救災資金的籌措、管理、運用評價指標體系研究

● 彭 潔 華金秋

救災資金是指中央和地方政府撥付給受災地區用于抗災救災的專項資金，是災區社會公眾的 “保命錢”，是災害救助的重要前提?？茖W構建救災資金籌措、管理、運用指標體系，對于保護人民財產安全、維護社會穩定、實現社會的公平與和諧發展具有重要的現實意義。目前，我國救災資金的籌措、管理、運用管理的機制與法制層面尚需完善。理論界雖就救災資金管理理論與應用進行了不少探索和研究，但還未深入展開。本文嘗試從救災資金的籌措、管理、運用環節著手，建立相應的指標體系和評價模型，其中運用了層次分析法，并舉例對指標體系的運用進行評價。

一、救災資金籌措、管理、運用評價指標體系的內涵

（一）評價指標體系的結構

根據影響救災資金籌措、管理、運用能力的要素分類，可以從基本保障能力、效率運行能力、公平度量能力、善后處理能力四個方面考慮進行救災資金的籌措、管理、運用評價。

1、基本保障能力?；颈Ｕ夏芰κ侵冈诰葹馁Y金籌措、管理、運用評價時，不僅要配備人、財、物等基本資源，而且要具備科研、法律法規與政策、完善的組織機構知識。

（1）社會經濟狀況。較強的社會經濟發展水平，可以為救災資金的籌措提供保障。一個國家或地區如具有較強的科研支撐能力，就可以根據以往的救災資金體系進行數據挖掘和機制創新，避免救災資金在運用中的浪費、欺詐及濫用。包括的內容主要有：經濟發展水平、社會發展水平、科研支撐能力、基礎設施規模。

（2）法律法規與政策保障。政府在救災資金籌集、管理、運用中應遵循經濟性、公平性和公開性原則來制定相應的法規和政策。包括的內容主要有：國家層面相關法律法規和政策的完善程度、國家層面相關法律法規的執行情況、地方層面相關法律法規的執行情況。

（3）機構設置。地方政府應根據國家規定設立應對巨災管理的相關部門并明確其責任，以保證各司其職。包括的內容主要有：救災資金籌措機構設置、救災資金管理機構設置、救災資金運用機構設置。

2、效率運行能力。救災資金總體體系的構建目的在于遵循效率最大化，需要綜合考慮救災資金在不同環節的投入及管理情況，并對資金的使用效益進行分析。

（1）成本損耗。救災資金在籌措、管理、運用中，難免會發生一些損耗，比如行政經費、人員經費的耗用。我國規定“各級政府部門在組織救災捐贈工作中，不得從捐贈款中列支費用”。包括的內容主要有：救災資金籌措損耗、救災資金管理損耗、救災資金運用損耗。

（2）運轉狀況。救災資金無論是籌措、管理還是運用都講究時效性，這就要求跟蹤救災資金在各個渠道和環節的執行情況和運轉速度，以實現救災資金的優化配置。包括的內容主要有：籌措規模與速度、款物劃轉速度、救災資金發放及時程度、進度信息通報情況、進度信息反饋情況。

表1 救災資金籌措、管理、運用評價指標體系

（3）效益分析。時間就是生命，效率就是金錢。重視救災資金籌措、管理、運用的效果分析，以最少的人力、財力、物力創造出最大的價值。包括的內容主要有：單位資金救助效果、救災資金的有效利用程度、救災資金的災后重建效果。

3、公平度量能力。應實施法律約束和公眾監督的手段，確保救災資金在籌措、管理、運用時遵循公開、公平和公正原則。

（1）信息公開公示。救災資金公平目標的實現很大程度上取決于國家和地方政府是否制定相關的法律法規。此外，救災資金籌措、管理、運用的透明度又是重中之重。包括的內容主要有：救災資金籌措、管理、運用的透明度、績效審計的披露、舉報電話的設立。

（2）公眾滿意度。 救災資金運用的宗旨是“取之于民，用之于民”。政府及有關機構在籌集、管理、運用救災資金時應充分考慮公眾的利益，促使公眾積極參與救災資金的捐贈、管理和監督活動。包括的內容主要有：公眾廣泛參與情況、對弱勢群體補償的關注、對救災資金動態管理的態度。

（3）監控效果。 救災資金在使用時容易出現浪費、欺詐、濫用、申請程序存在嚴重缺陷的情況，因此，進行預防性控制的同時應運用政府監督、媒體監督、公眾監督三種手段，為救災資金的管理和運用創造一個良好的社會環境。包括的內容有：政府監督、媒體監督、公眾監督。

4、善后處理能力。任何災害事件都會導致社會出現一種混亂、不穩定的狀態，而這種狀態有可能持續一段較長時間。善后處理能力就是總結抗災經驗，為應對下一輪災害事件做好準備。

（1）獎懲制度。救災資金在籌措、管理、運用中，應本著激勵原則，根據具體執行情況，做到獎罰分明。包括的內容主要有：對籌措、管理和運用救災資金實施監督的獎勵情況、對虛報、挪用和截留救災資金人員的懲罰情況。

（2）經驗總結。加強管理人員素質教育，以減少管理人員錯報、漏報、虛報救災資金的籌措規模、使用情況，規范救災資金管理。包括的內容主要有：參照國際經驗、管理人員素質教育。

（二）評價指標體系的構建

構建救災資金的籌措、管理、運用指標體系是一項龐大又繁重的系統工作，囊括社會系統中的多個領域。本文根據分類指標的具體要素，從4個一級指標、11個二級指標、34個三級指標出發，構建救災資金的籌措、管理、運用評價指標體系（表1）。

二、構建救災資金的籌措、管理、運用模型

層次分析法(AHP)是美國著名運籌學家、匹茲堡大學教授T.L.Saaty于七十年代提出的一種定性和定量相結合的多目標決策分析方法。特別是將決策者的經驗判斷給予量化，對目標(因素)結構復雜且缺乏必要數據的情況更為實用。

（一）確定各指標的合成權重

采用層次分析法（AHP）確定權重，計算步驟如下：

1、建立層次結構模型。將救災資金籌措、管理、運用能力作為層次分析的總目標層，將基本保障能力、效率運行能力、公平度量能力、善后處理能力作為二級子目標；下一層經過篩選確定各項具體指標。

2、構造判斷矩陣。層次結構模型確定了上、下層(A、B層)元素之間的隸屬關系,依據同一層次的各項指標或因子的相對重要性程度,針對上一層的準則來構造判斷矩陣,重要性判斷結果的量化通常采用1—9進行標度 (表2)。根據標度表,采用專家評分法可得到判斷矩陣。

表2 判斷矩陣標度及含義

3、重要性排序。求判斷矩陣的最大特征根所對應的特征向量W：

即為所求的各具體指標的權重。其中,

4、一致性檢驗。第一步，計算判斷矩陣的最大特征根λmax：

第二步，計算一致性指標C.I.（Consistency Index）

第三步，計算一致性比例C.R.（Consistency Ratio）

其中R.I.（RandomIndex）為平均隨機一致性指標。取值如表3。

表3 平均隨機一致性指標R.I.

當C.R.＜0.1時，我們認為判斷矩陣的一致性是可以接受的；當C.R.≥0.1時，則需要對判斷矩陣進行適當修正。

（二）救災資金籌措、管理、運用模型的不足

本模型運用層次分析法對救災資金的籌措、管理及運用進行綜合評價。然而，層次分析法中根據專家意見建立的判斷矩陣具有較強的主觀性和人為性?？紤]到重大自然災害爆發的無規律性和巨大破壞力，此模型更需研究學者謹慎思考、認真研究并反復模擬計算。此外，選取不同的指標進行評價也會對救災資金的籌措、管理及運用效果產生影響。政府可以根據學者的研究，借鑒國內外實際經驗，建立一套科學、合理的救災資金籌措、管理、運用評價體系，真正實現救災資金的合規籌措、高效管理與透明運用。

三、應用舉例

下文以Y省來舉例說明，在確定救災資金的籌措、管理、運用指標權重時，邀請此方面的專家為指標權重的確定提出意見，編制相應的專家調查問卷。問卷根據救災資金籌措、管理、運用一級評價指標分成三個部分，每部分根據表2所給出的判斷矩陣標度進行對比。根據和積法對每位專家調查問卷進行計算，得出各指標的權重并對各結果取平均值，最終得到各指標的權重及合成權重。

（一）確定救災資金籌措、管理、運用模型各指標的合成權重

1、對救災資金籌措、管理、運用此一級指標，二級指標基本保障能力、效率運行能力、公平度量能力和善后處理能力因素相對重要性的比較，見判斷矩陣A-B。

A B1B2B3B4一致性檢驗B1B2B3B4 146 1/4 13 CR=0.066<0.1，通過一致性檢驗1/31/5 1/6 1/3 1 1/7 3571權重W 0.108 0.273 0.562 0.056

2、對于基本保障能力此二級指標，社會經濟狀況、法律法規與政策保障、機構設置3個指標之間相對重要性的比較，見判斷矩陣B1-C1i。

B1C11C12C13 C11 C12 C13 113 112 1/3 1/2 1權重W 0.211 0.241 0.548一致性檢驗CR=0.018<0.1，通過一致性檢驗

3、對于效率運行能力此二級指標，成本損耗、運轉狀況、效益分析3個指標之間相對重要性的比較，見判斷矩陣B2-C2i。

B2C21C22C23 C21 C22 C23 1 3 5 1/3 1 3 1/5 1/3 1權重W 0.106 0.260 0.633一致性檢驗CR=0.037<0.1，通過一致性檢驗

4、對于公平度量能力此二級指標，信息公開公示、公眾滿意度、監控效果3個指標之間相對重要性的比較，見判斷矩陣B3-C3i。

B3C31C32C33 C31 C32 C33 1 1/3 1/5 3 1一致性檢驗CR=0.037<0.1，通過一致性檢驗1/3 5 3 1權重W 0.633 0.260 0.106

5、對于善后處理能力此二級指標，獎懲制度、經驗總結2個指標之間相對重要性的比較，見判斷矩陣B4-C4i。

B4C41C42 C41 C42 1 3 1/3 1權重W 0.25 0.75一致性檢驗CR=0<0.1，通過一致性檢驗

6、二級指標對一級指標的合成權重。

評價指標B2 0.273 B3 0.562 B4 0.056合成權重W C11 C12 C13 C21 C22 C23 C31 C32 C33 C41 C42 B1 0.108 0.211 0.241 0.548 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0.106 0.26 0.633 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0.633 0.26 0.106 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0.25 0.75 0.023 0.026 0.059 0.029 0.071 0.173 0.356 0.146 0.060 0.014 0.042

（二）結果分析

救災資金籌措、管理、運用指標體系一級指標權重的計算結果 (圖1)顯示，公平度量能力重要程度最高，比重為0.562；其次是效率運行能力，比重為 0.273；接著是基本保障能力，比重為0.108；最后為善后處理能力，比重為0.056。數據表明，救災資金籌措、管理、運用過程中信息的公平公開是保障救災資金順利規劃、有效運用的重要步驟。救災資金的高效籌措、管理、運用是救災工作的必然要求；遵循“成本最低、效益最大”原則有利于不斷完善救災資金的統籌規劃體系；資源保障是提高救災資金籌措、管理、運用能力的基礎；善后處理能力是對救災資金運用后續工作的檢查和處理過程的總結，是發現和彌補救災資金籌措、管理、運用的關鍵。以上四個方面在救災資金的籌措、管理、運用過程中相輔相成，缺一不可。

圖1 一級指標比較曲線圖

圖2 救災資金指標體系二級指標比較

救災資金籌措、管理、運用二級指標權重的計算結果顯示(圖2)：基本保障方面，機構設置的作用非常明顯，占基本保障能力的54.8%，由此表明，合理設置救災資金籌措機構、管理機構、運用機構，有利于減少損耗、實現政府的開源節流。效率運行方面，效益分析所占比重最大，接近63.3%，表明救災資金單位救助效果、有效利用程度和災后重建效果是分析救災資金是否實現效益最大化的重要指標。公平度量方面，救災資金在各個環節的信息是否公開公示起著關鍵作用，重要性達63.3%。規劃救災資金活動時應遵循原則公平、操作公平，有利于提高救災資金的籌措、管理、運用透明度，進而提高公眾滿意度。善后處理方面，由于救災資金在籌措、管理、運用中會出現種種問題，經驗總結顯得尤為重要。需要通過不斷總結經驗教訓，切實提高救災資金籌措、管理、運用能力。