵作用且得以平穩實施。如今，按照國家政策實施績效工資分配制度改革，單位自主分配的資金總額縮減了約30%，勢必再一次觸及到單位職工的切身利益。對此，公共圖書館既要堅持改革的方向，在績效分配中堅持以引導和激發職工不斷地進行工作創新、業績創新、管理創新、服務創新、學術創新的原則〔10〕，又要注意把握好新老制度的銜接，盡可能減少與現行制度之間的矛盾和沖突。比如，浙江圖書館采取沿用單位現行的9級崗系數分配模式，以避免重新制定規則會帶來的矛盾，同時通過反復測算新老制度職工收入水平變化情況來確定主體分配的比例，盡可能減少和避免收入水平下降的人數，以平穩推進新老績效工資分配制度的銜接，確保績效工資制度改革在事業單位的順利實施。

1－6．浙江省人力資源和社會保障廳．省直其他事業單位實施績效工資有關問題的解答，2011(8):1－30

7．岳穎．績效工資實施重點環節解析．決策探索，2010(5):33－34

8．袁彪，胥南燕．公共圖書館績效工資制度初探．國家圖書館學刊，2009(2):56－58

9．羅雙平．事業單位績效工資實施需解決的有關問題．人事天地，2010(7):31－32

10．趙厚洪．關于圖書館全面實施績效工資管理的思考．新世紀圖書館，2010(2):84－86