中國泛開發(fā)性金融現(xiàn)象的特征、形成及評價

■ 閆江奇 博士生 蔣三庚 教授（首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)金融學(xué)院北京 100070）

泛開發(fā)性金融指的是在開發(fā)性金融機構(gòu)實踐中，由于各種原因所造成的開發(fā)性金融在業(yè)務(wù)和功能方面所產(chǎn)生的新變化，這種變化超出了人們原來對開發(fā)性金融的定位和理解，變化本身可能具有積極意義，也可能相反。值得一提的是，本文提出的泛開發(fā)性金融概念，它是對中國開發(fā)性金融變化的客觀描述，并不含有先入為主式的價值評判，泛開發(fā)性金融的效果及其評價則有待進一步的規(guī)范分析。

泛開發(fā)性金融現(xiàn)象的特征

中國泛開發(fā)性金融現(xiàn)象與中國國家開發(fā)銀行有關(guān)。縱觀中國國家開發(fā)銀行發(fā)展歷程，國開行改革與發(fā)展走過了三個主要階段。從1994年到1998年是政策性銀行初步發(fā)展階段；1998-2007年是開發(fā)性金融探索與初步形成階段；2007-2012年進入初步商業(yè)化階段。從三個不同發(fā)展階段分析，開發(fā)性金融泛化現(xiàn)象又呈現(xiàn)出以下三大特點：

第一，政策性銀行泛化為開發(fā)性金融泛化埋下了伏筆。早在1998以前，盡管該階段開發(fā)性金融沒有出現(xiàn)，但由于中央政府對政策性銀行的管理缺乏經(jīng)驗，過于行政化的操作帶來了政策性銀行的普遍業(yè)績不佳。加上中央政府對政策性銀行的資金補充往往力量不足，加大了政策性銀行進軍商業(yè)領(lǐng)域的內(nèi)在動機，所以政策性銀行泛化現(xiàn)象在1997年以前就已出現(xiàn)。1997年東南亞金融危機成為中國政策性銀行改革拐點，此后的中國政策性銀行市場化成為中央政府和政策性銀行的共同意愿。這一時期的一個重要現(xiàn)象是政策性銀行經(jīng)營有著向市場化的內(nèi)在動機，政策性銀行市場化探索中表現(xiàn)出了明顯商業(yè)化跡象。如國開行、中國進出口銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行均出現(xiàn)了部分商業(yè)性業(yè)務(wù)。因此政策性銀行泛化是開發(fā)性金融泛化的主要前提和基礎(chǔ)。

第二，國開行市場化探索是開發(fā)性金融泛化的基礎(chǔ)。1998年以后，國家開發(fā)銀行率先探索市場化籌資道路。一是到2002年底，國開行籌資完全實現(xiàn)了從債券市場融資的金融創(chuàng)新，為其他政策性銀行市場化運作做出表率。二是在1998-2007年，開發(fā)性金融理論在實踐中逐漸完善和形成，這主要反映在國開行課題組的相關(guān)經(jīng)典文獻中。三是這一期間，國開行的業(yè)務(wù)領(lǐng)域和市場狀態(tài)發(fā)生了較大變化。在1994建行之初，國開行的業(yè)務(wù)主要定位于兩基一支領(lǐng)域，這與當時這些領(lǐng)域處于國民經(jīng)濟發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)和瓶頸領(lǐng)域有關(guān)，這一時期國開行與商業(yè)性銀行不存在業(yè)務(wù)上的沖突。但到了1997年左右，兩基一支領(lǐng)域隨著中國經(jīng)濟改革開放加快，已出現(xiàn)了市場成熟的苗頭。進入新世紀以后，中國快速城市化帶來了商業(yè)性金融的全面繁榮，開發(fā)性金融和商業(yè)性金融在很多領(lǐng)域形成了明顯的競爭關(guān)系。四是隨著國開行市場化程度的提高，開發(fā)性金融涉及的領(lǐng)域廣度和深度均不斷加大，由于缺乏法律規(guī)定的退出機制，隨著國開行實力的不斷壯大，其開發(fā)性金融機構(gòu)的定位實際上被視為造成金融市場不公平競爭的典型代表。

國開行商業(yè)化后的開發(fā)性金融新一輪泛化。傳統(tǒng)政策性銀行理論認為，開發(fā)性金融是限于政策性銀行范疇內(nèi)發(fā)揮作用，但從2007年至今，隨著國開行商業(yè)化步伐的不斷加快，國開行提出了堅持開發(fā)性金融的主張，這種商業(yè)化和開發(fā)性金融并存的格局帶來了理論和實踐之間的嚴重沖突。

泛開發(fā)性金融現(xiàn)象的形成機制

開發(fā)性金融的產(chǎn)生與發(fā)展有其內(nèi)在的客觀規(guī)律，泛開發(fā)性金融現(xiàn)象的形成與相關(guān)主體的利益博弈有關(guān)，主要表現(xiàn)在：

第一，開發(fā)性金融機構(gòu)追求自身的利益。開發(fā)性金融機構(gòu)要實現(xiàn)其既定的功能定位和發(fā)展目標，首先要解決好自身的生存與發(fā)展問題。對國開行來說，在政策性銀行階段出現(xiàn)的泛化與追求自身利益也不無關(guān)系；到了市場化探索階段，開發(fā)性金融泛化是國開行市場化實踐過程中的探索性活動，國開行自身利益是推動其開發(fā)性金融泛化的原始動力。在沒有更多法律法規(guī)約束的情況下，追求開發(fā)性金融機構(gòu)利益的行為就有不斷強化的趨勢，直至相關(guān)制度約束開始出現(xiàn)。

圖1 泛開發(fā)性金融形成機制示意圖

第二，中央政府和金融監(jiān)管當局的利益。從政府對開發(fā)性金融的需求看，中央政府作為國家利益的代表，往往是從國家中長期發(fā)展考慮開發(fā)性金融機構(gòu)的相關(guān)問題。因此出于國家戰(zhàn)略的需要，開發(fā)性金融在諸多領(lǐng)域需要長時期存在。例如出于宏觀調(diào)控政策和化解金融危機的需要，需要開發(fā)性金融的逆向調(diào)節(jié)作用發(fā)揮。出于平衡內(nèi)需和外需，需要中國開發(fā)性金融實施“走出去”戰(zhàn)略等。從政府對商業(yè)性銀行改革的思路看，中國政策性銀行的出現(xiàn)和發(fā)展是以配合國有銀行商業(yè)化改革為基礎(chǔ)的。中國政策性銀行改革是由于政策性銀行市場化探索導(dǎo)致的，中國開發(fā)性金融的深化又是市場化探索帶來的。由于商業(yè)性銀行的深化，政府投融資需求和縣級以下的金融需求困難，國民經(jīng)濟中一些固有的和新產(chǎn)生的薄弱領(lǐng)域開始顯現(xiàn)，客觀上各級政府部門對開發(fā)性金融產(chǎn)生了巨大需求。從就中國財政體制改革的結(jié)果看，1994年是政策性銀行成立和財政稅收體制改革的交匯時點，此后形成的中央政府和地方政府分權(quán)格局，造成了各級地方政府財權(quán)和事權(quán)的不匹配，地方政府融資需求缺口在長期內(nèi)加大的趨勢十分明顯。政府與開發(fā)性金融合作市場有固化的趨勢。近20年來，中國國家開發(fā)銀行的發(fā)展歷程表明，政策性銀行在很大程度上緩解了中央政府宏觀調(diào)控目標和地方政府發(fā)展經(jīng)濟的目標，開發(fā)性金融在支持政府項目方面的確功不可沒。但是，我們還看到，由于國開行與政府合作機制已經(jīng)形成并有了不斷復(fù)制的案例，地方政府和國開行開發(fā)性金融機構(gòu)之間彼此在一定程度上形成了較強制度依賴。因此，即使在國開行明確實施商業(yè)化的情況下，基礎(chǔ)開發(fā)性金融的理論宣傳和實踐并沒有收到來政府部門的明確禁止。這種利益上的共生關(guān)系是一般的商業(yè)性銀行所不具備的。國開行商業(yè)化的左顧右盼與中央政府的兩難選擇有一定關(guān)系。一方面，中國的開發(fā)性金融機構(gòu)融資服務(wù)領(lǐng)域的市場化程度日益顯現(xiàn)，促使中央政府有意推動其轉(zhuǎn)型為商業(yè)性金融機構(gòu)，另一方面，中國開發(fā)性金融資源的稀缺性導(dǎo)致政府對其仍存在長期需求。因此，中央政府利益層面的決策存在較多內(nèi)在的利益沖突。在這種利益格局下，開發(fā)性金融機構(gòu)就有機會充分挖掘政策性領(lǐng)域和商業(yè)性領(lǐng)域的各種機會，在追求利益最大化的前提下，盡可能在政策性領(lǐng)域和商業(yè)性領(lǐng)域都有所發(fā)揮。簡單的說，政府和監(jiān)管部門的左右為難造成了國開行開發(fā)性金融機構(gòu)的左顧右盼現(xiàn)象，實質(zhì)上仍屬于泛開發(fā)性金融現(xiàn)象。

第三，市場環(huán)境的變化不可忽視。在國開行的發(fā)展歷程中，開發(fā)性金融服務(wù)的市場環(huán)境前后發(fā)生了許多重大變化，尤其是在快速城市化的大背景下，“兩基一支”業(yè)務(wù)已經(jīng)演化為商業(yè)性銀行競相角逐“好項目”。金融市場的變化推動著開發(fā)性金融結(jié)構(gòu)必須重新進行選擇。一般的理解，在具有法律約束和制度性調(diào)整機制的情況下，國開行要么在政策性銀行體系內(nèi)退出舊業(yè)務(wù)和開發(fā)新業(yè)務(wù)，要么從政策性銀行退出轉(zhuǎn)換為商業(yè)性銀行。

現(xiàn)實中，國開行既沒有從原來的業(yè)務(wù)中退出，卻實現(xiàn)了商業(yè)化，同時在政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)中都有進一步擴展的趨勢。盡管這里有國開行追求自身利益的因素，但是考慮到中國特殊的市場環(huán)境，也不是沒有存在的理由。一方面，近年來，各級政府在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、新農(nóng)村建設(shè)、新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)和民生金融領(lǐng)域的金融需求急劇增大，而一般的政策性銀行資金實力不足，通常商業(yè)銀行不愿意介入，因此，客觀上需要開發(fā)性金融機構(gòu)在該領(lǐng)域繼續(xù)發(fā)揮作用；其次，現(xiàn)實中很多業(yè)務(wù)兼有政策性和商業(yè)性特征，真正區(qū)分這些業(yè)務(wù)的性質(zhì)存在很多技術(shù)上的難題。而且，實際業(yè)務(wù)的性質(zhì)與時空有很大關(guān)系，以前是或者不是政策性業(yè)務(wù)，不等于以后就不是或者是；同一時間點的不同區(qū)域，同樣的業(yè)務(wù)對應(yīng)的性質(zhì)可能也有不同。因此，開發(fā)性金融在原有領(lǐng)域做出局部調(diào)整和拓展也不是毫無道理的。歸根結(jié)底，在變化的市場環(huán)境下，開發(fā)性金融泛化現(xiàn)象也許是開發(fā)性金融機構(gòu)自動適應(yīng)市場調(diào)節(jié)機制所做出的理性選擇。

第四，制度的力量。根據(jù)國外經(jīng)驗，完備的法律制度和金融監(jiān)管體系是開發(fā)性金融機構(gòu)發(fā)展的前提條件。開發(fā)性金融機構(gòu)的設(shè)立和業(yè)務(wù)調(diào)整，要先立專門法律，并且要依法實施；除了對開發(fā)性金融機構(gòu)進行日常監(jiān)管外，還對開發(fā)性金融業(yè)務(wù)的調(diào)整進行動態(tài)監(jiān)管。和國外相比，盡管中國不存在類似的開發(fā)性銀行監(jiān)管制度，但是中國開發(fā)性金融機構(gòu)是在中國銀監(jiān)會負責(zé)的商業(yè)性銀行監(jiān)管體系下運行的，按照商業(yè)銀行法監(jiān)管的模式下，開發(fā)性金融機構(gòu)一方面必須盡可能創(chuàng)造條件來迎合商業(yè)銀行的監(jiān)管標準，另一方面也可通過對開發(fā)性金融監(jiān)管的制度漏洞做出自利的反應(yīng)。尤其是當政策性銀行的力量足以推動制度的維持或者變遷時，這種效果會更加明顯。實際上，中國國開行開發(fā)性金融的監(jiān)管是在《商業(yè)銀行法》之下，開發(fā)性金融改革主要靠行政手段來推動制度的變革，這種方式的改革極大程度上取決于中央政府和開發(fā)性金融機構(gòu)的利益博弈狀況。

綜上所述，中國開發(fā)性金融出現(xiàn)的泛化現(xiàn)象（見圖1），取決于國開行利益和中央政府利益的博弈，也取決于制度、法律、市場環(huán)境變化及開發(fā)性金融機構(gòu)的決策。換而言之，多方主體的利益博弈最終促成了泛開發(fā)性金融現(xiàn)象的形成。

泛開發(fā)性金融現(xiàn)象的評價

一是應(yīng)肯定其創(chuàng)新意義。在借鑒日美德等發(fā)達國家開發(fā)性金融經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，緊密結(jié)合中國發(fā)展中國家特殊的環(huán)境，國開行創(chuàng)新性地提出了中國特色的開發(fā)性金融理論。這種特色超出了原有的開發(fā)性金融理論，其實就是開發(fā)性金融泛化的一種表現(xiàn)，實質(zhì)是中國化的開發(fā)性金融理論和實踐創(chuàng)新的外在表現(xiàn)。二是應(yīng)考慮其過渡性。要充分考慮后金融危機時代的國情，在短期內(nèi)開發(fā)性金融泛化具有一定的合理性，中長期漸進式的改革有助于問題的逐步化解。三是切實改進其負面效應(yīng)。開發(fā)性金融泛化客觀上造成了與商業(yè)性銀行之間的不公平競爭，即開發(fā)性金融異化，這正符合白欽先教授所持的觀點。在現(xiàn)實中，開發(fā)性金融機構(gòu)左顧右盼的行為有著深刻的制度缺失和政府利益根源。一般地，這種意義上的開發(fā)性金融泛化應(yīng)該通過完善法律和制度來進行。四是有計劃的推動開發(fā)性金融機構(gòu)改革。在短期內(nèi)，一個低成本的改革方案是將國開行商業(yè)性業(yè)務(wù)和政策性業(yè)務(wù)嚴格的劃分開來，分離賬戶分別監(jiān)管，通過業(yè)務(wù)邊界來約束國開行的行為。長期內(nèi)，在堅持政府意圖的開發(fā)性金融理念下，要嚴格界定政府與市場邊界，避免因為政府部門的行為缺乏約束，使開發(fā)性金融機構(gòu)在支持政府的過程中被動成為政府過度干預(yù)市場的推手。

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