失地農民社會保障問題現狀及對策研究——以煙臺市高新區A村為例

陳雪彤，李樂樂，于立明

（中國農業大學煙臺研究院，山東煙臺264670）

失地農民是由于城市化、工業化的快速發展而形成的一個特殊的社會群體。近年來，隨著我國城市化、工業化進程的加快，失地農民數量越來越多,同時也造成了失地農民社會保障問題日益突出。當前失地農民的社會保障問題已經引起政府和社會各界的高度重視。如何從根本上解決失地農民社會保障問題已經成為政府和社會各界的當務之急。

失地農民社會保障就是社會和國家為了保證失地農民這一特殊弱勢群體的生存和就業安全通過立法實施的一種公共計劃。失地農民社會保障是特定歷史階段的產物，從理論上講，失地農民社會保障應該是全體失地農民，因此應該在大范圍內建立統一的社會保障體系，但是，因各地區經濟發展的不平衡、區位的差異，因此應該分區域構建失地農民社會保障體系。

一、煙臺市高新區A村失地農民社會保障現狀

（一）A村農民被征地情況

煙臺市高新區A村，地處高新區北部，黃海之濱，占地6平方公里（約合9 000畝），有著近七百年的歷史。A村現有人口3 108人，總戶數1 134戶。近年來，隨著學校等十幾個項目陸續選址落戶，A村共征用土地7 252.3畝，造成失地農民2 306人。現就土地征用問題到現在涉及各類征地面積已達7 252.3畝（見表1）。

為了妥善解決征地居民的社會保障問題，高新區領導積極向上級爭取了相關優惠政策并制定了社會養老保險工作相關規定；今后土地補償費一律不準發放，全部用于失地村民參加勞動保險，本村遵照相關規定正在進行養老保險統報工作。A村在三種保險方式中選擇靈活就業社會保險類型，根據測算，本村女性滿55周歲，男性滿60周歲一次補交39 700元，當年可領取六個月退休養老金，其它年齡段根據規定逐年續交。全村總算投保資金約需1.2億元。這部分資金來源一塊是土地補償費：A村現在能夠投入保險的資金有三塊，一是海上筏養殖補償集體部分每畝1 000元，約600萬元，二是南山參場海域補償，因至今與對方尚未達成協議，只預收600萬元，三是地質博物館附著物補償款約600萬元，四是擬征地補償費尚未到位的約200畝地，1 600萬元。四塊共計約3 400萬元。尚缺8 600萬元。尚缺這塊資金，村兩委承諾，從集體其他項目創收中解決（不包括舊村改造項目），不誤村民投保資金，不向個人收取。本次投保金額以每人39 700元為準，視為每人分配39 700元。

（二）失地農民的生活現狀

土地是農民的基本生產資料，是他們賴以生存的物質基礎和經濟來源，失去了土地，也就意味著失去了最基本的生活來源和生存基礎。因此，征地導致A村部分農民生活質量明顯下降。A村的村民在土地征用前后的收入來源情況（見表2）。

由表2分析可知：征地后，村民的收入來源發生了較大變化：一是主要依靠種植業作為收入來源的村民比重大幅下降，把勞務、房屋出租作為收入主要來源的村民比重有所增加。但是失地農民的收入變化比重總體明顯下降，這就意味著失地農民的收入減少。

A村部分農戶征地后收入減少，收入水平明顯下降，生活質量和水平下降。其減收的原因主要有：一是部分家庭主要勞動力年齡偏大，文化水平低，很難找到好的工作；二是部分家庭人口多，子女尚小、勞動能力少，家庭經濟支出較多；三是部分家庭長期有人患病，吃藥看病花去大量的錢；四是經營第二、三產業失敗，造成負債嚴重。這些家庭，失去土地后收入普遍降低，生活質量和水平明顯下降。

（三）失地農民就業現狀

A村農民失去土地后，當地農民在自發的組織下開始開辟新的就業方式，例如外出務工、經營第二、三產業等；但仍有很大一部分農民閑賦在家，找不到工作和收入來源；當地政府缺少必要的組織政策和方式制度來引導失地農民進行自主就業，失地農民就業制度存在嚴重的缺失，有待于進一步的完善。

土地被征用后，打破了農民多年的勞動習慣和生活方式，從思想意識到生活方式等方面有些不適應，在短期內成為社會上的突發性轉軌對象。在當前整個社會就業壓力較大、社會保障制度不健全的情況下，土地被大量征用，就意味著農民失去了最基本的生存保障，種田無地、就業無崗。大多數農村勞動力必須離開土地，在農業之外重新尋找生活的出路。近年來，A村的建設項目不斷增多，農民找到工作的機會較大，務工的人數明顯增加；失地農民自發學習先進的科技和思想，接收信息比較充分，發展農村第二、三產業的成功率提高。部分失地農民利用征地補償費出租住房、開小商店、餐飲店經商，增加收入的途徑增加。但是總的來看，由于經商務工的經營效益比較差，失去土地后部分農民總體上收入有所降低，生活質量水平下降。

（四）失地農民的社會保障現狀

改革開放30多年來，我國的經濟飛速發展，生產力水平顯著提高，但是要建立高水平的失地農民的社會保障，仍然困難很大，當今失地農民社會保障水平比較低。高新區作為國家戰略發展的一個新興地區，其經濟發展和制度建設存在很多問題，失地農民社會保障政策和制度有待于進一步完善和建設。

在A村，以核心家庭為主的農戶占家庭總數的近50%。家庭結構的小型化使農村“養老靠家庭、就業靠土地”的保障模式正逐漸失去應有的作用。失地農民的失地補償金為1 000元/畝，補償標準偏低，在未發放失地補償金的情況下，僅享有新農保和新農合，甚至不能保障最低的生活水平。此外，征地后由于農民面臨失地又失業，缺乏穩定的收入來源，傳統的家庭養老保障模式受到了巨大的沖擊。現在許多家庭依靠征地補償費用來維持生活，征地補償費用未發放，農民的養老問題就會受到很大挑戰。另外，部分失地農民其子女也同為失地農民，生活困難，很難盡到養老責任，未來失地農民的社會保障問題令人堪憂。

二、煙臺市高新區失地農民社會保障存在的主要問題

（一）補償費用偏低，失地農民安置難

土地補償費和安置補助費標準只考慮了土地的歷史產出和收益，以及不降低“農民”的生活標準，沒有充分考慮到被征地農民成為新居民后生活消費水平必然提高的客觀事實。目前每畝耕地的全部補償費仍然比較低，只能相當于種植業和漁業幾年的收入。由于現在的補償標準較低，充分考慮工業化、城鎮化和現代化給被征地農民帶來的深刻變化，這些補償費既解決不了被征地農民的基本生活，更解決不了培訓就業和社會保障問題。

（二）整體素質不高，失地農民就業難

土地依然是絕大多數農民，尤其是大齡農民的最基本的就業崗位。由于大部分大齡農民的文化素質和知識水平相對較低，在激烈競爭的勞動力市場中，農民失地就意味著失去了他們最基本的就業崗位。文化程度不高并且缺乏非農就業技能的失地農民，在就業方面明顯處于劣勢地位。自謀出路的失地農民自謀職業非常困難，目前有相當一部分處于失業和半失業狀態。失地農民的就業問題十分困難。

（三）經濟收入不穩定，失地農民保障難

土地是農民的基本生產資料，征用土地必然影響農民的生計。土地被征用后，有些農戶能較好地運用得到的補償資金自主創業，生活穩定并有較大提高。對大部分被征地農民而言，他們的生活水平總體上呈現“先高后低”的特征。在土地被征用之初，生活水平普遍得到提高。但是當過幾年以后，補償費花光了，技術沒有學，種地沒有土地，工作也沒有，生活就直接陷入了困境。這樣幾年以后，被征地農民的生活水平將會出現很大的差異性。尤其是以土地經營為主、文化程度較低和社會轉型能力較差、消費沒有計劃，靠征地補償費來維持生計的被征地農民，幾年后征地款被消費完以后，最終往往是生活沒有基本保障。

（四）相應的制度不健全，失地農民管理難

土地不僅是農民的基本生產資料，還是農民最可靠的生活保障。在當前社會就業壓力增大、社會保障制度不健全的環境下，土地被征占就意味著農民失去了基本的生存保障。農民失去土地后，沒有低保和社保，處于無地、無業、無保障和無創業資本的“四無”狀態，導致失地農民在就業、子女就學、社會保障等方面享受不到有關政策優惠，而且嚴重影響到城鄉社會發展的穩定，制約著城鎮化和工業化的發展進程。

三、完善煙臺市高新區失地農民社會保障的對策

建立健全失地農民社會保障體系是深入貫徹落實科學發展觀，構建社會主義和諧社會重要內容。通過對高新區失地農民社會保障體系的分析，發現了高新區在失地農民社會保障建設中存在的問題，要想在根本上解決失地農民的社會保障問題，必須要建立覆蓋城鄉居民的城鄉一體化社會保障體系，具體可以從以下幾個方面著手：

（一）建立失地農民養老保險制度及其資金來源

要解決好失地農民問題，關鍵在于解決失地農民后顧之憂，將失地農民納入養老保險。我國人口眾多，社會保障事業的發展也處于起步階段，國家的負擔很重，完全靠國家出資解決失地農民的社會保障問題，既不可能也不現實。失地農民養老保險費應由政府、集體和個人共同籌集。實行個人專戶與社會統籌相結合的制度，政府籌集部分全部進入社會統籌。

失地農民的社會保障基金是用來維持失地農民基本生活的，各部門應將資金及時、足額地劃撥到當地財政部門的基金專戶中。資金的使用和支付由當地的勞動和社會保障部門負責，實行收支兩條線和財政專戶管理，單獨建賬，專款專用，不得轉接、挪用、截留或擠占。

（二）完善失地農民基本醫療保險制度

基本醫療保險也是失地農民社會保障的重要內容。目前實行的新型農村合作醫療制度、城鎮職工基本醫療保險制度和城鎮居民醫療保險制度，為失地農民提供了可供選擇的保險制度，只要做好相關制度的合理銜接，失地農民基本醫療保險問題即可得到妥善解決。

（三）建立適當水平的最低生活保障制度

失地農民既不享有農民的土地保障，也不享有城市居民擁有的社會保障，但最低生活保障是全體國民都應享有的基本權利，也是社會主義政治文明建設的重要內容。除了要為失地農民建立養老、醫療等社會保障制度，還要為失地農民建立最低生活保障制度。我國的最低生活保障制度還只能覆蓋一部分居民。失地農民作為城市化發展中產生的一個特殊群體，國家有責任將其納入最低生活保障體系。只要失地農民有需要就應當為其提供最低生活保障，不得以失地農民獲得了征地補償，而將他們排斥在最低生活保障制度之外。

（四）建立和完善失地農民就業培訓制度

就業保障是解決失地農民后顧之憂最有效的辦法。失地農民大多知識技能缺乏，就業困難大，為此，政府應當實行積極的就業促進政策，凡是勞動年齡內的人員均可進入勞動力市場，享受免費的就業培訓、職業咨詢、就業指導等服務。征地后會有一部分自留用地，村委會可以利用這部分土地進行出租，或建立自己的產業為村民提供就業機會。總之，政府應當進行大力宣傳與引導，從而使村民樹立正確的勞動觀和擇業觀。

（五）改革征地制度，提高土地補償標準，從源頭上解決失地農民社會保障資金不足的問題

因公共利益強制征用土地的，要采取政府財政補貼等手段，適當提高土地補償標準。首先是在法律上明確農民所有的集體土地的產權，公權不能侵犯私權，國有產權也不能侵犯集體產權。這方面，《物權法》已對征用集體土地做了明確規定。其次，完善征地程序，即使因公共利益強制征用土地也不是簡單的行政過程，而應遵循平等的產權交易規則。再次，因公共利益強制征地的，政府要運用本級財政收入進行補貼，適當提高土地補償標準，使得補償標準基本上以土地市場價格為基礎，遵循平等原則。最后，對因公共利益強制征地的范圍和目的進行嚴格限制。

（六）加強政策宣傳，營造良好氛圍，先行試點，逐步推進

失地農民社會保障工作是一項嶄新的工作，涉及面廣，情況比較特殊，沒有現成經驗，因此在實施中要認真做好宣傳動員工作，抽調得力工作人員走村入戶，深入群眾，通過召開座談會、動員會，談心交流會等形式，向群眾解釋政策，讓群眾了解政策，積極主動參保。同時，要采取新聞媒體報道、懸掛橫幅、張貼標語、印發宣傳材料等方式進行宣傳引導，使失地農民切實感受到這是一項惠民政策，充分營造人人知曉、人人關心、人人參與的良好氛圍。相關部門應緊密配合，加強工作協調，使整個工作有條不紊的開展。同時，應根據土地征用情況，擇村先行試點，積累經驗，再逐步全面推進。

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