淺析我國的刑事立案監督

劉燕嬌

（中南財經政法大學 刑事司法學院，湖北 武漢 430073）

一、刑事立案監督的現狀

（一）我國刑事立案監督的立法現狀

我國刑事立案監督的規定主要體現在憲法、部門法和其他的法律法規中，形成了以憲法為統領、部門法為主干、其他法律法規為補充的法律體系。憲法第129條規定：“人民檢察院是國家的法律監督機關?！边@以根本大法的形式確立了立案監督；刑訴法第87條規定：“人民檢察院認為公安機關對應當立案偵查的案件而不立案的，或者被害人認為公安機關對應當立案偵查的案件不立案偵查，向人民檢察院提出的，人民檢察院應當要求公安機關說明不立案的理由。人民檢察院認為公安機關不立案理由不能成立的，應當通知公安機關立案，公安機關接到通知后應當立案。”這是憲法關于立案監督原則性規定的具體化；《人民檢察院立案監督工作問題解答》、最高人民法院及全國人大法工委等六部委制定的《關于刑事訴訟法實施中若干問題的規定》第7條、《人民檢察院刑事訴訟規則》第371條至第379條、《公安機關辦理刑事案件程序規定（修正）》第164條、《關于加強行政執法與刑事司法銜接工作的意見》等一系列規定則是對立案監督的進一步細化。

從現行的法律規定來看，憲法和刑訴法關于立案監督的規定原則抽象，條文過于簡約，內容不全面，存在立案監督對象狹窄、監督程序欠缺等漏洞。而其他的法律法規雖然在很多方面彌補了上位法的不足，但由于效力等級過低，在實踐中并未得到很好的貫徹實施。

（二）刑事立案監督的工作現狀

1.近五年我國各級檢察機關刑事立案監督工作的總體情況。根據近五年最高人民檢察院工作報告統計的數字，2008年全國檢察機關對應當立案而不立案的，督促偵查機關立案20198件，督促撤案6774件；2009年全國檢察機關對應當立案而不立案的，督促偵查機關立案19466件，督促撤案6742件；2010年督促偵查機關立案31203件，督促撤案10702件；2011年督促偵查機關立案19786件，督促撤案11867件；2012年督促偵查機關立案118490件，督促撤案56248件。①詳見最高人民檢察院網站http://www.spp.gov.cn/gzbg/。從以上數字可以看出，我國檢察機關刑事立案監督案件的總數呈W型發展趨勢，表明立案監督工作的開展已經遏制了偵查機關立案中的部分違法行為，但也說明我們的立案監督工作任重而道遠。

2.近幾年武漢市檢察機關刑事立案監督情況。本文中的兩個表格反映了武漢市檢察機關近幾年來立案監督工作的進展情況。從表一可以看出，立案監督的數量總體呈上升趨勢，案件來源以檢察機關自行發現為主，監督效果較明顯，檢察機關在要求公安機關說明不立案理由后，公安機關能主動立案，但也反映出檢察機關監督手段和力度的弱化。表二則說明檢察機關對不應當立案而立案的案件監督力度不夠，雖然整體數量有所增加，但若與每年刑事案件總數相比則顯得微不足道。總的來說，刑事立案監督工作的開展，在很大程度上保障了偵查活動的合法進行，但也存在重“應立不立”案件的監督輕“不應立而立”案件的監督、重視立案監督數量輕視立案監督效果、監督范圍狹窄等問題，立案監督發展不平衡。

表一 對公安機關應當立案而不立案的監督

表二 對公安機關不應當立案而立案的監督

二、刑事立案監督存在的問題

（一）立法層面

1.立案監督的對象不全面。根據刑訴法和人民檢察院刑事訴訟規則的相關規定，檢察機關只能對公安機關和檢察院自偵部門進行立案監督，但我國享有立案偵查權的機關除了公安機關和檢察院以外還有海關走私偵查局、國家安全部門、法院、監獄、軍隊保衛部門，現今的立法使得上述立案主體的立案活動處于立案監督的盲區。只有所有享有立案權的主體成為立案監督的對象，才能保證立案監督體系的合理性和科學性。

2.立案監督的范圍狹窄。照法律規定，立案監督的范圍包括：應當立案而不立案的案件、不應當立案而立案的案件、公安機關立案后又降格處理的案件。實踐中大量存在的不破不立、立而不偵、立后又撤、以罰代刑等情形未納入立法范疇，這使得很多的違法行為得不到及時糾正。

3.立案監督的程序不健全。目前的刑事立案監督只側重對立案結果的監督，對立案監督程序的監督被忽略了。比如對公安機關不應當立案而立案的，只規定檢察機關應當向公安機關提出糾正違法意見，對具體的操作程序卻沒有做任何規定。因此，需要在法律中增加對立案監督程序的規定，形成一個完整、嚴密的刑事立案監督體系。

（二）司法層面

1.立案監督意識不足，監督能力有待提高。監督職能的有效發揮需要檢察人員具備強烈的監督意識和較強的監督能力。但實際情況是：有的檢察人員認為如果對偵查機關進行立案監督，會破壞雙方之間的配合關系，礙于情面，對立案活動中的一些違法行為視而不見，使立案監督流于形式；目前人案矛盾突出，我國各級檢察機關的工作量都比較大，而檢察機關的人員配置不足，導致在有限的工作時間內無暇下大功夫開展立案監督工作；檢察隊伍年輕化帶來的司法經驗不足，法律監督敏銳性不強等導致不敢、不懂、不善監督，也直接影響立案監督工作。

2.立案監督標準不一致。實踐中，不同的檢察機關依據不同的標準開展立案監督工作。有的是將刑訴法第86條規定的刑事立案標準作為刑事立案監督的標準，即認為有犯罪事實且需要追究刑事責任；有的將“能捕、能訴、能判”作為標準②《人民檢察院立案監督工作問題解答》第10條。。各級檢察機關對立案監督標準的認識存在分歧，使得立案監督工作受到嚴重制約。

3.立案監督線索來源有限，信息不暢。當前的刑事立案監督工作常處于“巧婦難為無米之炊”的尷尬境地。依法律規定，獲取立案監督線索的渠道主要有兩個：被害人、被害人近親屬、舉報人等提出的申訴控告和檢察機關在工作中自行發現的線索。被害人法律知識匱乏，或是怕打擊報復以及對檢察機關立案監督職能不了解，很少向檢察機關控告，使得很多案件流失。[1]而檢察機關自身對偵查機關的立案、受案、撤案情況無事先的知情權，僅通過審查逮捕起訴這種事后被動監督的方式發現立案監督的線索，因而其線索非常有限。

4.立案監督手段缺乏制裁性，導致監督乏力。現行法律賦予檢察機關立案監督的手段有要求公安機關說明不立案理由、通知公安機關立案、糾正違法通知書、建議立案偵查通知書等，卻沒有規定該如何處理公安機關拒不說明立案或不立案理由、拒不執行立案或撤案通知、立而不偵、偵而不結、先立后撤等行為，其結果是刑事立案監督的效率不高，公安機關怠于接受監督。

三、完善刑事立案監督的建議

（一）立法上的完善

1.擴大立案監督的對象。刑訴法應當擴大立案監督對象的范圍，將監獄、軍隊保衛部門、法院（僅限告訴才處理的案件和被害人有證據證明的輕微刑事案件）、海關走私偵查局、國家安全部門這幾個享有立案權的主體全部囊括在內，推動各立案主體依法立案。

2.擴大立案監督的內容。完善立案監督的內容和范圍，明細應當立案而不立案的案件的具體內容，“應立案而不立案”的內容除了包括符合立案標準卻故意不立案的案件和以罰代刑的案件以外，還應涵蓋不報不立、不破不立、立而不偵、立后又撤的消極立案的情況，[2]在立法上實現對積極立案和消極立案的全面監督。同時，增加對立案程序是否合法進行監督的規定，使刑事立案監督具有程序性審查功能，使得立案監督不僅關注立案活動的結果，還關注立案程序的合法性。

3.明確立案期限。法律未規定公安機關的審查立案期限，致使某些公安機關在接到報案后消極對待，長時間不作出是否立案的決定，檢察機關對此束手無策，這成為某些公安機關逃脫立案監督的“擋箭牌”。應規定公安機關在接到報案材料后須在一定期限內審查并作出是否立案的決定，逾期未立案的視為未立案，檢察機關應進行立案監督。

4.賦予檢察機關調查權、糾正權和處罰權。《檢察機關刑事訴訟規定》第372、373條規定了檢察機關在行使立案監督權時有調查權，但在實踐中未得到認可，故需在立法中加以確認。檢察機關在獲得相關線索后，根據案件情況可以展開調查，調查的內容包括案件是否屬于立案主體管轄、立案或不立案的決定是否正確、事實認定是否準確等。調查結束后，根據調查結果作出相應決定，若調查結果是公安機關“應當立案而不立案”或“不應當立案而立案”的，應要求公安機關糾正，偵查機關拒不糾正的，檢察機關有撤銷案件權和強制通知立案權。同時，檢察機關對于偵查機關和偵查人員在立案活動中的違法行為，有權向其上級主管部門或監察部門發出行政處罰建議書，要求對違法行為給予相應處理并將最后處理結果書面告知檢察機關，對于發現的犯罪行為則應當由檢察機關按管轄規定立案偵查。

（二）司法上的完善

1.強化檢察人員的監督意識，提高監督能力，切實履行監督職責。一是檢察人員要積極轉變觀念，強化監督意識，克服思想障礙，正確處理好監督與配合的關系，通過積極參與各項專項立案監督，總結經驗，吸取教訓，促進立案監督業務水平的提高。二是認真學習貫徹各項法律規定，明確監督的內容，熟悉立案監督業務。三是加強立案監督專題理論研究和業務交流，總結規律，提升檢察人員在立案監督中發現問題、提出監督意見、正確運用監督手段、妥善處置監督事宜的能力和水平。

2.統一立案監督的立案標準。相比于“能捕、能訴、能判”的“三能”刑事立案監督標準，宜直接采取立案標準。刑事立案監督，顧名思義就是對立案主體立案活動的合法性進行監督，因此刑事立案監督的標準就該是立案標準，采取“三能”標準將“不應當立案而立案”的案件排除在外，有人為抬高刑事立案監督門檻的嫌疑，可能會導致某些違法立案活動逃脫立案監督的視野，造成不可挽回的后果。

3.拓寬刑事立案監督案件的線索來源。第一，設立立案監督舉報點，大力宣傳檢察機關立案監督的職能，選擇一批具有相應法律知識和正義感強烈的人員擔任案件線索專報員和宣傳人員，形成暢通的案件線索報送網絡；[3]公開舉報方式，建立有價值線索的獎勵制度。第二，建立和推進刑事司法與行政執法銜接制度。檢察機關應主動加強與稅務、工商、海關、煙草等行政執法部門的聯系，完善案件移送制度，共建信息資源共享平臺，實現刑事司法和行政執法的雙向互動。第三，賦予檢察機關立案知情權，建立備案審查制度和信息聯網制度。檢察機關沒有對公安機關的立案、受案、撤案情況的知情權是導致立案監督信息不暢的重要原因，故有必要賦予檢察機關相應的知情權，公安機關應及時將立案和不立案的案卷材料報送檢察機關審查，同時檢察機關也有權通過網絡調閱相應的案卷材料，進行定期核查，以及時了解公安機關立案工作的動態。

4.制定更科學的考核機制。改革現有的評價考核機制。一方面是將立案監督工作的質量和效率納入檢察機關、偵查機關的考核評價體系中，增強實施立案監督的緊迫感和積極性，加強立案監督的監督效果；另一方面是建立共同答復當事人工作機制，對于當事人不服反復纏訪的案件，各部門可以在統一認識的基礎上，建立共同答復當事人機制，做好釋法說理、化解矛盾、息訴罷訪等工作。[4]

四、結語

刑事立案監督是我國檢察機關法律監督職能的重要組成部分，對于確保立案主體依法立案，維護社會公平正義，保障人權有著巨大的作用。但目前實踐中出現的檢察機關線索來源有限、監督程序不規范、立案決定得不到及時執行等諸多問題，嚴重阻礙了刑事立案監督工作的發展，要在短期內全部解決刑事立案監督的問題需多方面的努力，但最關鍵的還是從法律層面上加以完善。因此，可以通過制定刑事訴訟監督法，明確規定刑事立案監督的范圍、程序、內容等，為檢察機關的刑事立案監督工作保駕護航，推動刑事立案監督工作的規范化和制度化，使檢察機關的刑事立案監督工作在維護司法公正方面發揮更大的作用。

[1]王宏平.刑事立案監督制度存在的問題及其對策[J].法制與經濟,2010(10).

[2]周衍東.刑事立案監督制度研究[D].上海:復旦大學,2010.

[3]賀恒揚.偵查監督論[M].開封:河南大學出版社,2005:159.

[4]白颯颯.如何改進當前刑事立案監督工作[J].中國檢察官,2010(2).