淺談我國應(yīng)急財政監(jiān)督的幾個誤區(qū)

● 周克清

自2003年“非典”發(fā)生以來，我國逐步建立起全國性的應(yīng)急管理體系并制定了相應(yīng)的財政應(yīng)急預(yù)案，加強了應(yīng)急財政性資金的管理。2008年5.12地震發(fā)生后，伴隨著巨量應(yīng)急財政性資金投入到抗震救災(zāi)活動，對應(yīng)急財政性資金的監(jiān)督開始逐步規(guī)范起來。但2013年4.20蘆山地震及7.22甘肅定西地震的發(fā)生再次印證了我國的災(zāi)害頻發(fā)，并表現(xiàn)出對應(yīng)急財政監(jiān)督的重大需求。

所謂應(yīng)急財政監(jiān)督，是指財政監(jiān)督機構(gòu)對應(yīng)急財政性資金的籌集、分配、撥付和使用等全過程的合法性、合規(guī)性及有效性進行檢查、調(diào)查、督促、反饋等行為的總稱。我國應(yīng)急財政監(jiān)督存在的問題突出表現(xiàn)為幾個認識上的誤區(qū)，從而導(dǎo)致監(jiān)督行為存在較大的偏差。因此，加強應(yīng)急財政監(jiān)督需要矯正相關(guān)認識誤區(qū)，并進而采取相應(yīng)的監(jiān)督行動。

誤區(qū)之一：重視應(yīng)急財政性資金的內(nèi)部監(jiān)督，輕視外部監(jiān)督

根據(jù)監(jiān)督主體可以將應(yīng)急財政監(jiān)督分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督包括兩個層次，一是財政內(nèi)設(shè)監(jiān)督機構(gòu)（如監(jiān)督局、專員辦等）對應(yīng)急財政性資金的全過程監(jiān)督，二是相關(guān)使用單位對資金運行全過程的監(jiān)督。外部監(jiān)督則是指人大、審計、司法、社會性機構(gòu)對應(yīng)急財政性資金全過程的監(jiān)督。

長期以來，我國比較重視財政監(jiān)督機構(gòu)對應(yīng)急財政性資金的監(jiān)督，較為忽視外部力量的監(jiān)督。其中，內(nèi)部監(jiān)督又特別重視財政內(nèi)設(shè)監(jiān)督機構(gòu)對應(yīng)急財政性資金的監(jiān)督，較為忽視相關(guān)使用單位對應(yīng)急財政性資金運行過程的監(jiān)督。同時，財政機構(gòu)還經(jīng)常混淆應(yīng)急財政性資金管理與監(jiān)督的區(qū)別。嚴格意義上講，應(yīng)急財政性資金管理主要是業(yè)務(wù)部門籌集、分配、撥付和使用資金的相關(guān)行為，而應(yīng)急財政資金監(jiān)督則是監(jiān)督機構(gòu)對上述行為的監(jiān)督。

在外部監(jiān)督中，較為重視人大監(jiān)督、審計監(jiān)督和司法監(jiān)督，對社會性監(jiān)督的重視程度不夠。近年來，人大監(jiān)督、審計監(jiān)督和司法監(jiān)督均不斷加強監(jiān)督力度，在一定程度上提高了應(yīng)急財政性資金的合規(guī)、合法和有效性；但社會性監(jiān)督發(fā)展更為迅速，其借助相關(guān)社會力量和新媒體對應(yīng)急財政性資金（特別是社會性公共資金）的運行進行監(jiān)督，能夠更好地提升應(yīng)急財政性資金的合規(guī)、合法和有效性。實際上，新媒體（如微博、微信等）對應(yīng)急財政性資金運行過程的公開曝光，能夠較好地督促相關(guān)行為主體及時安排、撥付和使用財政性資金，保證應(yīng)急財政性資金使用的公正、公平及有效。

誤區(qū)之二：重視財政資金的監(jiān)督，忽視社會性公共資金的監(jiān)督

應(yīng)急財政監(jiān)督是對應(yīng)急財政性資金的監(jiān)督，而應(yīng)急財政性資金不僅包括來自政府的財政資金，而且包括其他社會性公共資金。其中，財政資金既包括財政部門直接撥付和安排的資金，也包括其他政府部門、事業(yè)單位間接安排的資金；社會性公共資金則主要是社會各界捐贈給相關(guān)災(zāi)害或應(yīng)急事項的資金。長期以來，應(yīng)急財政監(jiān)督比較重視財政資金的監(jiān)督，而對其他社會性公共資金的監(jiān)督比較薄弱。較為重視財政資金的監(jiān)督，一是由于在應(yīng)急財政性資金中屬于政府的財政資金比重較高，二是由于對體制內(nèi)資金的監(jiān)管成本相對較低。但隨著2008年5.12地震后大量社會捐贈資金的涌現(xiàn)，我國對社會性公共資金的監(jiān)督需求也不斷增加。社會性公共資金主要包括兩個部分，一是捐贈給紅十字會及相關(guān)事業(yè)單位的公共資金，二是捐贈給第三方公益機構(gòu)（NGO）的公共資金。目前，我國對前者所接受的應(yīng)急性公共資金按照一般財政資金的方式進行監(jiān)督，而缺乏對后者所募集或接受的應(yīng)急性公共資金的監(jiān)督，僅有小部分比較規(guī)范的第三方公益機構(gòu)自行組織或聘請社會監(jiān)督機構(gòu)進行相關(guān)監(jiān)督。

誤區(qū)之三：重視監(jiān)督應(yīng)急財政性資金的撥付和使用，忽視監(jiān)督資金的籌集和分配

應(yīng)急財政監(jiān)督是對財政資金籌集、分配、撥付和使用等全過程的監(jiān)督，但從現(xiàn)實來看，我國目前較為重視資金撥付和使用的監(jiān)督，而較為忽視資金籌集和分配的監(jiān)督。無論是重大自然災(zāi)害還是重大公共危機的應(yīng)急，監(jiān)督機構(gòu)重點關(guān)注的是資金如何及時撥付到相關(guān)機構(gòu)（如下級財政、民政機構(gòu)），重點關(guān)注的是資金是否使用到應(yīng)急事項及是否存在違規(guī)行為。毋庸置疑的是，應(yīng)急財政監(jiān)督必須嚴格監(jiān)督應(yīng)急資金是否及時撥付到位，需要大幅度降低資金的滯留和沉淀；必須嚴格監(jiān)督應(yīng)急資金是否存在挪用和貪污，其使用是否合法、合規(guī)及有效。但如果沒有應(yīng)急財政資金的有效籌集和分配，就談不上撥付和使用。

應(yīng)急財政監(jiān)督是全過程監(jiān)督，而不是僅對撥付和使用的監(jiān)督。更為重要的是，我國應(yīng)急財政性資金的籌集和分配尚缺乏規(guī)范化的制度保障。按照我國現(xiàn)有的財政管理制度，應(yīng)急財政資金在財政預(yù)備費中安排，但總體來看無論是中央政府還是各級地方政府的財政預(yù)備費計提都存在相對不足的問題，從而使應(yīng)急財政資金的籌集缺乏應(yīng)有的保障。同時，在缺乏較為完善的災(zāi)害統(tǒng)計背景下，應(yīng)急財政資金的分配更多是憑經(jīng)驗辦事，沒有科學(xué)有效的依據(jù)。對于應(yīng)急社會性資金而言，我國尚缺乏完善的社會捐贈制度，對災(zāi)害等應(yīng)急事項捐贈相關(guān)的政策配套不齊備，從而導(dǎo)致社會性資金的籌集相對比較困難。實際上，近兩年來紅十字會捐贈所遭遇的尷尬局面從側(cè)面反映了應(yīng)急社會性資金在籌集和分配方面的困境。由此可見，加強應(yīng)急財政性資金籌集和分配的監(jiān)督，保證足額籌集應(yīng)急財政性資金，并在此基礎(chǔ)上合理有效地的分配相關(guān)資金，對于實現(xiàn)應(yīng)急事項的平穩(wěn)處置具有非常重要的意義。

誤區(qū)之四：重視監(jiān)督應(yīng)急財政性資金使用的合法性和合規(guī)性，忽視監(jiān)督資金使用的有效性

應(yīng)急財政監(jiān)督指向的是資金的合法性、合規(guī)性和有效性，但是現(xiàn)有財政監(jiān)督機構(gòu)較為重視資金使用的合法性和合規(guī)性，對資金使用的有效性關(guān)注不夠。現(xiàn)有財政監(jiān)督對應(yīng)急資金的監(jiān)督，重點是應(yīng)急財政性資金的籌集、分配、撥付和使用是否符合程序性的要求，是否違背現(xiàn)有財經(jīng)政策及紀律，是否存在截留挪用的問題，是否存在貪污腐敗的行為。

應(yīng)該說，資金的合法性和合規(guī)性是應(yīng)急財政監(jiān)督的重要內(nèi)容，但資金使用是否有效卻關(guān)系著應(yīng)急財政性資金的命運；如果應(yīng)急財政性資金不能應(yīng)急，那么它又有何存在的必要呢？應(yīng)急財政監(jiān)督如果不監(jiān)督資金使用的有效性，不關(guān)心其發(fā)揮了多大的作用，那么這種監(jiān)督又有多少實質(zhì)性的意義呢？

在財政管理開始重視支出績效、審計監(jiān)督開始強調(diào)績效審計的背景下，財政監(jiān)督如果不重視應(yīng)急財政性資金的有效性，不重視相關(guān)資金的績效，顯然是不合時宜的。因此，應(yīng)急財政監(jiān)督在強調(diào)資金合法性、合規(guī)性監(jiān)督的同時，必須重視資金運行的有效性，必須平衡資金的程序性與效率性之間的矛盾。

在我國頻繁發(fā)生應(yīng)急事項和自然災(zāi)害的背景下，應(yīng)急財政性資金規(guī)模迅速增加，對應(yīng)急財政監(jiān)督提出了較高的要求。為此，我國亟需改變觀念，重新為應(yīng)急財政監(jiān)督定好位，避免陷入相關(guān)認識和運行上的誤區(qū)，進而改善應(yīng)急財政監(jiān)督的效果。