棚改：民生“一號工程”的現(xiàn)實(shí)意義

遼寧省城市多是資源枯竭型城市，如何振興老工業(yè)基地、復(fù)興資源枯竭城市成為當(dāng)時遼寧各級黨委政府面臨的重大挑戰(zhàn)。遼寧省委省政府以棚戶區(qū)改造為突破口，探索出了資源枯竭型城市復(fù)興之路。

遼寧棚改：創(chuàng)新了政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的方式方法

“政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作”是政府提供公共產(chǎn)品的有效模式

棚戶區(qū)改造不單純是住房保障問題，也包括基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的供給，單純依靠市場或者政府都無法有效解決，遼寧省探索了“政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作”的模式，解決了公共物品供給短缺的問題，探索了市場經(jīng)濟(jì)中解決公共產(chǎn)品供給短缺的新方法。

宏觀管理和微觀參與相結(jié)合是政府提高管理效率的有效形式

在棚戶區(qū)改造中，政府負(fù)有對宏觀全局性的問題進(jìn)行統(tǒng)籌和規(guī)劃的責(zé)任，保證棚戶區(qū)改造工作的方向正確，政策合理。同時，政府也從微觀層面積極參與，調(diào)動廣大干部深入棚戶區(qū)調(diào)研動員，規(guī)劃設(shè)計(jì)棚戶區(qū)改造住房的戶型等。這種宏觀管理管理與微觀參與相結(jié)合的形式，豐富了政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的形式，提高了政府管理效率。

堅(jiān)持財(cái)政動態(tài)平衡是政府進(jìn)行資金籌集和管理的有效方式

在棚戶區(qū)改造籌集資金的過程中，遼寧省將上級財(cái)政補(bǔ)助資金、土地置換收益、土地升值收益和日益增長的財(cái)政收入作為棚戶區(qū)改造資金投入和貸款的重要保障，堅(jiān)持財(cái)政的動態(tài)管理和動態(tài)平衡，有效解決了財(cái)力不足的問題。堅(jiān)持財(cái)政動態(tài)平衡將是未來各個城市推動棚戶區(qū)改造進(jìn)行資金籌集和管理的有效方式。

城市棚戶區(qū)改造是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的有效途徑

遼寧省把棚戶區(qū)改造與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合，通過土地騰空發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型擺脫資源枯竭的制約，有效推動了城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展。通過棚戶區(qū)改造促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和城市發(fā)展是政府有效干預(yù)經(jīng)濟(jì)的一種的新嘗試。

遼寧棚改：資源枯竭型城市復(fù)興的有益探索

遼寧省城市多是資源枯竭型城市，如何振興老工業(yè)基地、復(fù)興資源枯竭城市成為當(dāng)時遼寧各級黨委政府面臨的重大挑戰(zhàn)。遼寧省委省政府以棚戶區(qū)改造為突破口，探索資源枯竭型城市的復(fù)興之路。實(shí)踐表明，遼寧的這一抉擇是正確的。

棚改城市實(shí)現(xiàn)了巨變。棚改促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)從舉步維艱向生機(jī)盎然轉(zhuǎn)變，促進(jìn)城市面貌從破舊污濁邁向嶄新清美轉(zhuǎn)變。棚改前，遼寧許多工礦城市，面臨礦產(chǎn)資源枯竭、經(jīng)濟(jì)需要轉(zhuǎn)型的狀況，企業(yè)破產(chǎn)、工人下崗、低保人數(shù)眾多、經(jīng)濟(jì)發(fā)展遲緩，城市環(huán)境面貌臟亂，污染嚴(yán)重。通過棚改，帶動了相關(guān)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，城市就業(yè)、創(chuàng)業(yè)人數(shù)大幅增加，經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢頭迅猛，財(cái)政收入逐年大幅提高。遼寧省各城市特別是工業(yè)型城市的城市環(huán)境改善、城市形象提升、居民素質(zhì)提高、城市更加和諧、土地利用集約、空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化。總之棚改使城市“舊貌”換“新顏”，棚改改善了城市人居環(huán)境，完善了城市功能，提升了城市綜合競爭力。

城市面貌根本改觀、城市形象大幅提升。棚改在城市環(huán)境改善方面影響最為直觀。通過棚改，整個遼寧省各城市的市容市貌發(fā)生了歷史性巨變。棚改使得星羅棋布臟亂差的棚戶區(qū)從城市地圖上消失，取而代之是環(huán)境優(yōu)美、空氣清新、關(guān)系和諧的新社區(qū)。特別是改造后的棚戶區(qū)，全省96.6%實(shí)現(xiàn)了垃圾回收和處理。空氣質(zhì)量持續(xù)改善，城市環(huán)境空氣質(zhì)量達(dá)到二級標(biāo)準(zhǔn)的天數(shù)由2005年的平均286天提高到2011年的平均347天。

城市基礎(chǔ)設(shè)施完善、城市承載力大大增強(qiáng)。棚改不僅改善了社區(qū)的配套設(shè)施，同時提高了整個城市的基礎(chǔ)設(shè)施水平，增強(qiáng)了城市的承載力。棚改后，全省新增道路面積 258.37萬平方米，公交線路111公里，鋪設(shè)供水管線438公里、排水管線774公里、煤氣管線301公里。阜新市對100多條城市街道的新擴(kuò)建改造，實(shí)現(xiàn)了一批城市公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的全面改造升級。

土地利用更加集約、土地收益大幅增加。遼寧利用棚改契機(jī)，大規(guī)模進(jìn)行土地整合，使土地進(jìn)入規(guī)范化的國有土地使用權(quán)交易市場，在公平、公開、公正的前提下，面向社會招標(biāo)拍賣掛牌。相當(dāng)規(guī)模的土地交易資金成為棚改的建設(shè)資金。棚改前的棚戶區(qū)土地大多處于偏遠(yuǎn)的工礦區(qū)或城市邊緣，加之環(huán)境較差，基礎(chǔ)設(shè)施不完善，土地價值較低。通過棚改，由于環(huán)境的改善和設(shè)施的完備，極大的提高了土地價值，最顯著的特點(diǎn)是帶動了房地產(chǎn)等投資。2006到2008年，鞍山市棚戶區(qū)土地均價由原先的500元/平方米增加到2000元/平方米。累計(jì)取得土地出讓金超過了140億元，比過去增長數(shù)十倍。

棚改加速城市從資源枯竭性的城市向新興城市轉(zhuǎn)型。撫順礦區(qū)開發(fā)占用并破壞土地57.41平方公里，采煤沉陷18.41平方公里，本溪市采煤沉陷區(qū)50.6平方公里等。所有這些沉陷區(qū)都是因?yàn)槊禾抠Y源開采而形成資源枯竭型的城市，棚改推動了城市從單一資源性經(jīng)濟(jì)向多元化經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型。

以棚改促發(fā)展，以發(fā)展帶棚改

解決低收入難題并不是城市的負(fù)擔(dān)，而是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效助力。遼寧棚改“以棚改促發(fā)展，以發(fā)展帶棚改”，成為解決低收入難題與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的多贏典范。

第一，重視招商引資加快產(chǎn)業(yè)集聚，增強(qiáng)城市棚戶區(qū)改造的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。遼寧省借助棚改引進(jìn)域外項(xiàng)目資金促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展增強(qiáng)財(cái)政實(shí)力。例如撫順主要以招商引資方式發(fā)展起來的新園區(qū)，繳納的稅收收入已經(jīng)從2004年的1.34億元上升到17.15億元，占全市稅收總收入的比重也相應(yīng)由10.23%上升到21.12%。

第二，推動民營企業(yè)發(fā)展，擴(kuò)大棚戶區(qū)回遷居民的就業(yè)機(jī)會。遼寧省采取了一系列措施發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)，在解決棚戶區(qū)居民就業(yè)方面發(fā)揮了重要的作用。根據(jù)我們對沈陽、撫順、鐵嶺、阜新、朝陽和本溪等6城市棚戶區(qū)回遷居民的獨(dú)立問卷調(diào)查，受訪者中60歲以上居民的職業(yè)（退休時職業(yè)）只有7.4%屬于私營企業(yè)或者個體經(jīng)營，60歲以下居民的職業(yè)則有40.6%屬于私營企業(yè)或者個體經(jīng)營，40歲以下居民的職業(yè)屬于私營企業(yè)或者個體經(jīng)營的比例則高達(dá)71.4%。

第三，深化國有企業(yè)改革，提高棚戶區(qū)回遷居民的收入水平。遼寧省采取了一些列措施深化國有企業(yè)，提高國有企業(yè)工作的棚戶區(qū)居民的收入提高。根據(jù)我們的問卷調(diào)查，棚戶區(qū)回遷居民中60歲以下未退休人員中仍然有19.1%的人在國有企業(yè)工作，50~60歲人員這一比重更高，為26.9%，通過國有企業(yè)改革，提高企業(yè)效益，對改善棚戶區(qū)回遷居民收入和住房負(fù)擔(dān)能力仍有重要意義。

第四，努力發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟(jì)，為棚戶區(qū)回遷居民提供便利靈活的就業(yè)機(jī)會。遼寧省重視通過發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟(jì)為部分居民提供便利就業(yè)的機(jī)會。例如鐵嶺，很多棚戶區(qū)改造新社區(qū)還建造了相當(dāng)數(shù)量的商業(yè)店鋪，通過帶有一定補(bǔ)貼性質(zhì)的出租、出售或者回遷補(bǔ)償提供給回遷居民，作為零售或服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)開展經(jīng)營活動；新社區(qū)的超市、物業(yè)管理也優(yōu)先將銷售、保衛(wèi)、保潔等大量勞動崗位提供給回遷居民，甚至對部分就業(yè)人員給予公益性崗位補(bǔ)貼。撫順還在社區(qū)或其附近扶持勞動密集型企業(yè)、社區(qū)服務(wù)業(yè)和家庭手工業(yè)等措施，促進(jìn)回遷居民就業(yè)，有力地支援了棚戶區(qū)改造。

第五，創(chuàng)造良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，鼓勵棚戶區(qū)回遷居民積極開展創(chuàng)業(yè)活動。遼寧省還重視促進(jìn)棚戶區(qū)回遷居民的創(chuàng)業(yè)活動。例如鐵嶺就規(guī)定，棚戶區(qū)回遷居民等困難群體有創(chuàng)業(yè)愿望的，可免費(fèi)參加創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，并優(yōu)先給予小額貸等“一站式”創(chuàng)業(yè)服務(wù)；新建的小商品市場和農(nóng)貿(mào)市場要按照攤位總數(shù)的不少于5%的比例，兩年免費(fèi)提供經(jīng)營攤位，優(yōu)先扶持棚戶區(qū)回遷居民中參加創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)人員，使其實(shí)現(xiàn)“零投入”創(chuàng)業(yè)。