“八項”制度全面深化改革構建房地產調控長效機制

◎ 謝逸楓

(美國格理集團首席經濟學家、亞太城市房地產研究院院長)

要解決中國房地產市場的弊端，必須構建房地產調控長性機制，從根源上徹底解除中國房地產市場的病毒。房地產只有進行全面的深化改革，才能從根本上解決房地產的困境和矛盾，使得中國經濟和房地產朝健康的方向發展。

中國房地產市場2012年由上半年“地獄式”轉入下半年“天堂式”態勢，導致房地產調控進入“死角”。不禁反問，為何歷年中國房地產調控屢屢達不到預期效果，十年調控砸下來，房價屢調屢漲、成交屢調屢反彈？中國房地產市場究竟是怎么了？其實，中國房地產調控陷入“屢調屢敗”困境，不是中國經濟體制問題，更不是市場經濟發展規律問題，而是中國房地產調控一直缺乏長效機制。自1998年中國住房制度改革以來，房地產調控已經上升到政治高度。2002年開始，中央政府的行政手段多過于經濟與市場及法律手段。2011年政府部門出臺限購政策，讓房地產市場進入“供求兩限”的局面。顯然，靠臨時性的短暫行政手段調控房地產，猶如給房地產市場埋下一個定時炸彈，一旦失去對市場控制，房地產必將崩盤。因此，要解決中國房地產市場的弊端，我們必須構建房地產調控長性機制，從根源上徹底解除中國房地產市場的病毒。房地產只有進行全面的深化改革，才能從根本上解決房地產的困境和矛盾，使得中國經濟和房地產朝健康的方向發展。

行政干預房地產調控弊端凸顯，建立房地產調控長效機制勢在必行，目的就是讓行政干預的無形之手逐漸退出房地產市場。由于中國房價和樓市對于以限購為核心的行政干預式調控，已經顯現“免疫效用”的抗藥性，毫無疑問，房地產調控長效機制的建立對房地產市場的發展是特別重要。目前，住房和城鄉建設部已經將“配合有關部門，加緊對建立金融、財稅等手段為主的房地產市場調控長效機制進行研究”作為該部門2013年將要開展的重點工作之一。實際上，住房和城鄉建設部配合發改委進行此項工作已經半年有余，在此期間，雙方以及相關部委進行了多次會商。而在此半年間，北京、上海、廣州、深圳的房地產市場和土地市場已經出現成交回暖、房價微漲的趨勢。筆者長期跟蹤統計：2012年地方政府對中央房地產調控政策的執行情況，60個城市調控微調、8項政策（6個限購放松的城市與2個稅費與人才優惠政策）叫停。15次地方到中央政府調控放松辟謠。在此背景下，房地產調控長效機制的有關工作提速，并不意外。2012年房地產市場的再度反彈，最合理解釋是民眾對政策預期的改變，也就是對房地產市場健康走向的信心不足。信心不足，或者說預期不樂觀是多種因素共同作用的結果。但前仆后繼的限購放松、公積金貸款上限放寬等地方微調對市場產生的影響，使建立房地產市場長效調控機制成當務之急。對房地產以及與房地產相關的土地、金融、稅收政策以及住房制度本身等制度進行系統全面的改革和調整。

什么是“房地產調控長效機制”？所謂“房地產調控長效機制”，是針對現行的以限購、限貸為核心的“行政干預”式樓市調控手段而言。2013年1月3日，由發改委、住房和城鄉建設部以及其他相關部門參與聯合研究制定的“房地產調控長效機制”包括金融、信貸、財稅、土地、普通商品住房供給等多方面。2013年1月1日，中央政治局進行2013年第一次集體學習，新任中共中央總書記習近平在主持集體學習時強調，要以更大的勇氣和智慧推進改革，并堅持社會主義市場經濟的改革方向，以深化重點領域的改革解決當前較為集中的矛盾問題。應該看到，中央對房地產宏觀調控的決心和調控的方向沒有改變，抑制投機、投資性需求依然是今后的主要目標。筆者長期跟蹤統計：2012年中央政府部門與領導共70余次表態房地產調控不動搖、不放松，30次強調加強保障房建設、16次強調房價合理回歸，10次強調決不讓房價反彈，5次強調決不讓調控反復，5次提到約談問責。我們以促進房地產可持續發展為重點，進一步完善房地產調控政策。作為一項長效機制，其所涉及的相關政策與現行的房地產調控的手段多有不同，主要進行制度建設，尤其是以金融、財稅、信貸手段為主，通過市場規律的傳導，達到調整市場結構的目的，行政性手段目前提到的不是很多。

如何建立房地產調控長效機制？實際上，“建立房地產調控的長效機制”最早由國家發改委提出，涉及建立“增加中低價位、中小套型普通商品房供給”的相關配套制度、住房保障制度與普通商品住房制度的銜接等方面的制度建設。由于涉及基本住房制度和房地產市場監管思路，住房和城鄉建設部隨后加入。這項工作由發改委、住房和城鄉建設部協調會商已經半年有余。在住房和城鄉建設部加入相關工作后，金融、信貸、財稅等方面的內容，被加入“房地產調控長效機制”當中。在對2012年住房和城鄉建設部開展的有關工作當中，姜偉新部長特別將“配合國家發改委對建立促進房地產市場穩定健康發展的長效機制進行研究”作為重要工作成果之一。但“房地產調控長效機制”，主要還是針對現行的以限購、限貸為核心的“行政干預”式樓市調控手段而言。而發改委、住房和城鄉建設部以及其他相關部門參與聯合研究制定的“房地產調控長效機制”，包括金融、信貸、財稅、土地、普通商品住房供給等相關配套制度。因此，房地產調控長效機制必須從國家層面進行全面深化改革，如果僅僅由幾個部委在房地產系統或與房地產相關的方面進行調整，恐怕很難打破現有的利益格局。譬如央行、銀監會、國土部和國家稅務總局沒有明確參與改革和調整，而發改委和住房和城鄉建設部在金融、信貸、土地和稅收等方面基本無權過問，除非由國務院作為國家層面來全面統一部署與協調，否則難以建成有助于房地產長期健康發展的調控長效機制。

要構建房地產調控長效機制，政府必須大刀闊斧砍向“八項”制度。調控長效機制是一個系統工程，牽一發動全身，不從住房制度、土地制度、稅收分配制、金融制度、財稅制度、房地產項目資本金制度、商品房預售制度、土地儲備制度等根本制度的改革入手是不可能構建房地產調控長效機制的,也是可能徹底解決中國房地產長期存在弊端。雖然限購、限貸等調控政策很可能在2013年繼續，而邊際效用正在遞減。不可否認，堅持繼續實施這些老政策不動搖，對于穩定市場預期仍將發揮極為重要的作用，但這些政策并非長久之計。從長遠來看，要想保持樓市持續穩健發展，出臺長效機制必不可少。必須往“八大”制度方面實施全面改革。一是住房制度改革。住房保障體系應該調整，實行多元化的住房供應制度，這比單一靠開發商建商品房更管用。由政府解決保障房、開發商建商品房這種二元的住房機制要更加適合中國的國情。形成商品房與保障房平行供應體系，市場上由商品房與保障房“兩條腿”行走，商品房供市場，保障房歸政府。二是完善土地制度。必須改變土地供應方式，減少土地招拍掛，減少地方政府過度依賴土地財政等等因素有關。“地少錢多”的根本原因還是在于土地、金融和稅收政策和制度。另外是繼續推進土地管理制度改革，加強土地市場監管，非常有必要。才能從根本上改變房地產市場土地和開發雙重壟斷的格局，從而在制度上形成合理的資源配置機制。三是合理的房地產稅收制度。稅收要結合房地產稅制的改革來推行房產稅的實施。譬如房產稅，既能增加投機、投資成本，打擊炒房，又能保護和引導普通商品房消費，確保百姓的住房權，還能在一定程度上解決廣受詬病的土地財政問題，但是未能解決法理與高房價問題。

四是調整中央和地方稅收分配制度。其中地方占的比例應該提高到50%以上，改變地方政府長期依賴土地財政的狀況。例如：房價地價不斷飆升與土地供應不足造成“地少錢多”有關，也與地方政府過度依賴土地財政等因素有關。五是完善住房金融制度。當前，美、歐、日等經濟體紛紛啟動寬松貨幣政策，勢必影響2013年我國的金融政策。為了防止金融政策變化對房地產市場的沖擊，應該實行中性的住房金融政策，主要有兩種選擇：一是實行固定的首付和貸款利率政策；二是實行首付和利率反向調節的政策，使購房人不因住房金融政策的變化而造成支付能力的變化。據測算，實際上對居民支付購買能力有較大影響的是利率，利率提高一個百分點，在什么都不變的情況下，會提高一個家庭6%的購買力。六是房地產項目資本金制度的比例調整到25%或者30%。自2009年5月27日，國務院將房地產項目資本金比例最低降至20%，意味著中國房產開發門檻的下降和貨幣政策寬松化及針對解決減少因資金不足無法開工的問題，果然2009年～2010年全國地王爆發和爛尾樓紛紛“復活”，土地財政2010年收入2.9萬億。其實，這就是房地產項目資本金的下降惡果。七是健全商品房預售制與商品房預售款監督制度。由于商品房預售制度不完善、監管存在漏洞等,導致土地和房屋價格上漲過快、購房者利益受損等后果,影響社會穩定。建議盡快修改城市房地產管理法，完善商品房預售制度。八是土地儲備制度。土地儲備機制立法滯后，土地立法體系有待建立。有的城市出臺《土地儲備實施辦法》規定對市區土地實施統一收購時有人質疑：在市場經濟條件下，政府憑什么去限制原有土地使用者轉讓土地？土地轉讓后政府照樣可以收取土地出讓金，為什么要限制企業自行盤活土地？有什么依據？這些問題，從現有的法律法規中確實難以找到具體確切的依據。1999年月1月1日實施的《土地管理法》對政府如何建立土地儲備機制，行使土地統一收購權也沒有明確的依據。

房地產調控長效機制有什么作用？其核心手段究竟是市場手段還是行政手段？強調房地產調控的長效機制，亦是對市場手段的注重。當前行政調控的作用毋庸置疑，但房地產最終走向健康發展之路還是要依靠市場手段進行調節，要讓市場規律發揮更大的作用。從目前來看，呼聲較高的市場手段是開征房產稅，增加房屋所有人持有房屋的成本，此舉或可抑制投機者囤積房屋的沖動，改善供不應求局面。此外，建立長效機制，還需要進一步完善保障房體系。作為解決中低收入家庭居住困難的有效途徑，保障房建設的提速將有助于“市場歸市場、保障歸保障”的房地產雙軌制的建立。大量保障房上市還將最終改變房屋供應結構，拉低整體房價。長效機制的建立有助于抑制更大風險的出現。雖然一些房地產企業特別是龍頭企業的業績已經得到改善，但房地產價格繼續飆升將帶來諸多負面影響，其中之一便是集聚金融風險。房地產企業離不開資金的支持，在目前信貸資金受限情況下，相當一部分房企是通過“影子銀行”渠道獲取資金，由于房企本身潛在的償付風險很大，房地產價格下跌趨勢一旦形成，房企必然無法負擔“影子銀行”較高的融資成本。如果企業資金鏈斷裂，那么與“影子銀行”體系有千絲萬縷關系的金融機構也必將遭受損失。因此在長效調控機制的干預下，房地產價格的下降，有助于避免金融風險發生。