遼寧棚改的經驗
——低收入者的住房夢

肇始于2005年的遼寧省棚戶區改造工程，探索出了許多實踐經驗：在低收入住區發展的體制與模式上堅持政府主導，市場運作；在低收入住區發展的戰略與規劃上，制定了頂層設計，統籌兼顧的思路；在低收入住區發展的制度與政策上，實行綜合配套，利民長效機制；在低收入住區發展的管理與服務上，推行規范有序，人本自治理念；在低收入住區發展的思想與方法上，堅持全面、系統與可持續。

“九個一塊”融資模式突破棚戶區改造的資金瓶頸

肇始于2005年的遼寧省棚戶區改造工程，為突破資金瓶頸，遼寧省各級政府堅持以市場為主渠道，構建多元化的融資渠道。

棚戶區改造初期，短期內需要大量的資金。遼寧省各級政府多方籌措資金，開辟多種融資渠道。遼寧出臺“九條”政策從社會融資，成功地解決了資金短缺的問題。在2005年至2011年，社會融資為棚戶區改造提供了穩定的資金。遼寧省棚改的融資渠道概括起來就是“九個一塊”，即“政府補貼一塊、政策減免一塊、企業籌集一塊、個人集資一塊、市場運作一塊、銀行貸款一塊、社會捐助一塊、單位幫助一塊、工程節省一塊”。“九個一塊”可以概括為政府渠道、市場渠道和社會渠道三大類，政府渠道包括政府補貼和政策減免兩大部分，市場渠道包含企業籌集、個人集資、部分項目和土地的市場化運作、銀行貸款和工程節約等，社會渠道主要是社會捐助和單位幫扶。在“政府+市場+社會”的融資架構中，政府渠道資金占比大約是38.67%、社會渠道資金權重大約是5%，市場渠道資金權重大約是56.33%。其中，市場資金中由政府通過市場化運作獲得的資金占比是5.63%～11.27%，由參與企業通過市場化運作獲得的資金占比36.33%～46.33%。

棚改融資總額及其結構

2005～2010年，遼寧省各級政府為棚戶區改造融資732.46億元，政府財政支出發揮了撬動市場資金的“杠桿”作用，而市場資金則發揮著主要作用。棚改初期，由于財政收入不足，政府負債嚴重。經過幾年的市場運作，許多城市通過出售棚戶區改造的土地，財政收入顯著增加。2011年，遼寧省財政收入是2641億元，是2004年的五倍。政府的債務也按計劃償付。這種融資模式激活了資本在企業和公共財政資金間流動。

低收入住區發展的體制與模式：政府主導，市場運作

政府主導性實施，打破常規、組織落實。省級政府統籌協調，構建棚改制度框架。遼寧省政府成立了由建設、財政、國土等17個部門組成的棚改協調小組，建立了督察、調度、報告、資金管理等制度，協調和監督規劃、拆遷、審批、融資、建設、回遷等各個環節。城市政府規劃實施，因地制宜推進棚改。城市政府是其轄區范圍內棚改的投資主體、實施主體和責任主體。區級政府與街道組織分片包戶，深化棚改群眾工作。各區政府成立相應機構，形成了完整的組織體系，保證了棚改工作的深入開展。街道政府作為區的派出單位，積極組建社區組織，作為政府各個部門聯系千家萬戶的接點。

企業經營性參與，優化各種資源配置。遼寧省通過相關稅費減免、土地出讓金減免等優惠措施，吸引企業參與到棚改過程中。對于有商業價值的土地，進入土地市場，采取招、拍、掛方式出讓土地，由房地產企業按照規劃自籌資金建設安置房、開發商業用房；對沒有商業價值的棚戶區土地，由政府財政投資進行改造。

非政府組織公益性參與，輔助政府扶貧濟困。除黨政機關外，各級工會、共青團、婦聯等群團組織、中央駐遼寧單位和駐遼寧省軍警部隊也都積極支持棚改，幫助政府解決了一些具體困難。以工會組織為代表的群眾性組織在棚改中發揮了重要輔助作用：積極參與棚改政策制定；多方籌資，幫扶救助困難家庭。

社區服務性參與，構建地緣社會體系。遼寧省在棚改中建立以黨委為領導核心的強有力的社區組織，使之成為后棚改時代聯系居民與政府的、有效的社會治理主體，進而推進居民自治。社區組織積在促進居民就業、提供公共服務、化解社會矛盾、豐富居民精神文化生活等方面作用巨大。

居民自主性參與，激活動力內發發展。棚戶區居民既是棚改工程的需求主體、棚改工程的直接受益者，又是棚改工程的參與者和貢獻者。在設計規劃、施工建設階段，棚戶區居民積極參與政府組織的政策咨詢活動，建言獻策，使工程設計更加貼近生活；參加建設質量監督工作，有效杜絕了建筑施工的漏洞，工程質量大為提高。

低收入住區發展的戰略與規劃：頂層設計，統籌兼顧

一把棚改納入城市經濟發展規劃，協調城市發展轉型與棚改，使二者相互促進。堅持“全面規劃、合理布局、因地制宜、綜合開發、配套建設”的統籌規劃原則，綜合考慮城市經濟增長、空間拓展、產業發展等方面，在解決棚戶區居民住房問題的同時促進工業化、城鎮化發展。

二把棚改納入城市社會發展規劃，建設新型社區、健全社會保障體系，推動棚改新區與整個城市的有機融合。遼寧在對住房改造的同時，完善社會管理、社會服務和社會保障體系，促進棚改新區社會的全面發展。建立了以養老保險、失業保險、醫療保險和城鎮最低生活保障等為內容的社會保障體系，形成區、街道、社區三級社會保障網絡，實現了“小病進社區，大病進醫院”的就醫模式。

三把把棚改納入城市基礎設施規劃，堅持基礎設施與住房同步建設，完善基礎設施、改善城市環境。針對棚戶區基礎設施落后、基本服務匱乏的問題，遼寧省在棚改中把基礎設施建設與住房建設同步進行，對道路、綠化、環衛等配套市政設施建設及醫療衛生、教育、文體、社區服務、商業服務、金融郵電、行政管理等公共服務設施建設均做出明確規定。同時圍繞美化、綠化城市環境，遼寧省各城市清除棚戶區垃圾、加大城市綠地建設，從根本上改善城市面貌。

四把棚改納入城市空間規劃，合理安排不同收入群體住房的空間布局，打破貧困的空間集聚。遼寧省把棚改納入到城市空間發展規劃中，堅持“整體分散、局部集中、個別混居”，努力打破貧困的空間聚集。一是在遵循城市總體規劃和居民意愿的基礎上，對異地安置的棚戶區居民，通過整體異地安置和分散異地安置兩種方式，把低收入居民插入到居民收入相對較高的居住空間內；二是對于原地安置的棚戶區居民，盡可能留出部分土地空間進行商品房開發，銷售給收入較高的居民群體。

五把棚改納入城市的土地利用規劃，統籌利用土地資源，合理配置、提供土地的使用效率。遼寧省把棚戶區占用的土地納入土地總體利用規劃中，優先保障棚改建設用地，騰空土地通過市場進行土地融資，彌補棚改資的金短缺。

低收入住區發展的制度與政策：綜合配套，利民長效

首先，堅持齊抓共管、密切配合，架構高效協作的行政體系。遼寧省政府建立了棚改督查、調度、報告、資金管理等制度，協調、推動全省的棚改工作。各城市實行市長全權負責制，把棚改工作納入到各市政府的目標考核。市政府成立棚改領導小組和棚改辦公室，把相關職能部門集中在一起辦公，變垂直行政管理為平行管理，實行“一站式”審批、“一條龍”服務，提高辦事效率。

其次，堅持高質量、多功能、低成本，實施因地制宜的住房標準制度。棚戶區居民回遷安置的戶型面積標準由各城市根據居民住房實際情況、財政和居民收入水平等情況確定。住房的設計、建造嚴格執行國家有關的強制性技術標準，住房建筑材料采用國家和省規定的、與商品房標準相同的新型節能材料。平均樓房戶型面積不高于采煤沉陷區改造安置標準，以40m2～70m2為主。盡管戶型面積較小，各城市都堅持“以人為本”的住房結構設計理念，做到“面積不大、功能全，造價不高、質量高”。

再次，尊重歷史、和諧拆遷，堅持公正公平的和諧拆遷制度。由相關機構、專業人士、居民代表等共同制定拆遷安置辦法，黨員干部逐戶講解拆遷補償的政策和制度。對凡是涉及居民切身利益的棚戶區房屋補償標準、房屋殘值評估、拆遷安置順序、安置用房戶型設計圖紙等各個方面和環節全部在社區公共活動場所以及報紙、電視等新聞媒體進行公示。遼寧省棚戶在拆遷時實行“唯一住房制”，即：對于自建公助、解放前所建的“雙無”住房、有地照無房照房屋，只要是家庭唯一住房，拆遷時予以進行確權，并免費為居民辦理土地使用權證和房屋產權證。

第四，靈活安排、巧妙組合，實行靈活多元的住房產權制度。對于家庭條件相對較好、交齊應交款項的家庭，入住即可辦理房屋產權證，隨時可上市交易，實行“完全產權制”；對于收入和資產狀況等較差、已經交納部分但不能交足擴建款、代建款的家庭，可以打欠條住進新房，但不發房證，待交夠欠款后，再到產權部門辦理房屋所有權證，實行“產權寄存制”；對于經濟狀況很差的特困家庭，居民獲得原居住面積部分的住房產權，擴大面積的產權歸政府所有、按照廉租房標準收取租金，實行“有限產權廉租制”，無力承擔租金的，由房產管理部門記賬，代繳租金。

第五，積極引導、科學安排，實施政企結合的住房開發制度。 遼寧各城市根據棚戶區的區位、地段等條件，采取不同的開發模式。對于靠優惠政策可以操作的項目，實行“政策支持企業運作制”，堅持市場化運作，給予開發企業一定的政策優惠，由企業自身平衡建設資金。對于單靠優惠政策企業自身無法平衡建設資金的項目，實行“政府補貼企業操作制”，采取政府主導與市場運作相結合的方式，政府給予政策優惠和適當補貼，由開發企業實施項目操作。對于無法通過市場化運作的項目，實行“政府出資企業代建制”，由政府直接出資，組織開發企業代建改造。

低收入住區發展的管理與服務：規范有序，人本自治

首先，在住房改造上，堅持制度化規范管理、零距離貼心服務。在住房開發方面，堅持市場招標、全程監督。遼寧省首先制定了住房戶型面積的建筑標準及安置補償標準、回遷住房建筑裝修標準、回遷樓配套設施標準。各地市統一進行工程招標，保證建筑企業平等競爭，最大限度地減少中間環節。在居民回遷安置方面，堅持陽光操作、公正補償。按照公開、公平、公正的原則，制定回遷房屋分配辦法，對棚改回遷分配方案、分配程序、分配結果等都進行公示。社區、居民代表等實行全程監督。

其次，在土地開發上，堅持規范式動態管理、陽光式民本服務。認真審查確認棚改地塊，統一土地儲備。加強對棚改項目用地供應計劃和已供土地開發利用情況的全程監管，確保已供土地盡快形成有效住房供給。建立土地市場動態監測制度，將棚改項目土地供應計劃、供給結果及時間向社會公布，開工時間、竣工時間等指標信息進行全程動態跟蹤監測，對不按照國有土地劃撥決定書規定開竣工建設的，依法追究法律責任。

再次，在資金運作上，堅持機制化標準管理、精細化利民服務。市財政局統一負責籌集、調度、撥付資金，各區負責按計劃和工程進度支出建設資金。堅持聯合監督，財政稅收局、審計局、監察局根據各自工作職責進行監督、檢查。堅持資金的收支兩條線管理，棚改資金支出由市財政局按政府下達的計劃和工程進度撥到各責任主體，由各責任主體按工程進度撥付工程款。專戶管理，市財政局設立棚改資金專戶，統籌管理全市棚改資金的收支，各責任主體分別開設棚改資金支出專戶和收入專戶。

第四，在環境改善上，堅持人文關懷式管理、綜合配套式服務。完善基礎配套設施，提升社區人居環境。棚改新區都是是水、電、煤氣、供暖、網絡、通訊等配套設施完備的樓房，附近垃圾站、學校、商場、衛生服務機構齊全，方便居民生活。

第五，在社會事業上，堅持人本化系統管理、全方位便民服務。注重教育培訓，提高居民素質和技能。充分保障棚改社區居民子女受教育權利。家庭經濟困難的棚改回遷居民子女接受各類學歷教育或技能培訓教學，能夠得到給予相應的資助。遼寧省在棚改的同時特別注重對低收入者、失業者的職業技能培訓工作。改善醫療衛生條件，保障居民身心健康。加強社會治安管理，保證良好的社會秩序。遼寧省在棚改新區中新建了一批公安派出所，按照社區建設標準，每一個社區中都配備了一個警務室和社區民警。社區里設立公益崗位，成立了黨員志愿者隊伍，建立了文明新風崗和治安巡邏隊。積極開展社區文化建設，增強居民歸屬感。社區開展文藝宣傳活動，促進社區居民凝聚力。

低收入住區發展的思想與方法：全面、系統與可持續

低收入居民住區重建，在思想和方法上須堅持“以民為本，全面、系統、可持續”。

以民為本，一方面是努力降低棚改給居民家庭生產生活帶來的不便；另一方面是保證居民“住得進”，努力讓棚改成果惠及每一個棚戶區家庭，在此基礎上惠及更多地其他家庭。

全面，就是不僅改造居民住房，同時改造社區環境、基礎設施和其他相關配套設施，讓居民“住得好”；不僅改造棚戶區，同時優化城市空間、推動城市發展。

系統，一方面把棚戶區改造看作是涉及住房、土地、金融、基礎設施、社區環境等的系統工程；另一方面把棚改置于整個城市經濟社會發展的大系統之中，統籌考慮優化城市內部空間、推動城市經濟社會發展。

可持續，首先是確保資金鏈條等不斷裂、手段措施可操作，全面完成棚改目標和棚改任務；其次是把消除或減少城市貧困作為基本目標，努力提高居民收入水平，讓居民“住得穩”，確保棚改新區不會淪為“貧民窟”。