失地農民市民化的可持續生計問題研究①——以呈貢新區為例

云南大學發展研究院 周艷茹

失地農民是城市擴張進程中形成的一個特殊群體。一方面，這些人因城市建設而失去農地并被轉為城市戶口，另一方面，卻往往享受不到與同城市民平等的待遇。根據中國社科院發布的《2011年中國城市發展報告》：2011年中國失地農民的總量已經達到4000萬～5000萬人左右，而且仍以每年約300萬人的速度遞增，預估到2030年將增至1.1億人左右。“農民市民化”問題是城市化得以實現的重要組成部分，如何妥善處理失地農民的生計問題，直接關系到社會的和諧與穩定。

在中國城市化加速發展的大背景下，2003年云南省委、省政府做出了建設“現代新昆明”的戰略部署，并率先在呈貢縣啟動。2011年，《國務院關于同意云南省調整昆明市部分行政區劃的批復》（國函[2011]58號）：同意撤銷呈貢縣，設立昆明市呈貢區，以原呈貢縣的行政區域為新設呈貢區的行政區域。從2003年第一次征地到2011年底為止，呈貢新區開發建設累計報批土地約11.5萬畝，占規劃總控制面積的一半。根據2000年“五普”和2010年“六普”數據顯示，十年之間呈貢縣（區）常住人口中城鎮人口由40117人提高到137007人，凈增96890人，增幅達245%，比該縣（區）同期總人口增長率高出一倍多。進一步匡算可以確定，在這96890萬凈增的城鎮人口中，其中至少有一半是失地農民。

那么，失地農民過著一種怎么樣的生活呢？到底是國家城市化發展的受益者還是受損者呢？本文通過深入大學城周邊被征地的社區，進行入戶調查，試圖回答這一具有普遍性的問題。

1 呈貢失地農民入戶調查實況與樣本分析

1.1 研究思路

據調查，呈貢新區共分為八個功能區，筆者針對新區吳家營街道辦事處所管轄社區失地農民的基本情況、市民化條件、市民化意愿進行了入戶調查。為了使調研結果盡可能貼近真實，筆者有針對性地設計調研問卷，并進行了一次預調研，根據訪問了解的情況對問卷進行了修改。本次調查社區分別為中莊、前衛營、大水塘、柏枝營、郎家營、繆家營，按各村家庭比例分別隨機抽取了12戶、23戶、11戶、13戶、10戶、17戶。調查時間為2012年5月，共發放問卷90份，回收有效問卷86份。本文將主要根據這一調查數據，對失地農民的市民化生計問題進行考察和分析。

1.2 研究方法

（1）調查方法。調查分為兩部分：一是通過特爾菲法對問卷進行專家評議，基于專家意見形成原創性問卷；二是對縣基層干部進行訪談，了解征地補償政策的執行和落實情況。然后統計分析調查結果，找出征地補償方案設計與實施中存在的問題，最后給出可行性建議。

（2）數據分析方法。對資料定量和定性分析，運用案例分析法、歸納法、統計法找出影響失地農民市民化意愿的因素。本文以這次調查中的“是否愿意被征收土地”作為失地農民市民化意愿的表達。根據本次調查并參考已有研究，經過認真研討和分析，筆者認為，失地農民市民化意愿主要受個人自然條件、家庭經濟狀況、對新區建設的看法、政府部門工作情況和自我認同感等五方面因素的影響，具體包括：年齡、受教育年限、職業、異地打工經歷、社會保險狀況、收入來源、收支平衡狀況、補償金的用途、對新區建設的看法、生活變化帶來的主要憂慮和自我認同感等11個評測指標。

1.3 調查感受與數據分析

進入失地農民的集中安置小區，便可看見三五成群打牌、閑聊的居民，其中不乏年輕人。走進居民的家里，不難發現一些明顯的差異：有的裝修得很好，家電、家具全部都是新式現代的，生活方式堪比城市中上收入人群；而有些農民雖已搬入新居，但室內毫無裝飾，所有家具、家電都是很早之前購置的，在墻角還堆放著種地用的各種工具。那么，同樣是失地農民，為什么生活現狀會迥然不同呢？帶著這個疑問，筆者展開了進一步的走訪。

1.3.1 入戶調查數據分析

失地農民生計問題只是一個籠統而模糊的概念，為了對其做更具體的分析，本文將從主觀和客觀兩方面對調查結果做出闡述，即失地農民的征地意愿和市民化現狀。

（1）征地意愿。首先，不論失地農民是否在征地過程中得到了實惠，仍然不難發現，廣大失地農民對自家土地被征持不愿意態度。在本次調查的有效問卷中有82份回答了“是否愿意被征地？”的問題，其中71戶回答“不愿意”，11戶回答“愿意”。筆者將征地前后的家庭收入年盈余增加作為生活改善的標準，即收入年盈余相減的結果大于0。結果表明，生活改善的家庭共12戶，只占總樣本的14%。在這12戶農戶中只有3戶表示愿意被征用土地，其余農戶不愿意被征地的主要原因是補償金額不合理。

其次，在對71戶表示不愿意被征地的農民問及原因時，認為“政策不合理”有55戶，“就業無保障”41戶，“生活水平下降”33戶，“安置房落實不到位”25戶。

最后，從下表顯示：失地農民年齡與征地意愿具有很強的關聯性，60歲以上的老年人愿意被征地的概率相對較高。

表1

（2）失地農民市民化條件。在分析失地農民市民化條件時，筆者選擇了具有代表性的四個方面：學歷、再就業能力、社會保障狀況、自我認同。

第一，失地農民學歷普遍偏低。根據呈貢縣第五次人口普查數據，呈貢縣征地前總人口為180685人，15歲以上人口146652人，其中高中及以上學歷的比例只有5.83%，而文盲率卻達到7.86%，其余只有40%完成了義務教育。

第二，失地農民再就業率較低。在被調查的農民中，勞動年齡人口共86人，無業人數約占40%，在社區附近打工者約占半數，還有10%左右的農民仍在種地，極個別家庭做生意。打工家庭只有少部分仍有穩定的農業收入，基本上家庭年工資收入在0.9～3萬不等，平均1.7萬元，低于平均值的家庭超過半數。然而根據當地居委會透露，在呈貢新區生活的“一家三口”家庭年消費支出至少需要2萬元。由此可知，失地農民不僅再就業率低，而且再就業收入無法維持正常生活。根據2011年吳家營街道辦事處統計，吳家營居民人均年收入8121元，按照吳家營家庭成員結構“一家三口”計算，除非家庭成員都成年并能找到工作，否則家庭收入難以平衡生活開支。

第三，昆明市失地農民的社會保障參與率高，但保障水平低。調查發現，呈貢新區吳家營街道的失地農民醫療保險參與率已達到100%，60歲以上老人的養老保險參與率達到85%。然而，征地后老人基本無種地收入或實物補貼家用，僅依靠每月270～350元的養老金實在無法平衡生活開支，只能使用征地款。本次調查的20位60歲以上的老人中，擔心沒錢養老就有14人。

第四，失地農民對自己的“城里人”身份認同度不高，反映出該群體的基本認同傾向。在調查問卷中，筆者設定了一個問題“您認為自己和城市居民一樣嗎？”，選項包括：完全一樣、差不多、不太一樣、完全不一樣、其他。有效回復85人，其中回答“不太一樣”有37人，“完全不一樣”有33人，共占總樣本的82.35%。緊接著，第二個問題“您認為自己和城市人不一樣的主要方面是什么？（可多選）”，選項包括：學歷、生活習慣、個人素質、生活條件、其他。其中有75%的失地農民選擇了“生活條件”。筆者根據86份有效的調查數據證實了這一說法：筆者將受訪農戶在征地前、后的收入和支出分別相減得到，征地前存在家庭年盈余的戶數達到81家，但征地之后縮小為31戶。從調查結果看，征地后失地農民的生活水平降低是他們不愿意變為城市居民的主要原因。但值得注意的是，在回答第二個問題時，被調查的失地農民中只有13.16%選擇了“個人素質”，34.2%選擇了“學歷”，25%選擇了“生活習慣”。由此可知，在被征地過程中，農民對政府的補償具有強烈的依賴性，而對自身的主觀能動性認識不足。失地農民對城市市民的認識更多關注于家庭收入、生活水平等物質層面上，而不是素質、教育等精神層面，從而對市民化后的身份定位存在誤區，感到迷茫，行為上無所適從，難以樹立市場經濟體制下應有的開拓進取精神[1]。

1.3.2 基于與基層干部深入訪談內容的分析

在對吳家營街道辦事處的各居委會的訪談過程中，筆者向相關負責人了解了社區的土地利用現狀、征地補償細則、失地農民的就業和保障情況等。讓筆者印象深刻的是繆家營社區，它是整個呈貢新區失地農民狀況的縮影。該社區從2003年開始陸續被征地，已有的5700畝耕地現減少至2700畝。根據本社區征地細則，留存的耕地仍由原承包農戶耕種，而首先失去耕地的農戶會得到比其他農戶更多的補償款。繆家營居民1600多人，共581戶，現有300多人在外打工，200多人租地耕種，215人是60歲以上的老人，剩下900多居民基本處于無收入狀態，剔除未成年人仍有半數居民無業。由此推算，呈貢縣處于勞動年齡（18～59歲）的失地農民再就業比例不高，大約在36%～50%之間。

另外，從再就業形勢看，根據呈貢區農林網公布，截至2011年5月20日共轉移農村勞動力就業10090人，上半年新增轉移就業1519人，占總數的17.72%，從事第一產業就業的占56.49%，第二產業的占10.41%，第三產業的占33.1%。其中，收入在501～1000元的占52.42%，1000～2000元的占23.79%，2001～3000元的占12.88%，3000元以上的占10.9%，并且再就業失地農民在轉移地社會保障情況基本為0。從以上數據看，農村轉移勞動力就業主要還是在第一產業，而且收入普遍低于1000元，且除了在原籍地辦理了醫療保險之外，未加入工作地的養老保障體系。

最后，呈貢新區為鼓勵農民創業相繼建立了創業園、創業基地（仕林街）、創業協會等，為失地農民創造了一個積極創業的氛圍，但創業效果不佳。一方面是農民自身的原因，農民思維保守，對充滿風險的創業活動熱情低，造成創業政策優惠形同虛設的現象。例如，創業基地內設超市、百貨、餐飲等十多種商業配套設施，為當地農民提供了租金七折優惠、創業資金補助以及一系列優先服務政策，但繆家營社區目前仍無一人創業。另一方面原因是政府為降低創業風險對創業項目設立了較高的門檻，使得農民無法進入。例如，創業園為創業者提供了一系列優惠的政策和良好的管理機制，但入園的條件之一是必須要有以科技成果轉化、技術研發、軟件開發、文化創意等類別的創業項目，而且項目必須符合國家產業規劃和相關技術政策規定，可操作性強，具有一定的技術含量和創新性。這些要求對于失地農民來說，幾乎無人可以達到。

2 呈貢新區失地農民生計問題

和其他省市大致相似，呈貢新區的農民失地后，按規定獲得了相應補償，但生活滿意度普遍降低。此次調查發現，失地農民的生計問題主要集中在土地賠償金額度、就業安置、住房安置和社會保障等四各方面。

2.1 土地賠償金額度較低

征地補償不合理問題似乎帶有普遍性。根據本次調查，征地補償不合理是失地農民不愿意被征地的最主要原因，占不愿意被征地人數的77%。一方面，《土地管理法》所沿用的地價計算模式是計劃經濟體制下設定的，綜合地價的測算和確定仍然以被征地前三年平均年產值為依據是典型的公權行為的結果，而且這個非市場化的補償標準，既未經市場的檢驗，也在實踐中表現出標準“定”的過低的現象，不足以保證被征地農民原有的生活水平[2]。在呈貢，農民以“種菜”和“種花”為主，年產值和收益較高。據此次調查統計，征地前呈貢縣田地的平均畝產值在1.2萬元左右，最高值有達到4萬元以上的，而山地的平均畝產值在1萬元左右，最高值可達到2萬元。而根據規定確定的6.5～8.5萬/畝的綜合地價確實偏低，群眾的合法權益未得到很好的保護。另一方面，比較相鄰區位和種植條件結構相同的地區土地補償標準，據調查：官渡區子君肖家營與呈貢斗南小古城田地相連，溝河相接一埂之隔，而地價相差5～10萬/畝；另外，盤龍區大板橋鎮，區位條件、種植結構與呈貢相同，早在5年前地價已達到最低為10萬元/畝[3]。因此，筆者認為，失地農民對征地補償價格和價格差異化不滿即是情理之中。在征用農地過程中，政府應制定一整套公眾參與、體現農民意愿的征地補償程序，讓被征地農民充分享有知情權、參與權和定價權。

2.2 非農就業轉型困難

呈貢失地農民轉變為市民，面臨著非農就業轉型的困境，是農民不愿意被征地的第二大原因。根據本次調查，呈貢縣失地農民無業率達到40%。造成這種現象，既有農民自身的原因，也存在政策的不足。第一，由于呈貢自然環境優越，農業經濟發展比較成熟，廣大農戶習慣于以農為生，兼做副業，對非農擇業既沒有經驗，也缺乏信心。在實地調查中，筆者了解到：大多數市民化后的呈貢人認為工作太累而收入少，特別是大筆土地款的兌付，更加滋長了部分農民貪圖清閑、不愿吃苦的苗頭，甚至養成了一些賭博和不勞而獲的不良風氣。第二，失地農民都不愿意離開本土外出打工，而片區內為失地農民提供的就業崗位不足。調查發現，該街道的農民極少有外出打工經歷，在隨機調查的86位受訪者中只有14人曾經打過工。然而，呈貢新城建設定位高，進入的項目大部分是高科技項目，而失地農民文化素質低，人力資本具有“農業專用性”，因此在片區內就業處于非常劣勢的地位。據調查，街道辦事處相繼開辦了幾次針對不同崗位的再就業培訓班，但培訓時間較短，僅一個星期至半個月之間，而且很少有崗位推薦。學員不能即學即用，普遍認為學到的技術有限，培訓完之后工作仍然難找。呈貢失地農民存在著非農就業的需求不強、主動就業積極性低等問題。

2.3 住房安置延遲

呈貢新區征地補償政策比較人性化：以房保障，即在規劃區內“一戶兩房”，在規劃區外“一戶一房一宅”的政策。鼓勵被征地農戶盡量選擇在規劃區內的“一戶兩房”，其目的是一房用于自己居住，一房用于出租獲取收益，維持農戶在轉型過程中的生活水平。但政策在實施過程中卻不盡如人意。入戶調查發現，失地農民的安置住房存在交付不及時和因施工時間短而導致部分質量問題。從2003年至今時隔9年，呈貢新區的農民保障房基本上只兌現了一套自住房。據村民反映：安置房建設慢，經常出現停工的現象。以大水塘和中莊兩個村為例，這里的村民目前仍居住在臨時安置房中。這種臨時安置房基本為鋼架結構，中間注入一層水泥，保溫隔音效果較差，安全性也不好，有些地方還有開裂的痕跡。而新建的安置房已經部分建好，但是遲遲不讓村民入住，村委會承諾的交房時間一拖再拖，而答應由于無法交房而提供的補償也遲遲未發。

2.4 養老保障制度不完善

呈貢新區建設實施五年來，失地農民逐年增加，因新區建設而失地的農民生活保障問題面臨著極大的壓力和挑戰，短期內不可能建立起完整的社會保障體系。

首先，對于男性年齡在45～60周歲之間，女性年齡在40～55周歲之間的失地農民，昆明市的養老保險辦法出臺時間不長，暴露出一系列的問題，例如缺乏強制性、個人繳費比例過高、保障水平低等，這些問題嚴重影響了參保積極性。第一，按照《昆明市城鎮企業職工養老保險辦法》的規定，個體工商戶、自由職業者、私營企業、合伙經濟實體的業主及其雇工等人員，按本地區上一年度社會平均工資的21%由本人繳納，其中5%進入社會統籌基金，16%記入個人賬戶，職工月基本養老金金額等于基本養老保險個人賬戶儲存額除以120。根據云南省2011年城鎮其他單位平均工資27932元（國家統計年鑒，2011）計算得到，城鎮居民的個人賬戶儲蓄額為67036.8元，即月養老金為558.64元。第二，根據新型農村社會養老保險制度，完全失地的此年齡段農民最多按每月800元繳費，政府補貼60%，則直到失地農民領取養老金時，個人需支付23040元，個人賬戶儲蓄額最多為57600元，月養老金最多為480元。第三，根據昆明市失地農民基本養老保險政策，呈貢縣此年齡段的失地農民按照最低繳費年限15年、個人最高月繳費金額190元的繳費方式和個人與集體支付70%、政府補貼30%的原則，直到失地農民領取養老金時，個人需支付34200元，個人賬戶儲蓄額最多為48857元，失地農民的月養老金只有407元。綜上所述，可以看出，呈貢縣失地農民的養老金相對于云南省城鎮企業職工和參與新型農業社會養老保障的農村居民來說，不僅繳費高而且保障水平低。

其次，對于男性年齡在60周歲以上，女性年齡在55周歲以上的失地農民，據參保的老人描述，即便是辦理了基本養老保險，由于城市生活成本較高，再加上通貨膨脹和物價水平上漲等因素的影響，單純依靠每月幾百元的基本養老金維持日常生活是遠遠不夠的。想維持和以前差不多的生活，必須寅吃卯糧，動用土地補償款。據調查，按照現行政策和自愿的原則，呈貢縣只有作為養老保險統籌試點的龍城鎮和洛羊鎮積極響應，而且都只有年老的失地群眾參與[3]。

最后，老年農民在得到征地補償款后并不能使資金增值，而且很有可能被子女挪用，從而得不到真正意義上的實惠和保障。在筆者調查的過程中就有很多老人提到：自己留著這些錢現在也沒用，子女錢不夠就先拿去用。

3 對策與建議

基于本項調研分析，筆者認為，解決失地農民的生計問題，應統籌考慮、從可持續生計的角度，關照各方面的需求，對于不同年齡段的失地農民，采取不同的征地補償形式。筆者以國家在失地農民養老保險制度中的年齡劃分為依據，將40歲以下女性和45歲以下男性、40～55歲女性和45～60歲男性、55歲以上女性和60歲以上男性的失地農民分別定義為青年農民、中年農民和老年農民。

3.1 針對青年農民的政策建議

對于青年農民來說，補償方式應該以引導創業和職業技能培訓相結合為主要方向，使青年農民率先跳出第一產業，適應市場化的非農就業。

引導青年農民的非農就業，我國應該考慮到征地后農轉非人員文化素質普遍低下、自有資金不足、做生意難的情況。相比第二產業來說，第三產業具有投入少、吸納勞動力多的特點，能有效緩解勞動力過剩和資金短缺的問題。此外，第三產業能改變從業人員的就業觀念，建立符合市場經濟的就業觀，非常適合缺乏市場經濟思維的年輕失地農民。

引導青年農民創業，我國不僅要看到農民低學歷、信息渠道少的劣勢，而且要看到青年農民對新生事物接受快且農務知識了解多的優勢。為了減少創業風險，有關部門應把握好農民創業的方向，而不是一味提高創業項目的層次和科技含量，這樣只會將可能創業的青年農民拒之門外。筆者認為將農民引導到農業產業化的道路上來是解決農民創業和就業問題的一個較好方向。農業產業化以市場為導向，以經濟效益為中心，以主導產業、產品為重點，而呈貢縣主導產業和產品明確、收益高，具有農業產業化優勢。這一優勢將為農民跳出第一產業走向第二、三產業提供充足的崗位和廣闊的創業前景，而且能夠減少農民對陌生行業的排斥心理，加快失地農民市民化的成長速度。從國家發展角度考慮，農業產業化實際上是對傳統農業進行技術改造的必然途徑，也是加速農業現代化的有效途徑。

3.2 針對中年農民的政策建議

對于中年農民來說，考慮到他們對收入的穩定性要求更高，對他們的補償更應該是直接推薦就業為主，鼓勵加入城鎮靈活就業人員養老保險體系為輔。

幫助中年農民再就業，除了將他們引導到與農產品有關的第二、三產業之外，借鑒國外的“定向式”培訓和使用“培訓券”的方法也是解決就業問題的良策[4]。政府部門可特殊規定，用人單位在同等條件下優先吸納失地農民作為正式員工，即可得到一些政策優惠或工資補貼。當勞動力并不具備某技能時，企業組織培訓或企業指定培訓機構培訓后錄用，當錄用人數達到一定比例或數量時，政府承擔培訓費并按人頭數給予企業工資補貼。“定向式”培訓是在政府部門成立專門機構搜集第二、三產業勞動力需求的基礎上，向企業推薦農民就業或推薦培訓后就業來實現的。“定向式”培訓更多依賴于政府和企業之間的互動，而使用“培訓券”更多依賴于失地農民自己尋找工作單位，“培訓券”是他們得到優先就業的依據。在同等培訓條件下，企業錄用失地農民，通過“培訓券”向政府申請補貼。此舉不僅使失地農民優先就業成為了可能，而且對于講究效率的企業來說，既能及時招到勞動力又能得到政府補貼，此乃一舉兩得的事。而對于政府來說，有的放矢地投入資金解決失地農民的就業問題也提高了政府的辦事效率。

在此次調查問卷中設計了問題“您現在最擔心的是什么？”，40～60歲之間的49受訪者有24人選擇了“沒錢養老”，21人選擇了“沒工作”，少數選擇了“居住條件差”和“子女上學”。可見，對于此年齡段失地農民來說，養老保障問題與再就業問題同樣重要。對于農民來說，土地是生活的保障。在生活得到保障的前提下，征地補償款、安排就業與參加城鎮職工養老保險三種補償方式是可調節的。政府部門在完善失地農民養老保險制度的同時，可以根據失地農民的需要靈活配置補償方案：一是直接安排培訓后就業，并將農民加入城鎮職工養老保險體系，將征地補償款用于彌補前期未繳納的養老保險費；二是發放足額征地補償款，強制加入城鎮靈活就業人員養老保險，但不安排就業。這樣既能使失地農民都加入到城鎮養老保險體系中來，又能減輕政府的部分財政壓力，而且遵從農民自己的意愿選擇安排就業或自謀職業。

3.3 針對老年農民的政策建議

對于老年農民來說，一次性發放數額巨大的征地補償款并非良策，應將他們納入城鎮社會保障體系，按城市平均退休工資水平分期發放養老金。

本文認為，將老年失地農民納入城市職工的醫療保險和養老保險的范圍是必要的而且可行的。既然政府征地后將農民市民化，那么老年的失地農民就應該享受城市退休職工的同等待遇。將征地補償款一次性發放給農民既增加了國家財政壓力，對于老年的失地農民來說也并不一定能達到保障的目的。與其如此，不如將一部分征地補償款用于提高老年失地農民的養老金標準，使他們的月養老金達到城鎮平均消費水平，從而讓他們的晚年生活保障能夠達到城鎮居民平均水平。這樣既實現了失地農民的待遇市民化目標，也緩解了當地財政壓力。

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