“吃空餉”為何屢禁不止？

編者按：“吃空餉”問題由來已久，治理“吃空餉”工作也啟動多時。然而，“吃空餉”現象依然屢見不鮮，似乎成為久治不愈的社會頑疾?！俺钥震A”為何屢禁不止？如何從其“病因”入手找出根治良方？財政在治理“吃空餉”中應發揮怎樣的作用？這都值得我們關注與思考。本期“監督沙龍”以最近發生的幾起“吃空餉”典型案例為背景材料，圍繞“財政治理‘吃空餉’”這一主題展開討論。

話題嘉賓

葉 青：第十、十一屆全國人大代表，湖北省統計局副局長，中南財經政法大學博士生導師

宋立根：河北省財政廳財政監督檢查局調研員、財政監察員，北京大學兼職博士生導師

孫興全：武漢大學經濟與管理學院經濟學系副教授，中國管理科學研究院特約研究員

主持人

阮 靜：《財政監督》雜志編輯

背景材料：

2012年6月24日，《中國青年報》以“7省市清理7萬吃空餉人員，單位被指有意包庇”為題報道了四川、重慶、湖南等7個省(區、市)，清理出“吃空餉”7萬多人。

2012年5月，浙江省永康市的市委機關報《永康日報》刊登了在編不在崗人員自查情況結果通報，曝光公示了該市192名因各種原因“在編不在崗”的機關事業單位工作人員。涉及請長假、停薪留職、中層正職退二線等八類人拿錢不干事“吃空餉”公務員，多人請假超過20年。

2012年4月，媒體報道的“吃空餉15年商人變身副縣長”的女主角42歲的王輝，2011年6月當選為山西省文水縣副縣長。然而王輝從1992年開始在京晉兩地經商至2007年進入政界的15年間，在縣民政局“從來不上班”，卻一直領工資，2011年突然搖身一變成為副縣長。

2012年1月，有媒體反映 “山西省靜樂縣縣委書記女兒5年吃空餉10萬元”。山西省疾控中心人事科一名女科員王燁，2011年7月從山西省中醫學院本科畢業，當年10月第一次到山西省疾控中心上班，卻從5年前入讀大學時，就每月領取由財政全額撥付的基礎薪、生活補貼及住房公積金等，5年的學費亦由山西省疾控中心承擔，累計吃財政空餉達10萬元。經查實后，這位女科員身為縣委書記的父親被免職。

2011年，有媒體報道福建龍巖的“最牛公務員”9年沒有在單位上過一天班工資卻照發。

……

近兩年，“吃空餉”在各地又日漸“抬頭”，正成為財政資金的流失黑洞。然而治理“吃空餉”早在幾年前已經啟動。2005年底，中央機構編制委員會有官員承認，一些地方“吃空餉”現象較為普遍，中編辦當年即在全國開展清理“吃空餉”工作，并下發《關于對“吃空餉”問題開展督促檢查的通知》。2006年3月，當時的人事部出臺《關于加強機關事業單位人員工資管理防范虛報冒領工資問題的通知》，進一步加強機關事業單位人員工資管理、加大防范“吃空餉”的力度；2007年3月27日中央編辦、監察部就頒布實施《機構編制監督檢查工作暫行規定》，強調要嚴肅查處違反機構編制紀律的行為，進一步提高機構編制管理水平；對于違規違紀行為，每一位知情者都可以向監察部門或者通過“12310”舉報電話向機構編制部門舉報。紀檢、人事、財政等相關部門也采取相關措施治理“吃空餉”漏洞。然而“吃空餉”曝光案例依舊屢見不鮮，似乎成為一種社會頑疾。“吃空餉”為何屢禁不止？財政部門在治理“吃空餉”方面應如何作為？如何根治“吃空餉”？這些都成為亟待解決的問題。

“吃空餉”面面觀

主持人：各位對背景材料中所列 “吃空餉”案件怎么看？歸納起來，“吃空餉”問題呈現出怎樣的特點？

葉青：從背景材料上看，說明各地“吃空餉”現象在一定程度上很普遍。要引起高度的重視，應該視為腐敗形式的一種。它破壞了財政的人民性、精細化、完整性?！俺钥震A”的特點，一是以權而吃，能夠吃者，背后都是有職有權的人在撐腰。普通老百姓誰能夠 “吃空餉”？二是財政管理混亂的單位，“吃空餉”者多。三是多人涉案。“吃空餉”者不可能是一個人所為，至少相關財務負責人也牽涉其中。

孫興全：“吃空餉”在中國歷史上就是一種長期存在的現象。古時軍隊、官場“吃空餉”，有的因“皇糧”保障不足，如軍糧微薄，非虛報人數冒領錢糧無法維持；更多的還是今天所說的利益驅動，貪瀆使然。而且即使是發端于因財政保障不足“合理不合法”的吃法，一旦形成潛規則，最終也大多失控，因為吃三千人的空餉可以，吃三萬人的為什么不行？與古時對照，“吃空餉”都有共同點，都發生在公域，吃的都是皇糧國稅、貪的都是納稅人的血汗錢，都得利用權力或買通公權?？傊?，“吃空餉”無論古今都是一種“公地悲劇”，是“花別人的錢為別人辦事”過程中一種代理人風險。

當今“吃空餉”不是財政保障不足逼出來的，相反它與機構臃腫，人浮于事的編制管理有關，客觀上是財政對行政事業單位供給了過多的財政資源的結果。財政養了有崗無事的閑人，致使其溜號“吃空餉”，這是官場追求預算最大化和自我擴張的結果，“吃空餉”只不過是這種“行政頑疾”的一種外化表現而已。當然空餉由誰來吃，得靠有權的人來開方便之門，所以“吃空餉”者要么是當官的家屬或裙帶關系，要么是買通了當官者才可能不上崗白拿錢。

宋立根：“吃空餉”問題逐漸成為媒體曝光評論的焦點，“吃空餉”卷土重來凸顯財政供給模式改革的迫切性。“吃空餉”表面來看是財政供給單位通過各種非法形式占用財政供養編制、套取財政工資津補貼,造成財政資金流失的腐敗行為。在我看來這些“吃空餉”現象的本質性根源就是相關措施和制度根本沒有得到貫徹和執行。制度不執行或者執行不力，再好的制度也只能是擺設。“吃空餉”現象在一些地方縣級政府，特別是基層黨政機關和事業單位更容易發生。由于是處于制度執行的末梢,外在約束和限制條件逐步減弱,有章不循和有法不依的現象更為突出。加之人情關系和濫用權力的介入,對嚴格執行制度構成極大影響,使“吃空餉”現象屢禁不止。具體說來“吃空餉”呈現出以下特點：有單位弄虛作假、個人弄虛作假，以及其他弄虛作假包括財政供養在編、離退休、遺屬補助人員“吃空餉”，都反映出了基層行政機關和事業單位工資管理的漏洞。

主持人：“吃空餉”問題與國家財政息息相關。背景材料中提到的“7省市清理7萬吃空餉人員”的新聞一經報道便引來輿論熱議，有人粗略估算了一下，按照每人年均消耗5000元至20000元計算，年財政支出將在3.5億元至14億元之間，已經成為一筆不可忽視的財政負擔。此前據公開報道，2006年重慶市清理出2652名“吃空餉”的公務員和事業編制人員，一年要吃掉1300萬的財政經費?！俺钥震A”的現象遠不止材料中所列舉的案例。然而，如此數據龐大的“吃空餉”都是由公共財政在買單，“吃空餉”直接導致了財政資金的流失。具體來講，“吃空餉”的危害究竟體現在哪些方面？

葉青：一是有限的寶貴的財政資金被“合法”地流失。我們的財政收入都是勞動者辛勤勞動的結果，應該用到最為需要的地方，而非以此種方式揮霍。二是產生了極壞的影響，破壞了黨和政府的形象。我國的民生投入仍有巨大缺口，與此同時，財政收入卻被如此輕易地掠走。對“吃空餉”的放任，就是對民眾的漠視?？鬃诱f：“節用愛民”“政在節財”，很能夠說明節約與愛民的關系。三是形成滋生腐敗的溫床，可以如此地“吃空餉”，還有什么錢不敢拿呢？四是一些管理漏洞被充分利用。

宋立根：分稅制財政管理體制改革以來，中央財政對地方建立了一般性轉移支付穩定增長機制，轉移支付規模持續快速增長，通過轉移支付，相應形成地方財政收入并由地方安排財政支出。說明基層財政供養人員工資福利資金來源便由中央、省級、市級各級財政資金組成，尤其是一些欠發達地區基層財政供養人員工資主要靠上級財政撥款，“吃空餉”、虛增人員編制、騙取財政資金的現象，騙的就是上級財政的錢。因此，最大的危害就是財政支出虛假，國家財政資金被腐敗分子攫取，財政資金流失，各項社會經濟事業發展資金短缺，推遲和延誤了社會發展進程。

孫興全：“吃空餉”最直觀的危害在于浪費納稅人的血汗錢，但是它的危害又不僅如此。大量白拿錢的官家子弟，對政府信譽造成的惡劣影響，國家公信的流失，對民情民意的傷害，這不是錢衡量得出來的。同一單位，不上班可以白拿錢，上班的人工作積極性難免受到打擊。還有，當官的手中有可供“吃空餉”的編制，奇貨可居，這無疑給其提供了尋租腐敗的機會。

對于浪費財政經費具體數據的估算，我持有另一種想法。有編制才談得上脫崗吃空餉，如果機構、人員編制不精減，就是把這些人拉回去上班，能帶來多大績效？恐怕他們上班后還會“官多生事”、“官多擾民”，會帶來更大的損失。行政事業單位，“在崗的失業者”不只是對“產出沒有貢獻”，反而有可能帶來負績效。所以從根本上講，浪費是行政事業單位的人員編制過度供給造成的。

主持人：“吃空餉”屢見不鮮，且花樣迭出，有 “曠工餉”、“病假餉”、“多頭餉”、“冒名餉”、“死人餉”等多種吃法，在2005年中央編辦在其下發的 《中央編辦關于對 “吃空餉”問題開展督促檢查的通知》中也已將“吃空餉”現象進行分類：在編不在崗的；已經調離，但不辦理核減編制等有關手續的；虛報人員編制，騙取財政撥款的；已經死亡未核銷編制的；其他形式“吃空餉”的。就在這林林總總的“吃空餉”背后，反映出什么問題？

葉青：“吃空餉”花樣翻新，一方面，說明在一部分官員的頭腦中，完全沒有黨紀國法。千方百計地鉆財政制度的空子。另一方面，也確實存在一定的管理漏洞。也就是說，在這個財政問題上，財政的“德治”與 “法治” 值得重視，且要統籌兼顧地建設好。我一直建議在各級黨校中，應該開設《財政學》，官員要有基本的財政學素質。

宋立根：從制度層面分析“吃空餉”問題，主要包括以下方面：

所謂“制度性”吃空餉，一是存在相關管理漏洞，主要是財政支出缺乏公開。如果各級財政預決算公開透明，不用說工資薪酬支出，就是每個單位公務招待都在網上可查，“吃空餉”便無法隱藏。二是針對持有特權者，違反黨紀國法而倚仗各種“潛規則”，通常表述是，“官本位”和“權貴利益集團”寵出了“吃空餉”行為。三是存在制度性無奈。干部年齡進退一刀切(雖然依職級高低略有不同)，沒到退休年紀，甚至正當盛年，就要你退崗賦閑。四是實際操作漏洞，即平時缺乏財政資金流向、人員編制的監控；缺乏周圍現場人舉報、監督的正義驅動；缺乏審計、紀檢、組織人事等部門多部門聯動性審核以及針對預算編制中的人員數、工資福利額、辦公設施等多項支出標準作預算細化審核，缺乏消除個別人暗箱操作空間的相關舉措。

孫興全：無論哪一種吃法，沒有權力保駕，都是走不通的。權力能“創收”多少，能“爭取”到多少超過正常需要的編制，總會想辦法把收入消耗掉，總會將編制用到最大化?！霸趰徥I”和脫崗“吃空餉”沒有本質區別，其深層原因都是限權不徹底。

“喂空餉”怎么看？

主持人：俗話說，一個巴掌拍不響，有“吃空餉”的嘴，必然有“喂空餉”的手。不管是“吃空餉”15年搖身一變成副縣長的女商人王輝，還是從讀書期間就“吃空餉”的靜樂縣縣委書記女兒王燁，其“吃空餉”的滋生土壤與“喂空餉”的存在息息相關，同時“喂空餉”的存在也加大了查處、根治“吃空餉”的難度。遏制“喂空餉”也就帶來“制度性斷供”這一命題，各位怎么看？

葉青：可想而知，官大權重者的家人，是“吃空餉”的主力?？梢?，“喂空餉”除了慷國家之慨之外，還有更重要的目的——升 官 發財。這就會形成一種惡性循環。因此，“吃空餉”又與買官賣官有一定的聯系。這給我們提供了一個思路：查“吃空餉”的問題，一定要從“喂”與“吃”兩個過程進行。“吃空餉”者違紀，“喂空餉”者也違紀。

宋立根：在市場經濟轉型過程中,“就政府而言,制度強制力的行使必然要求相應的機構和人員提供支持?！庇捎谵k公經費按“人頭”撥付,人不在單位上班,每月的辦公費照撥不誤;然而在編不在崗人員的工資并非都落到當事人手中,而是被單位挪用。在大多數地方實行財政辦公經費包干的背景下,單位對外出人員既不設限,也不向上級匯報,不少人就與單位串謀“吃空餉”,利益均沾；再者，當事單位與“吃空餉”者之間的信息不對稱。如兼職創業者崗位多是閑時兼職,忙時上班,查時頂崗,且事先一般都“打好招呼”,監察單位不易察覺。再如長期病假。是否符合病假條件、怎樣進行監督檢查等往往難以落實,造成部分人員利用醫療福利制度漏洞“吃空餉”；關鍵是“吃空餉”單位與相關職能部門之間的信息不對稱。由于激勵機制的缺乏,機關單位在人事編制和工資自查方面動力不足,甚至蓄意隱瞞。操作程序失范，實際人員變動應由本單位主動上報人事部門,然后手續經財政局、社保局,由于監管部門工作被動,為“調出不下編”提供了滋生土壤。另外，一般轉移支付根據地區間人口、經濟、財力和支出標準等綜合因素，科學測算“標準支出”和“標準收入”，確定標準支出的范圍和計量方式，屬于制度性單向撥款的鏈條，人員工資和公用經費總預算的年度撥款，與財政供養人員總量處于正相關的關系，據觀察，在這個鏈條上財政供養人員數，往往是“只增不減”，遏制“吃空餉”者需要強化經常性全方位審核監督力度。

故遏制“喂空餉”也就帶來“制度性斷供”這一命題，深入分析“吃空餉”一是擁有權力者占有公共資源，存有公家便宜不占白不占的想法；二是現行工資管理存在漏洞，說明所謂事前防范，事中監督，事后懲戒制度流于形式，起不到預防和震懾作用；三是“吃空餉”與“發空餉”之間呼應配合。每一起“吃空餉”現象，不管是由于體制原因、“吃空餉”個人原因、單位領導原因或其他原因，共同點就是單位負責人對“吃空餉”現象心知肚明，并給予了默許甚至明示。正是單位負責人這個“發空餉”者的認同態度，才使得“吃空餉”能夠大行其道。因此就要從以上這幾點出發管住“喂空餉”的手才能真正實現“制度性斷供”。

孫興全：“制度性斷供”的提法很到位，就是講合理確定人員編制，要用制度的力量解決“閑人”混跡于行政事業單位的問題。編制要精減，財政供給要把關，公共部門的自我擴張沖動要得到有效遏止。

根治“吃空餉”：如何步步為營？

主持人：公開是最好的監督。而針對“吃空餉”問題，浙江永康自曝家丑、公布其“吃空餉”的自查自糾狀況，其主動借力公開、自覺接受監督的做法顯示出其治理 “吃空餉”的決心。然而公開不僅僅局限于此，根治“吃空餉”，公開財政與編制等政務信息、落實編制實名制等制度要求則是預防“吃空餉”現象發生的有力舉措。在這方面，湖北省財政與編制政務公開工作也已經取得了較大成果。請談一下應如何借力公開根治“吃空餉”？

葉青：公開是遏制“吃空餉”的一個法寶?，F在微博反腐敗如火如荼，很多“吃空餉”也是通過微博曝光的。湖北的編制上網公開，一是形成對 “吃空餉”者的壓力，二是便于網民監督。治理“吃空餉”首先就是要完全公開編制與工資收入，目前主要是在網上公開。這也構成官員財產收入公開制度的一部分，同時鼓勵有獎實名舉報，公開就是為了舉報，舉報得到了保護，才會形成壓力，以遏制“吃空餉”。另外，曝光之后盡快查實，盡快處理也是保證公開效力的有效做法。

孫興全：一個個大活人在公共部門吃空餉，這在正常情況下是隱瞞不了的，事實上卻

主持人：針對“吃空餉”問題如何強化監督？

葉青：一是把“吃空餉”問題納入財政管理的主體內容，提高對這個問題重要性的認識。二是采用“技術反腐”的水平，在軟件設計上增加報警的功能。三是把“吃空餉”作為財政監督與審計監督的主要內容。

宋立根：對“吃空餉”而言，有的地方對“吃空餉”監管的認識不到位，存在“說起來重要，做起來次要，忙起來不要”的現象，關鍵在于對“吃空餉”監督不到位、問責力度不足以引起重視。有的地方尚未建立有效的責任追究機制，責任追究沒有落實，不敢追究、不愿追究的問題突出。進一步加強對“吃空餉”財政資金監管，強化管理責任追究，提高工資性財政資金使用效益，建立“吃空餉”財政資金問責機制是強化監督效力的一個重要內容。一方面，對“吃大量存在，制度、管理上的弊端是顯而易見的。人員編制不公開，涉事單位出于自身利益逃避監督，查到頭上有權力庇護，是“吃空餉”屢禁不止的主要原因。把相關單位的人員編制公開，比如在網上實現職位、人數和人名的一一對應，這在技術上不是問題，于法于理也有依據，“公仆”是誰憑啥對雇主隱瞞？

宋立根：公開，就是給公眾提供更多信息。公開編制、預算，實現陽光財政，是百姓呼聲。借力公開能為政府部門施政行為提供正當性；成為聯結政府與人民的紐帶；防止政府浪費與腐敗，保證公共資源不被濫用。財政預算公開并不是目的，而是過程。公開目的在于讓公眾知道政府部門對公共財政“錢袋子”怎么花，花在了何處，關鍵是該不該花，接受公眾監督。政府各相關部門對“吃空餉”問題負有不可推卸的責任。工資性財政資金使用不當是管理者不到位的結果。要滿足公眾對財政資金的知情權與監督權，才會使公眾監督更有力，財政資金運用才會更合理，更有效，故要加大公開力度。空餉”違規單位和不稱職領導追究責任，起到“殺一儆百，以儆效尤”的作用，實行真正意義上的問責機制。與此同時，提高工資性財政資金使用效率，確保財政資金安全、規范、有效運行也必須深化財政資金管理問責機制，降低“吃空餉”違法違規單位預期，規范使用工資性財政資金行為?！俺钥震A”違法違規問題之所以層出不窮，與懲處力度小、“隔靴搔癢”違法成本低有關。要改變監管懲罰不給力的現狀，必須建立配套的問責機制。一是對重復類似“吃空餉”違法違規行為，要敢于使用重罰措施。將重罰成為整改“問題”的“殺手锏”，加大違法成本。二是要依法對“吃空餉”違法行為加大查處的力度。監管部門對“吃空餉”違法違規單位和領導“心慈手軟”，制度事實上形同虛設，才造成了不法單位可乘之機，在人情關系左右之下監管成了擺設。問責不給力，“吃空餉”違法違規現象才會屢查屢犯，監管“乏力”與“給力”的差別在于是否真正落實和執行財經紀律。

因此，工資性財政資金的規范性、安全性和有效性是一個有機整體，規范性是前提，安全性是基礎，有效性是目的。財政部門重點是

主持人：有學者認為“管好錢袋子才能管好人，而不是管好人了再管好錢袋子”，其理由是：既然這么多人可以“在編不在崗”，那么崗位根本沒有必要設置；最關鍵是通過財政的預算管理和控制來徹底解決公務員人數擴張的問題。各位如何解讀這樣一種觀點？治理“吃空餉”問題，財政部門理應更加有所作為，如何建立財政防范“吃空餉”的長效機制？

葉青：“吃空餉”確實是人浮于事的表現。既然可以不干活就可以拿工資，就說明這個崗位是可有可無的，可以取消這個崗位。隨著十幾年來公務員隊伍“凡進必考”的嚴格實施，我相信，公務員隊伍一定會越來越精干高效。

對于財政部門來說，一要完善制度，堵塞漏洞；二要開展專項檢查，類似于統計調查上的經濟普查；三要自我完善，該是財政部門的問題，財政部門內部要嚴肅處理。管錢的部門亂花錢，是老百姓意見最大的問題。

孫興全：我也認為這是問題的根本，即我之前所提就是要限權，要防止公共部門自我擴張，財政供給要因事權而定，對因人設職要在財政上斷供。另一個問題就是 “吃空餉”的法律責任要明確，是貪污，是詐騙，是瀆職，是團伙作案還是個人犯罪，要認定清楚。制止“吃空餉”，讓涉案者得不償失，“白吃的吐出來”，從“混”到的職位上下來，該承擔的刑事責任得承擔，“吃空餉”的、“喂空餉”的人都不能例外。法律缺位，靠紀律約束，靠“家法”自查自糾，恐怕難以從根本上解決問題。

宋立根：從源頭上預防“吃空餉”現象的滋生和蔓延，必須嚴肅財經紀律，堵塞支出漏洞，建立財政“吃空餉”人員長效防范機制。從執行層面，著重抓住以下幾個方面：

轉變管理方式。一是要建立人事管理長效約束機制。對財政供養人員的管理，本著誰用人誰管理誰負責的原則，由財政和人事部門負責審核為主，改為由各預算單位負責，定期清理人員變動等情況，及時辦理組織、行政、編對工資性財政支出政策的執行和資金使用管理行為進行監督，對資金運行全過程進行監控，及時發現并糾正“吃空餉”違規違紀問題，確保財政資源的合理、有效配置；確保財政資金用到“刀刃”上，而不至于被截留和挪用；關鍵是需要問責機制跟進，確保財政資金規范管理。制、工資等關系；二是對財政供養人員的清理檢查，由財政部門定期集中檢查改為由各預算單位經常性主動申報與相關部門聯合集中檢查相結合，及時核減在職死亡人員的編制、工資關系；核減離退休死亡人員的離退休生活費；及時核減非組織選派的離崗學習人員的工資；及時核減不符合遺屬補助條件人員的遺屬補助等，進一步強化部門管理責任。三是基層財政預算管理單位對本單位所有財政供養人員，包括在職、離退休、遺屬、臨時工、優撫對象等人員情況，每月初要將人員工資花名冊如實報財政部門申請核發工資和補助，變化情況不能漏報，杜絕“吃空餉”現象的發生。

同時要嚴格獎罰制度，強化監督檢查。從源頭和根本上解決“吃空餉”問題，就必須進行相關體制機制改革，改變現有的人事、工資制度管理，改變超權越權，充分發揮人大、紀檢、財政監督作用，充分發揮群眾、社會監督，讓權力在陽光下運行。

對財政供養“吃空餉”人員，地方政府每年不定期地組織財政、紀檢、監察、審計、民政等有關部門開展專項清理檢查，發現一起處理一起，問題嚴重的要給予黨政紀處分。各財政供養單位也要組織人員不定期地開展人員核查，特別要把離退休、遺屬、優撫對象等人員作為重點，逐家逐人見面，及時掌握情況。財政、民政、人事勞動等部門要密切配合，對各類型財政供養人員的變動，要及時溝通情況，嚴格把關，定期檢查。要強化社會監督，對財政供養人員“吃空餉”問題，要在不斷加強政策宣傳的基礎上，調動社會力量進行監督，鼓勵知情干部群眾進行舉報。財政部門對舉報人的情況要嚴格保密，反映情況一經查實，要給予舉報人一定的獎勵。