專員辦履行外國政府貸款監督檢查工作職責之探討

● 楊鳳琪

2011年財政部制定下發了《外國政府貸款項目監督檢查辦法》，文件明確授權專員辦對所屬地區外國政府貸款項目進行監督檢查，這對于專員辦來說是一項新的工作職能，需要盡快掌握有關政策精神，探索有效的工作方法，迅速打開工作局面。因此，本文擬就專員辦如何履行好監督檢查工作職責，適當結合工作實踐，談談一些思考和體會。

一、加強外國政府貸款監督管理的重要性

合理有效利用外國政府貸款，是我國改革開放的重要內容之一，加強外國政府貸款監督管理也十分重要，其重要性主要表現在以下幾個方面：一是外國政府貸款是我國的主權外債，是條件優惠的資金。不僅要用好這些貸款，使之充分發揮應有的效應，更要管理好這些貸款，切實維護我國主權外債的信譽。二是利用外國政府貸款是我國引進外資的重要方式之一。改革開放以來，我國利用外國政府貸款取得了顯著的經濟和社會效益。三是一些區域和領域對國外優惠貸款資金仍有持續的需求。根據黨中央、國務院部署，今后一個時期仍將認真貫徹穩定利用外資規模的方針，繼續有效利用外國政府貸款。四是外國政府貸款管理工作中還存在著權責不統一、管理職責不到位、轉貸行為不規范、還款責任不落實等問題。規范和加強對外國政府貸款項目的監督檢查，有利于督促各有關機構嚴格遵守制度規定，防范和糾正違規行為，提高貸款資金的使用效益。

二、監督檢查制度及要求

自2006年以來，財政部先后出臺了多項有關外國政府貸款管理的規范性規章制度，其中與專員辦監管職責密切相關的主要有四個文件，即《國際金融組織和外國政府貸款贈款管理辦法》（財政部令第38號）、《財政部關于印發〈外國政府貸款管理規定〉的通知》(財金[2008]176號)、《財政部關于印發<外國政府貸款項目績效評價暫行辦法>及有關評價指標的通知》（財金[2008]24號）、《財政部關于印發 〈外國政府貸款項目監督檢查辦法〉的通知》（財金[2011]117號）。這四個文件對專員辦履行外國政府貸款監督管理職責的授權，是層層遞進的，實現了由過去的受托監管到直接履行監管職責的轉變。

（一）《國際金融組織和外國政府貸款贈款管理辦法》（財政部令第38號）

該辦法是財政部于2006年制定下發的，是外國政府貸款管理的綱領性文件。文件規定“財政部對貸款、贈款實行統一管理，對貸款、贈款活動進行政策指導、協調與監督”，明確了財政部的主管職責和主體地位。

（二）《財政部關于印發<外國政府貸款管理規定>的通知》(財金[2008]176號)

該通知規定，財政部門作為政府外債的統一管理部門，會同有關部門對貸款借、用、還全過程實施管理與監督。其中第四十一條規定，“財政部駐各地財政監察專員辦事處根據財政部委托，對項目貸款資金、配套資金的落實與使用情況，轉貸和采購工作的合規性，項目單位的財務狀況，貸款項目的財務管理、會計核算、實施進度、竣工驗收以及運營計劃的實施情況等進行檢查”，第四十二條規定，“財政部按照關于績效評價的有關辦法組織開展貸款項目的績效評價工作，績效評價結果將作為進一步完善貸款管理、制定相關政策以及安排貸款的重要參考”。該文件明確了專員辦可以根據財政部的委托，開展外國政府貸款項目相關檢查工作，同時也明確了財政部要按相關規定開展外國政府貸款項目績效評價工作。

（三）《財政部關于印發<外國政府貸款項目績效評價暫行辦法>及有關評價指標的通知》（財金[2008]24號）

該通知規定，“專員辦按屬地原則負責所在地中央貸款項目的績效評價工作。專員辦應根據單個項目績效評價中發現的問題，及時提出改進和加強貸款項目管理的意見，并負責督促貸款項目執行單位落實”，明確了專員辦按規定開展績效評價的工作職責。

（四）《財政部關于印發〈外國政府貸款項目監督檢查辦法〉的通知》（財金[2011]117號）

該通知規定，“財政部駐各地財政監察專員辦事處（以下簡稱專員辦）對所在地區的項目進行監督檢查”，“監督檢查的對象包括項目單位和與項目有關的財政部門、轉貸銀行、采購公司、供貨商等其他單位”。其中第十一條明確規定了監督檢查的具體內容，主要包括項目財務制度的建立和執行情況、項目的實施進度以及影響項目實施的問題、項目申報過程的合規性等十二項內容。該文件明確了專員辦作為外國政府貸款監督檢查機構的主體地位，也明確賦予了專員辦對外國政府貸款項目的日常監管和重點檢查的工作職責。

三、監督檢查工作方式和方法

開展外國政府貸款項目監督檢查，對于專員辦而言，是一項新的富有挑戰性的工作，需要講究方式和方法，以做到有的放矢，取得事半功倍的成效。

（一）與省財政、轉貸銀行等部門單位加強日常溝通聯系，收集基礎資料，掌握基本情況

專員辦對外國政府貸款項目管理信息的了解相當于是一片空白，必須依靠當地財政部門、轉貸銀行等，了解有關情況、信息，并虛心學習相關監督管理的經驗、方法，只有這樣才能盡快進入角色，迅速打開工作局面。

（二）開展日常檢查和重點檢查

《外國政府貸款項目監督檢查辦法》賦予了專員辦開展日常檢查和重點檢查的工作職責。日常檢查是指專員辦對項目實施各環節進行的經常性檢查。重點檢查是指由會計、審計等方面的專業人員對項目進行的全面、深入檢查，同時專員辦每年應當選取部分項目進行重點檢查。因此，專員辦應當根據工作需要，合理安排一些日常檢查和重點檢查工作項目，從真實性、合規性和有效性入手，及時發現和糾正有關問題，促進外國政府貸款項目有序健康發展。

（三）開展重點檢查的方法

1、選擇檢查對象。專員辦開展外國政府貸款項目檢查工作，可能涉及的被查對象有五個，即項目單位、財政部門、轉貸銀行、采購公司、供貨商。對此，可采取四種選擇方法：一是選擇項目單位，對項目實施各環節有關情況開展專項檢查；二是選擇相關機構，對其職責履行及項目管理情況開展專項檢查；三是對重點項目涉及各相關機構管理實施情況，開展全面檢查；四是對重點機構涉及所有外貸項目有關管理實施情況，開展全面檢查。

2、把握三條主線。一是相關機構履行職責情況。如《外國政府貸款管理規定》第十一條規定，項目單位履行包括科學、合理地編制可行性研究報告，根據項目實施中發生的變化及時辦理報批手續，制定貸款償還計劃、按時足額償還貸款等八項職責。檢查工作中，要熟練掌握這些職責規定，將每條規定都作為檢查線索，逐條對照檢查，核實其是否認真履行了應盡的職責，是否存在違紀違規現象和問題。二是項目建設全流程。外國政府貸款項目建設的全過程由多個不同環節組成。一般說來，這個過程主要包括：申請立項——實施建設——管理運營——還本付息。檢查時也應順著這條脈絡從前往后查、從始查到終，使檢查工作更加全面、細致、高效。三是貸款資金的“借——用——還”全過程。在外國政府貸款項目管理規定中，貸款資金的支付、償還、銀行賬戶的開設等均有明確的相應規定，檢查時應按照規定對資金流程進行詳細檢查。

3、開展重點檢查。重點檢查的手段主要包括聽取匯報、查閱檔案資料、審核會計賬目、核查原始憑證、現場盤點清查、分析性復核、外部延伸檢查等七項。其中，前四項手段在以前工作中用得較多，并卓有成效。但是，在檢查工作中，除了前四項手段之外，更要用好后三項工作手段，以提供更多更生動的事例，便于發現一般檔案資料之外的東西。如去年對某項目設備采購內容檢查中，就大量地采用了“現場盤點清查”手段，對設備到貨進度、設備型號變化或種類變化、設備安裝調試、設備配套、設備運行狀況、設備先進程度、設備能力發揮程度等，作出一系列的客觀分析、判斷和評價，找出問題的癥結所在。此外，由于對外國政府貸款項目開展檢查的工作對象有五個，項目建設鏈條長、環節多，外部延伸檢查應成為常用工作手段之一。

4、將績效評價貫徹到檢查中。一是將績效評價的理念貫穿到檢查工作中。對外國政府貸款項目開展績效評價，有利于客觀、公正、科學地評價項目的實施效果與影響，總結貸款項目實施和管理的經驗，及時糾偏補漏，進一步規范和加強貸款管理，促進貸款項目管理效能的提高和可持續能力的增強。二是靈活運用績效評價的工作方法,深化檢查成果。專員辦已連續多年開展了外國政府貸款項目績效評價工作，并形成了一套行之有效的工作方法和評價方法。如果將其熟練掌握和靈活運用到檢查工作中，必使檢查與評價二者相得益彰。三是對項目進度及其成效作出評價。在檢查工作中，無論是對在建或是完工項目，都要按照績效評價的指標體系及其要求，對其完工進度、項目目標實現程度、工程管理及實施質量等進行必要的客觀、公正、科學的評價，并有針對性地提出改進和規范的意見和建議。

四、對發現問題的處理處罰

根據財政部文件規定，對外國政府貸款項目開展監督檢查已成為專員辦的重要工作職責任務，對檢查發現的問題如何做好糾正處理，直接關系到國家政策的嚴肅性，關系到財政部及專員辦的監督管理的權威性，同時也將直接影響到項目建設的成敗。因此，對發現問題的處理處罰，務必做到依法處理、寬嚴適度，促進貸款項目持續順利進行，并走上規范健康發展的軌道上。

（一）處理原則

一要堅持依法依規嚴肅處理的原則；二要堅持以促進貸款項目持續健康發展為目的；三要充分聽取被查單位的意見，實事求是作出妥善處理；四要及時向財政部匯報請示。

（二）處理方式

根據在實際工作中的一些做法，總結起來主要有以下幾點：一是提高規范意識，避免和杜絕相關問題的再次發生；二是建立健全會計核算制度辦法，規范會計核算；三是按規定開設相關賬戶，并進行專賬核算；四是強化項目管理，糾正錯誤行為，加快項目執行進度；五是及時制訂還款計劃，規范還本付息管理；六是調整賬務、追繳款項、補辦相關手續、追究相關機構及其相關責任人的責任等處理。此外，還可采取向財政部上報《案例專報》、向所在地人民政府專題報告和向所在地項目單位和相關機構全面通報等方式，擴大影響面，放大監督成效。對此，可視具體情況而定。