“兩階段”理論下農(nóng)村剩余勞動力有效轉(zhuǎn)移探析

■郝 山（云南民族大學經(jīng)濟學院 昆明 650500）

“兩階段”理論下農(nóng)村剩余勞動力有效轉(zhuǎn)移探析

■郝 山（云南民族大學經(jīng)濟學院 昆明 650500）

“農(nóng)民—農(nóng)民工—市民”的兩階段轉(zhuǎn)移模式是我國人口城市化過程中區(qū)別西方國家“一步轉(zhuǎn)移理論”所具有的特有模式，傳統(tǒng)發(fā)展經(jīng)濟學理論不能對我國“農(nóng)民工”現(xiàn)象做出合理的解釋。為此本文在回顧相關研究的基礎上，結(jié)合我國國情，指出農(nóng)民工市民化依然存在的障礙，針對性地提出通過創(chuàng)建農(nóng)民工市民化的準入機制、穩(wěn)定機制以及融合機制來實現(xiàn)我國農(nóng)村剩余勞動力的有效轉(zhuǎn)移。

“兩階段”轉(zhuǎn)移 農(nóng)民工 農(nóng)村剩余勞動力 城市化

我國農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移問題概述

農(nóng)村剩余勞動力的出現(xiàn)是經(jīng)濟社會發(fā)展以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的必然結(jié)果。農(nóng)村剩余勞動力是一個相對的概念，是相對于特定國家、特定歷史條件和特定生產(chǎn)力水平而言，即農(nóng)村勞動力的供給超過需求的多余，具體定義是指邊際收益為零甚至為負數(shù)的那部分勞動力。由于統(tǒng)計口徑的差異，我國農(nóng)村剩余勞動力沒有一個統(tǒng)一的數(shù)字。陳先運（2004）認為，從全國來看，農(nóng)村勞動力4.8億，3.2億多為農(nóng)業(yè)勞動力，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要約1.7億勞動力。2011年，在國家計生委發(fā)布的《中國流動人口發(fā)展報告》中顯示：農(nóng)民工總量達到2.53億人，其中外出農(nóng)民工1.59億人。郭菲、張展新（2012）認為近3年來，我國的人口流動規(guī)模每年以1000萬的速度在增長，并且在將來的30年中，還會有3億農(nóng)村人口流入城市，可以看出我國農(nóng)村剩余勞動力規(guī)模巨大，實現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動力的有效轉(zhuǎn)移勢在必行。

我國的城市化與西方國家的城市化相比有著明顯的不同，西方國家的農(nóng)村剩余勞動力進入城市，由農(nóng)民身份成為市民身份常常是一步完成的，其社會身份與職業(yè)轉(zhuǎn)換是同時進行的，即使是不同時的，其時間間隔也很短，也就是所謂的“一步轉(zhuǎn)移理論”。我國自改革開放以來雖然城市化建設的規(guī)模和速度明顯加快，但是我國的城市化程度一直明顯滯后于工業(yè)化（曾毅紅，2006），又由于我國城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的特殊性，我國農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移經(jīng)歷從農(nóng)民—農(nóng)民工—市民的特殊過程，形成了“兩階段”轉(zhuǎn)移模式，也稱為農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的“中國路徑”（見圖1）。

所謂農(nóng)民工市民化是指農(nóng)民工在職業(yè)上由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，在身份上由農(nóng)民

轉(zhuǎn)向城市市民，更重要的還是在生活方式、社會交往、思想理念等方面與城市逐步融合，從而實現(xiàn)一體化（張國勝，2010）。從這個定義上可以看出所包含的“兩階段”轉(zhuǎn)移理論。隨著改革的進一步深化以及經(jīng)濟的發(fā)展，第一階段的勞動力轉(zhuǎn)移基本上已經(jīng)實現(xiàn)，農(nóng)民可以較為自由地進入城市實現(xiàn)職業(yè)非農(nóng)化，但在第二階段農(nóng)民工市民化的的實現(xiàn)還存在重重障礙，制度改革的障礙、個體素質(zhì)的障礙、社會資本因素的障礙，必須在農(nóng)民工實現(xiàn)職業(yè)身份轉(zhuǎn)換的基礎上，按照公共服務均等化的根本要求，推動農(nóng)民工及其家庭完全融入城市，享受與城市戶籍居民身份統(tǒng)一、權(quán)利一致、地位平等的公共服務和權(quán)益保護，最終實現(xiàn)農(nóng)民工社會身份的轉(zhuǎn)換，成為城市新市民。

文獻綜述和問題的提出

關于人口流動模型，是發(fā)展經(jīng)濟學的重要組成部分，有著較為豐富的理論成果，目前，國際上比較認可的有兩種形式。其一，劉易斯、拉尼斯和費景漢都認為發(fā)展中國家農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移是從農(nóng)村的農(nóng)業(yè)部門直接進入城市現(xiàn)代部門；其二，托達羅（1970）提出了發(fā)展中國家農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的新模式，即“農(nóng)業(yè)部門—城市非正規(guī)部門—現(xiàn)代部門（正規(guī)部門）”。從中可以看出，托達羅較早地注意到了農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移過程的“兩階段”的情形。但處于“農(nóng)業(yè)部門—城市非正規(guī)部門”第一階段的農(nóng)民工規(guī)模比較小，大多數(shù)的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的兩個階段是同時完成的，即使不同步時間間隔也比較短，因而托達羅的研究領域主要還在第一階段，對第二階段的研究不夠，這些都無法解釋我國人口流動中出現(xiàn)的“農(nóng)民工現(xiàn)象”。基于此，國內(nèi)的學者也注意到了這個問題，并對“兩階段”轉(zhuǎn)移理論做了一些開拓性研究。

國內(nèi)學者朱鏡德（1999）較早地認識到了這個問題，將我國兩階段城鄉(xiāng)遷移理論模型建立在勞動力市場劃分的基礎上，即農(nóng)村完全競爭勞動力市場、城鎮(zhèn)完全競爭勞動力市場、城鎮(zhèn)不完全競爭勞動力市場。第一階段為農(nóng)村勞動力從農(nóng)村完全競爭市場遷移到城鎮(zhèn)完全競爭市場，當城鎮(zhèn)平均工資等于勞動力的遷移成本的時候，此階段遷移完成；第二階段為從城鎮(zhèn)完全競爭到城鎮(zhèn)不完全競爭的勞動力市場，當兩個勞動力市場平均工資相一致時，遷移完成。其重點只是如何實現(xiàn)職業(yè)在勞動市場的轉(zhuǎn)變，而無法進一步地向市民轉(zhuǎn)化。

劉傳江（2004）把農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移過程分為流動和穩(wěn)定兩個過程，他認為鄉(xiāng)城人口轉(zhuǎn)移過程本質(zhì)上是農(nóng)村勞動力非農(nóng)后實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移以及地域轉(zhuǎn)移的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。因此，他主張要用“農(nóng)民非農(nóng)化+ 農(nóng)民工市民化”的“兩階段”轉(zhuǎn)移理論取代傳統(tǒng)的“農(nóng)村人口城市化”或“農(nóng)民市民化”的“一步”轉(zhuǎn)移理論。

國內(nèi)外的學者對于農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移做了許多開創(chuàng)性的研究，為進一步研究奠定了基礎，但我國有著自己的“路徑”—兩階段轉(zhuǎn)移，外國農(nóng)村的勞動力轉(zhuǎn)移是一階段的一步到位，在目前來說我國農(nóng)村勞動力在實現(xiàn)第一階段的主要制度障礙已逐漸消失，要把重點主要放在第二階段，不僅要將農(nóng)村勞動力實現(xiàn)職業(yè)的轉(zhuǎn)變，更要實現(xiàn)農(nóng)村勞動力的身份轉(zhuǎn)變，在分析農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移第二階段主要存在的障礙，并在此基礎上提出政策建議。

農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移存在的問題

我國農(nóng)村剩余勞動力無法實現(xiàn)順利有效的轉(zhuǎn)移主要問題在于勞動力轉(zhuǎn)移的第二階段—農(nóng)民工市民化，主要表現(xiàn)為“隱性戶籍墻”的障礙，這就使得我國農(nóng)村勞動力流動表現(xiàn)出多向兩階段流動，既有流出又有回流，并且不能長期穩(wěn)定居住下來。農(nóng)民工市民化主要的障礙表現(xiàn)為戶籍制度改革的不匹配、不協(xié)調(diào)、不同步，農(nóng)民工在住房保障、子女升學等方面不平等。

（一）現(xiàn)行戶籍制度改革的不匹配、不協(xié)調(diào)以及土地制度的制約

2010年中共中央關于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的一號文件出臺以來，為了加快農(nóng)業(yè)人口向中小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的步伐，各地相繼出臺了放寬到二級城市以下（含二級）的城鎮(zhèn)落戶的政策，農(nóng)村人口進城落戶，但戶籍制度改革與人口規(guī)劃、城市基礎設施建設規(guī)劃、公共服務資源發(fā)展規(guī)劃不匹配，戶籍制度改革與相應的福利制度改革不協(xié)調(diào)，一些地方雖然統(tǒng)一了城鄉(xiāng)戶口名稱，但依附其上的教育制度、社會保障制度、計劃生育制度、住房制度、兵役制度等還是二元的，公共服務資源在城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間配置也顯現(xiàn)出嚴重不均衡。這使得農(nóng)村勞動力在城鎮(zhèn)就業(yè)的生活成本和遷移成本加大，以致于農(nóng)村勞動力在城鎮(zhèn)不能長期穩(wěn)定地就業(yè)，最終導致了相當部分的勞動力回流現(xiàn)象的發(fā)生。

自1978年我國的土地制度實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以來，無論從土地的面積還是按肥瘠搭配的土質(zhì)，只要是農(nóng)村人口，不管是做工還是經(jīng)商的，都能按人頭平均得到一份土地。由于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制下的土地的非流動性，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以及城鎮(zhèn)布點只能局限在原社區(qū)范圍上，這就制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的集中以及城鎮(zhèn)規(guī)模的擴大，使得接受農(nóng)村勞動力的能力下降。

（二）農(nóng)村勞動力素質(zhì)較低、思想觀念落后且轉(zhuǎn)移難度大

按照第二次全國農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報（第五號），農(nóng)村勞動力資源中，在外出就業(yè)勞動力中，文盲占農(nóng)村勞動力1.2%，小學文化程度占18.7%，初中文化程度占70.1%，高中文化程度占8.7%，大專及以上文化程度占1.3%（糜韓杰，2008），可以看出農(nóng)村外出勞動力的文化程度較低，在這種情況下農(nóng)村勞動力顯然很難適應勞動力市場的競爭，加之現(xiàn)代社會的企業(yè)生產(chǎn)，其技術含量越來越高，對勞動力的文化程度和技術素質(zhì)的要求也越來越高，這給農(nóng)村勞動力的有效轉(zhuǎn)移帶來了困難，極大地制約了農(nóng)村勞動力向二、三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移。

截至目前，還有相當一部分農(nóng)民觀念落后、思想保守、小農(nóng)意識根深蒂固、小富即安、怕冒風險、缺乏投資意識和開拓創(chuàng)新精神，在一定程度上也限制了農(nóng)村勞動力的有效轉(zhuǎn)移。顧海英（2006）通過對上海5個村的農(nóng)戶就業(yè)構(gòu)成結(jié)構(gòu)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，自1995年以來，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的不景氣和城市就業(yè)的困難，目前農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的基本取向為選擇農(nóng)業(yè)的勞動者份額上升，選擇農(nóng)民工的份額下降以及選擇以企業(yè)經(jīng)營為職業(yè)的份額不大。

（三）為農(nóng)民工子女提供的教育服務不足且農(nóng)民工住房保障程度低

在學前教育方面，農(nóng)民工隨遷幼兒大多數(shù)進入的還是條件較差的民辦幼兒園，隨遷子女的義務教育問題已得到基本解決，但仍有10%以上的農(nóng)民工子女無法入讀全日制公辦中小學校；在高中教育方面，大量從小生在城市并在城市接受了完整義務教育的農(nóng)民工子女，希望在當?shù)亟邮芨咧须A段教育。但是，由于高考實行戶籍所在地報名制度，考生要在戶籍所在地報名并參加高考，這就使得跨省的農(nóng)民工子女不得不在中考或高考前選擇回到流出地省份就讀，影響農(nóng)民工子女的教育權(quán)益。

大部分地區(qū)未將農(nóng)民工作為住房保障對象，公租房、廉租房、經(jīng)濟適用房等保障性住房基本上不對外來農(nóng)民工開放，也缺乏針對農(nóng)民工特點的租金補貼和實物配租政策，農(nóng)民工住房保障水平較低，公積金繳存率也很低。大部分農(nóng)民工都在“城中村”、城鄉(xiāng)結(jié)合部租房，居住面積小，居住條件差，配套設施不完善，又由于近幾年城市房價高漲，房租增長過快，“城中村”改造建設加快使得城市邊緣不斷向郊區(qū)擴展，這又導致了農(nóng)民工的居住成本、交通成本較大幅度提高，這就在一定程度上阻礙了農(nóng)民工市民化的進程，也降低了最具有強烈意愿的新生代農(nóng)民工市民化的積極性。

（四）農(nóng)民工參保比例低且看病難問題突出

根據(jù)2010年第三季度人力資源和社會保障工作調(diào)查，截至2010年9月底，全國農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險人數(shù)的比例為12.7%，基本醫(yī)療保險的比例為19.6%，失業(yè)保險的比例為7.7%，工傷保險的比例為25%（根據(jù)2010年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報計算得出）。從中可以看出農(nóng)民工除參加工傷保險比率略高外，參加其余城鎮(zhèn)職工社會保險的比率均未超過20%。農(nóng)民工參保率難以實質(zhì)性提高，主要原因是農(nóng)民工社會保險繳費水平相對于其收入較高。相當一部分農(nóng)民工由于收入來源不穩(wěn)定，水平較低，在負擔自身開支和養(yǎng)家費用后，再繳納社會保險費有一定困難。同時，由于農(nóng)民工流動性相對較大，城鄉(xiāng)社會保險間跨制度轉(zhuǎn)移辦法尚未出臺，影響了農(nóng)民工參保積極性。

由于農(nóng)民工參加職工基本醫(yī)療保險比例低加之新農(nóng)合的報銷限制，以及農(nóng)民工自身經(jīng)濟狀況等原因，廣大農(nóng)民工難以獲得城市正規(guī)醫(yī)院的醫(yī)療服務，患病后自我醫(yī)療的比例較高。農(nóng)民工主要從事于低薪、高危崗位，接觸職業(yè)病危害因素復雜，職業(yè)安全防護差，罹患職業(yè)病的人數(shù)不斷增加，職業(yè)病防治形勢嚴峻。近年來農(nóng)民工職業(yè)病發(fā)病人數(shù)高達總發(fā)病人數(shù)的80%以上，農(nóng)民工群體性職業(yè)病事件不斷出現(xiàn)。

實現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動力有效轉(zhuǎn)移的對策建議

農(nóng)民工市民化的過程，不僅是讓農(nóng)民工在城市落戶轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的過程，還是推進公共服務均等化的過程，必須在農(nóng)民工實現(xiàn)職業(yè)身份轉(zhuǎn)換的基礎上，按照公共服務均等化的根本要求，推動農(nóng)民工及其家庭完全融入城市，享受與城市戶籍居民身份統(tǒng)一、權(quán)利一致、地位平等的公共服務和權(quán)益保護，最終實現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動力“兩階段”的轉(zhuǎn)移，成為城市新市民。為了達到這一目標以及在第二階段農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移存在的問題提出針對性的對策建議：

（一）創(chuàng)新農(nóng)民工市民化的準入機制，逐步讓農(nóng)民工享受市民待遇

1.進一步放寬農(nóng)民工進城落戶的條件，加快解決農(nóng)民工變市民的“門檻”問題。胡錦濤在中共十八大報告中指出：要加快戶籍改制，促進農(nóng)業(yè)人口的市民化。放寬戶籍條件對農(nóng)民工進城落戶的限制，第一，要按主城區(qū)、區(qū)域性中心城市、縣城以及小城鎮(zhèn)四個梯次降低本市農(nóng)民工進城落戶的門檻；第二，要鼓勵優(yōu)秀的農(nóng)民工及其家庭成員自愿進城落戶；第三，對于外來農(nóng)民工按照引進人才為原則將其轉(zhuǎn)為本市城鎮(zhèn)戶口。在遵循以上原則的基礎上，全國各地區(qū)及城市要根據(jù)地方實際情況充分發(fā)揮主觀能動性，對戶籍制度改革進行積極探索。比如作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實驗區(qū)的成都市規(guī)定在城市工作滿3年，有穩(wěn)定工作者可以落戶；湖北省規(guī)定在城鎮(zhèn)連續(xù)工作滿3年，且與用人單位或雇主簽合同滿2年、年收入高于當?shù)刈畹凸べY標準的可以落戶。

2.創(chuàng)新農(nóng)民工土地流轉(zhuǎn)機制，解除農(nóng)民工市民化的后顧之憂。2012年中共中央、國務院印發(fā)一號文件《關于加快推進農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新持續(xù)增強農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力的若干意見》指出要穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地政策。“離土又離鄉(xiāng)”是使農(nóng)民轉(zhuǎn)化為新市民前提條件，要按照依法自愿有償原則，引導土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)所有權(quán)歸集體，承包權(quán)歸農(nóng)戶，使用權(quán)可以流轉(zhuǎn)的“三權(quán)分離”的模式。此外，政府在鼓勵農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦耐瑫r，應該采取像無錫和蘇州使用的“土地換社保”、“土地換醫(yī)保”、 江蘇省的“商業(yè)保險＋適當補貼”、現(xiàn)金補助等方式對農(nóng)民予以補償，讓失去土地的農(nóng)民成為市民后有一種安全感和平衡感。

（二）積極創(chuàng)建農(nóng)民工市民化的穩(wěn)定機制，增強農(nóng)民工在城市定居的決心

1.不斷提高農(nóng)村勞動力素質(zhì)，使農(nóng)民工與工作崗位更加匹配。針對農(nóng)村剩余勞動力的受教育水平以及勞動素質(zhì)不高的問題，必須尋求多元化的勞動培訓制度，建立政府主導、企業(yè)和培訓機構(gòu)和農(nóng)民工等市場主體廣泛參與的模式。要繼續(xù)加強農(nóng)村基礎教育，提高農(nóng)民工的科學文化素質(zhì)，推廣訂單式培訓，增強農(nóng)民工職業(yè)技能，形成技術培訓和業(yè)務培訓為重點、素質(zhì)培訓和崗位培訓并重的模式。

2.建立覆蓋農(nóng)民工的社會保障體系，提高覆蓋面和保障水平。首先，在醫(yī)療保險方面，繼續(xù)完善農(nóng)民工參加各類社會保險項目的辦法，切實提高農(nóng)民工參保比例和保障程度。按“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”的方針，通過縱向的公共財政轉(zhuǎn)移支付和橫向的產(chǎn)業(yè)補償，建立“政府、企業(yè)、個人”三位一體的農(nóng)村社會保障基金籌措機制，來提高農(nóng)民工參保的意愿。健全農(nóng)民工醫(yī)療保障制度，鼓勵常年外出穩(wěn)定就業(yè)農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險，盡快實現(xiàn)工傷保險對農(nóng)民工的全覆蓋。盡快建立覆蓋全省的新農(nóng)合結(jié)算體系，試點建立省際新農(nóng)合定點醫(yī)療機構(gòu)互認制度協(xié)議的多種模式。其次，在子女教育方面，制定以“流入地為主、以公辦學校為主”的政策，堅持“兩為主”和“一視同仁”政策，全面解決農(nóng)民工隨遷子女義務教育以及中考、高考地域限制問題；禁止一切針對農(nóng)民工子女的教育歧視行為，切實保證農(nóng)民工子女平等接受教育，平等享受國家各項免費和補助政策，促進農(nóng)民工子女融入學校和城市。再次，在住房保障方面，建立覆蓋農(nóng)民工的城鎮(zhèn)住房保障體系，促進農(nóng)民工在城鎮(zhèn)落戶定居。逐步將農(nóng)民工住房納入城鎮(zhèn)住房保障體系，是縮小城鎮(zhèn)居住貧富差距、提高農(nóng)民工生活質(zhì)量的必然要求。要積極推進覆蓋農(nóng)民工的城鎮(zhèn)保障性住房體制改革。

（三）創(chuàng)建農(nóng)民工市民化融合機制，培育農(nóng)民工對城市的認同感和歸屬感

農(nóng)民工放棄土地進城落戶實現(xiàn)了身份由“農(nóng)民”到“市民”的轉(zhuǎn)化，但這并不意味著農(nóng)民工市民化的完成，還包括享有公共服務均等化，使農(nóng)民工及家庭更好地、完全地融入城市。首先，政府應正視農(nóng)民與城市居民長期以來形成的文化、生活差異，通過各種培訓來提升進城農(nóng)民的文化素質(zhì)和職業(yè)技能，增強其作為城市新成員的自信力和創(chuàng)造力。其次，完善社區(qū)公共服務和文化設施向農(nóng)民工平等開放以及發(fā)展促進農(nóng)民工與市民共同參與的精神文明創(chuàng)建活動，使農(nóng)民工更好更快地融入到城市群體中，與城市居民和諧相處。再次，推進農(nóng)民工參加城市社區(qū)選舉，行使民主權(quán)利。健全農(nóng)民工依法參加城市社區(qū)民主選舉和管理的辦法，鼓勵農(nóng)民工參與社區(qū)自治。逐步增加農(nóng)民工在流入省市黨代會、人代會代表和政協(xié)委員中的名額，推動農(nóng)民工參政議政，增強農(nóng)民工在城市的認同感和歸屬感，最終實現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動力在“第二階段”的真正轉(zhuǎn)移。

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