美國司法制度中的政黨政治因素分析——以最高法院為例

■ 劉 輝／文

（作者系中國社會科學院美國研究所政治室副研究員）

司法制度的政黨政治因素背景

美國的制衡性制度在橫向上實施了行政、立法與司法的分立與制衡，縱向上規定了聯邦與州的權力分割，作為該制度的運作工具，政黨代表特定利益集團參與公開定期選舉，贏得執政以推進集團利益。而司法權相對獨立與最高法院行使憲法解釋權的制度設計對于政黨確保自身政治主張的支配地位具有極端重要意義，因此，各政黨通過影響最高法院大法官選任過程與最高法院審判活動為手段，奪取憲法解釋權，即構成了影響以最高法院為代表的美國司法制度中的政黨政治因素內容。

大法官選任過程中的政黨政治因素

政黨政治因素影響最高法院大法官選任的具體內容,在選對象的黨派歸屬、參議院多數黨對選任過程的掌控能力以及總統提名的例外現象等三方面具有超越黨派的共同規律。

首先，提名過程中黨同伐異成為基本規律。美國憲法未規定政黨制度，但制衡性政治通過政黨得以運作甚至“是憲法體制的基礎”。由于終身任職的大法官可以將本黨的政治主張延續到政黨輪替之后，將本黨人士送入最高法院獲任始終是各黨共同的作法。1789—2011年112位獲任大法官中，約90%以上與在任總統同屬一黨。

其次，政黨政治因素內容的變化影響著參議院多數黨掌控大法官選任過程的能力，但該能力日益呈弱化趨勢。約翰·亞當斯執政時期，由于美國社會結構相對簡單，利益集團數量較少，制度規定將大多數人排斥在選舉之外，參議院多數黨的政黨政治內容相對單一。黨員黨性強。1800年民主共和黨贏得大選并奪取了眾議院。敗選的亞當斯在卸任前，利用聯邦黨人依然掌控未卸任的參眾兩院，于1月20日提名本黨國務卿約翰·馬歇爾出任最高法院首席大法官，同時提出《1801年司法法》法案，以防止出現判決僵局為理由，將最高法院大法官的人數從6人變為5人，以消除杰弗遜任命大法官的所有機會。最終《1801年司法法》獲得通過。

進入20世紀30年代，社會利益結構高度復雜化，婦女、勞工等利益集團開始被納入政治過程，政黨政治的利益訴求分散化，多數黨成員為尋求連任,需要滿足的對象選民類別及數量大大增加，導致黨無法絕對壟斷選舉資源。尋求連任的參議員無不首先迎合選民需要而后考慮本黨利益，黨性日益減弱。在12個重要的新政法案被最高法院否決后，1936年獲連任的富蘭克林·羅斯福，上臺伊始便提出了法案，規定聯邦法官滿70歲后在6個月之內未退休，總統可任命一名新的法官到原法官工作之法院工作，最高法院大法官人數由9人增加為15人。此時，雖然民主黨同時掌控著國會與總統位置，總統“填塞”法院卻受到重挫，1937年3月，國會僅僅通過了規定法官退休內容的《最高法院退休制度法案》。

第三，總統提名的例外現象是政黨政治因素影響大法官選任規律的特殊表現形式。憲法規定，最高法院大法官人選由總統提名，經參議院同意后由總統加以任命。而政黨政治因素在總統提名環節的作用主要體現在兩個方面：（一）在任總統將自身的政治主張上升到支配地位，并通過獲選大法官將其延續到總統任期結束之后是提名行為的優先考慮。因此,在迄今為止就任最高法院大法官的112人中，跨黨派大法官占13人，18位首席大法官中，跨黨派首席大法官占2人。西奧多·羅斯福曾將其解釋為執政者以國家利益為重，任人唯賢的偉大胸懷和被提名者懂得“現實政治”（realpolitik）。大法官跨黨派選任的諸多案例證明，所謂懂得“現實政治”就是“在思想意識上能夠和諧共處”的同義語。伍德羅·威爾遜高度贊賞詹姆斯·麥克雷納德（James McReynolds）反壟斷成績、進步主義聲譽和法學素養，強烈希望他在最高法院相對獨立的環境中推進進步主義，政治觀點上的高度一致，弱化了雙方間的黨派界限。為實現“通過司法機關質疑和改革占主導地位的憲政秩序……讓進步主義的心聲在最高法院里生根發芽”的目的，共和黨人詹姆斯·麥克雷納德成了大法官。

美國最高法院首次干預總統選舉。圖為2000年12月2日布什和戈爾兩位總統候選人的支持者在聯邦最高法院外各自舉行抗議活動。

（二）總統提名過程中的政黨政治因素雖然重要，但現實政治運作決定了總統在提名過程中，不可避免地摻入政治酬傭、人事安排、聲望考慮與政治運作相關的實用主義偏好、照顧至愛親朋關系等其他因素，以滿足政治利益優先排序的需要，作為順利推行政治主張的補充。1939年天主教徒皮爾斯·巴特勒（Pierce Butler）大法官去世后，口碑極差才干極低的天主教司法部長墨菲（Frank Murphy）得到羅斯福提名作為對天主教徒支持“新政”的酬謝。助理司法部長羅伯特·杰克遜（Robert Jackson）幼稚地提醒說：“總統先生，我覺得墨菲的氣質不適合當法官。”總統回答：“這是我任命你為司法部長的唯一途徑。”通過此次提名，羅斯福實現了回報選民，政治酬傭、人事安排的多重目的，以杰克遜接受司法部長一職，羅斯福許諾今后提升他為首席大法官。到了1941年，大法官麥克雷納德和首席大法官查爾斯·伊文思·休斯（Charles Evan Hughes）都要退休，羅斯福卻食言提名斯通為首席大法官，理由是提名自由派“共和黨人斯通為首席大法官，可以讓民眾更相信（羅斯福）”是“整個國家而非某一黨派的總統”，而且“一位共和黨首席大法官，兩位民主黨大法官不會讓人覺得黨派色彩太濃”。相反，1968年約翰遜總統在試圖任命福塔斯（Abe Fortas）為首席大法官，但被指責任人唯親而被迫放棄。可見，個人聲望也在總統提名大法官人選的考慮之列。

黨派分野條件下，黨同伐異是政黨政治因素作用于大法官選任這一司法制度重要環節的基本規律。而政黨及其成員的利益差異決定了他們政治價值取向的位差，他們隨著政黨政治因素的變化調整著自身的政治訴求。伴隨著社會利益結構復雜化，必然導致掌控大法官選任過程的政黨政治因素更多地帶有黨內差異色彩，形成更豐富的黨內爭斗內容，從而使參議院多數黨影響大法官選任過程的能力不斷弱化。而政黨政治因素中，總統更注重將自身的政治考量上升到支配地位并延續到任期結束之后。但同黨派分野的政黨因素一樣，總統個人政治考量受制于其他利益集團容忍程度的現實，迫使總統必須將政治以外的其他因素納入到大法官的選任過程中，因而豐富了政黨政治因素的運作內容。

審判活動中的政黨政治因素

審判活動是最高法院最重要的功能之一，司法獨立的制度設計隔離了政黨對司法活動的直接干預。政黨政治因素影響審判活動，必須依靠經過“純粹政治任命”入選并終身任職的大法官依據其自身的政治傾向性做出判決加以實現。由于歷史上政黨政治始終與州權、聯邦權力的分配以及國家干預與放任自由之間的博弈相聯系，馬歇爾在切諾基案中判決州政府侵占印第安人領地行為違反聯邦政府與印第安人間的條約約定，因而違憲。從政黨政治的角度看，其判決價值取向同聯邦黨人主張建立強大聯邦政府的政治理念高度相關。而在政治上與代表南部奴隸主利益的民主黨理念一致的坦尼法院，在斯科特案中以程序理由，判決維持當事人奴隸身份亦不足為奇。

當政黨政治內容發展到國家干預與自由放任的糾纏階段時，與共和黨自由放任理念一致的保守派最高法院接連判決羅斯福12項新政政策違憲，成為“純粹政治任命”條件下大法官判決活動政治傾向性最直接的證據。而隨著新政的深入，特別是民權運動的高漲，20世紀50—70年代，現代自由主義政黨政治背景下出任大法官的厄爾·沃倫（Earl Warren）、威廉·布倫南（William J. Brennan）、瑟古德·馬歇爾（Thurgood Marshall）、威廉·道格拉斯（William Douglas）與哈里·布萊克門（Harry Blackmun）組成了馬歇爾法院、沃倫法院自由派核心，最高法院在廢除種族隔離，擴大言論自由、保障犯罪嫌疑人權益方面不斷突破，即使被視為保守的沃倫·伯格法院，在羅伊案中依然做出了維護墮胎權利的劃時代判決，甚至以裁定中止過國內死刑執行。

新政聯盟解體后，政黨政治在民主、共和兩黨交替執政的條件下糾纏，兩黨政治主張的內容日益中間化。爭取中間選民成為政黨政治的重要內容。在保守占據優勢的情況下，克林頓以第三條道路為旗號贏得1992年大選。他吸收了減稅政策，放棄了大政府理念；放松經濟管制，限制福利增長；現代自由主義的式微以及民主黨對中間選民的成功吸引，刺激了共和黨向更激進的右翼基督教保守派靠攏，把政黨政治的價值取向向更為保守的一端推進。2004年，小布什放棄中間選民，在宗教，墮胎、同性戀、槍支控制等領域全面倒向基督教福音派，贏得了大選。在此條件下，最高法院2000年以判決的方式將小布什送入白宮，又成為更加右傾的政黨政治因素影響最高法院審判活動的典型案例。然而，隨著共和黨新保守主義遭受挫敗，倫奎斯特（William Rehnquist，首席大法官）最高法院的政治取向開始左移。呈現出自由化的態勢，甚至出現了3∶4∶2的投票記錄。2005年羅伯茨法院形成后，首席大法官羅伯茨在倡導“司法最低限度主義”的中立表象下聯合保守派大法官逐步變相推翻自由派大法官創立的先例。2006—2008期間，最高法院的審判活動在墮胎、宗教、槍支等議程上再次右傾。

2008上臺的奧巴馬在社會文化領域充分顯示了自由主義色彩。他明確擁護羅伊案判決，并分別于2009年5月和2010年任命索尼婭·索托馬約爾（Sonia Sotomayor）和埃琳娜·卡根（Elena Kagan）出任大法官。但保守派大法官羅伯茨、阿利托、斯卡利亞、托馬斯短期內很難退出最高法院，奧巴馬無法使最高法院左轉，卻能防止其繼續右傾。在美國政黨政治出現極化的條件下，2012年5月8日，最高法院仍以5∶4判決奧巴馬醫療改革法案合憲，其中，羅伯茨對醫保法案投下了贊成票。可見，政黨政治因素內容深刻地影響著最高法院的審判活動，并通過司法判決強化或弱化著既有的政黨政治內容。政黨政治因素對最高法院審判活動的影響具有高度的相關性。“政治任命”下入選的大法官自身的政治傾向使其在審判活動中不僅難以成為超然的仲裁者，而且成為政黨政治因素影響最高法院審判活動的必然因素，在政黨政治博弈的具體歷史背景下，正是大法官們在判決中挑戰對立政黨代表的政治利益，維護同一政黨代表的既得利益，政黨政治因素對最高法院審判活動的影響才得以實現。

制衡性政治制度下的政黨政治因素影響司法制度的底線

最高法院大法官的選任和法院的審判活動是受到政黨政治因素影響的兩個重要方面。前者，由于制衡性政治制度所涉及的三權分立、聯邦主義、立法權內部兩院并立等相關環節的實際運作，造成了美國各利益集團在立法，司法、行政各領域無法形成完全的政治壟斷。而各種政治力量對憲法解釋權的爭奪又為政黨政治因素影響最高法院提供了可能性。美國立國以來，最高法院在聯邦與州權力分配，奴隸制（1789—1861）、維護自由放任的市場經濟秩序（1861—1937）、保障與擴大公民權利（1937—2011）等決定國家發展方向的重大問題上做出了諸如“達特茅斯學院訴伍德沃案”，“斯科特案”“屠宰場組案”“羅伊案”等一系列影響社會歷史進程的判決，這些判決背后與政黨政治活動因素有著密不可分的聯系，因此，在大法官選任問題上，“總統實在沒有理由不‘填塞’法院——將那些贊同自己政治與哲學原則的人任命到最高法院”。

而后者，“政治問題的不可審查性”又是制衡性制度為政黨政治因素影響最高法院審判活動設置的制度底線。在馬伯里訴麥迪遜案確立了“最高法院擁有審查國會與州法律以及總統決定權力”的崇高地位后，最高法院在審判活動中利用受理案件的選擇權以及對先例原則靈活應用的創法權，就公民權利、刑事被告人權利、犯罪嫌疑人獲得警方“正當程序”權利等方面所做出的具有憲法意義的判決，無一不是利用收案選擇權精心躲避政治糾紛的結果。大法官們對于訴訟中涉及本質的政治問題從來采取回避實質性矛盾，將實體問題程序化的方式加以解決。例如，在馬伯里案中，大法官馬歇爾以原告請求事項不屬于最高法院管轄范圍為由，回避了解決實體問題的責任。而在“羅伊案”的審理中，最高法院對墮胎附加了必須存在危害婦女健康因素的限制性規定，以敷衍保守勢力的要求。在最高法院對于2000年大選糾紛裁決時，依然聚焦在程序性問題——計票問題上，以程序裁定掩蓋了政治實質。這些案例均證明，最高法院的審判活動必須被限制在制衡性制度允許的范圍內，這就造成在大法官選任問題上，代表著各利益集團的總統、參議員及其所屬政黨在選任大法官的過程中，極力將政治觀點一致者送入最高法院獲任的時候，不得不否決或放棄太極端的人選，入選的大法官們在審判活動中也必須將躲避訴訟中的實體政治問題作為審判活動順利進行的必要前提。

結 語

司法權相對獨立與最高法院行使憲法解釋權的制度設計，對于政黨確保自身政治主張的支配地位具有極端重要意義。在各政黨以影響最高法院大法官選任過程以及最高法院審判活動為手段，奪取憲法解釋權的政黨政治背景下，無論過去、現在還是將來，政黨政治因素影響大法官選任與最高法院審判活動的諸環節上都體現著黨同伐異的普遍規律和政治主張認同超越黨派界限的例外，但這些因素影響最高法院為代表的司法制度均受制于制衡性政治制度的限制。

[1] 張立平．美國政黨與選舉制度[M]．北京：社會科學出版社，2002：6．

[2] Josephus Daniels, The Wilson Era, Chapel Hill: University of North Carolina Press,1946, p.540.

[3] David M.O’ Brine, Storm Center: The Supreme Court in American Politics, p. 53.

[4] Ibid., p. 63.

[5] Christopher Tomlins, ed., The United States Supreme Court: The Pursuit of Justice,Boston: New York Houghton Company, 2005, p.269.

[6] 倫奎斯特法院中，倫奎斯特、斯卡利亞、托馬斯為保守派，斯蒂文斯、金斯伯格、布雷耶、蘇特為自由派，奧康納、肯尼迪則屬于搖擺的中間派，奧康納立場中間偏左，肯尼迪則中間偏右——筆者注。

[7] Dartmouth College v. Woodward,17U.S.518-672,See: Findlaw:http://www.findlaw.com/casecode/supreme.html

[8] Scott v. Sandford, 60US393(1857), See:Findlaw: http://www.findlaw.com/casecode/supreme.html

[9] Slaughterhouse Cases,83US36(1873),See:Findlaw:http://www.findlaw.com/casecode/supreme.html

[10] David M.O’ Brine, Storm Center: The Supreme Court in American Politics, 2005, p. 33.

[11] Henry R. Glick, Courts, Politics and Justice, New York: McGraw-Hill Book Company,1993, p. 95.

[12] 按照《1925年司法法》規定，國會授予最高法院自由裁量管轄權，以調卷令的方式取代必須接受的上訴，此后大法官發展出一套稱之為四票原則的規則，一件案件至少要有四名大法官同意，才能獲得最高法院的聽審與考慮，任何力圖單獨挑戰政治禁區的法官都會受到法院同僚牽制——筆者注。

[13] David M.O’ Brine, Storm Center: The Supreme Court in American Politics, pp. 305～306.