隱憂新城浪潮

高國力

高國力 國家發展改革委員會國土開發與地區經濟研究所副所長、博士

針對新城新區建設中存在的問題，國家發展改革委正在研究制定我國新城新區審批設立的管理辦法，進一步明確新城新區設立的面積，同時還將不斷加強對新城新區發展的引導、調控和監管。

當下，地方省、市、縣各級政府競相規劃建設規模不一的各級各類新城新區，一時間在全國上下掀起了一股開發建設新城新區的熱潮，中國成為了全球最大的建筑工地。

據相關數據顯示，2012年，我國城市空間面積約為8.3萬平方公里，其中建成區面積約為4萬平方公里，在此背景下，今后一段時期，伴隨著城鎮化進程的加快，我國城市空間和建成區的面積將進一步擴大。

伴隨著我國各地新城新區的快速發展，新城新區建設過程中出現的地方投融資平臺債務問題、對耕地大量占用而造成資源環境嚴重浪費以及因產能過剩導致的“空城”、“鬼城”等問題紛紛呈現出來，引起人們的高度關注。新城新區建設關系到社會的各個方面，因此，其出現的問題不可小覷。

理性看待建設熱潮

近年來，國家相繼批準設立了重慶兩江新區、廣州南沙新區、蘭州蘭白新區等一批國家級新區，目前還有數十家新區正在申報設立國家級新區。當下，地方省、市、縣各級政府規劃建設的各級各類新城新區更是琳瑯滿目。

據統計，2012年，我國城鎮化水平達到52.6%，人均GDP超過6000美元，總體上進入城鎮化發展的快速推進階段，這必然伴隨著城鎮人口的增加和城鎮面積的擴大，這也為我國新城新區開發建設提供了理論支撐和依據。

我國是一個發展中大國，新城新區的開發建設存在自身的特殊性，必須引起足夠的重視。首先，新城新區的開發建設面積應該是有上限的。我國的資源環境稟賦條件和承載能力、18億畝耕地紅線、23%以上森林覆蓋率生態紅線等國土空間基本格局，決定了我國的新城新區開發面積是非常有限的。其次，新城新區的開發建設速度是有彈性的。速度并不是越快越好，必須與經濟社會發展整體水平、工業化城鎮化階段、資源環境承載能力等因素相適應，宜快則快，快慢相宜。另外，新城新區的開發建設空間布局是有差異的。并不是所有的國土空間都適合新城新區開發建設，城鎮化重點區域優先開發建設新城新區，農業主產區、生態功能區等區域則要因地制宜控制新城新區開發建設。

需放眼長遠利益

目前，新型城鎮化的建設和推進成為了全社會關注的焦點。然而，社會各層對新型城鎮化的認識有一定分歧，特別是中央和地方政府之間。中央政府寄希望通過新型城鎮化改變城鎮粗放式、攤大餅發展模式，緩解日益嚴峻的資源環境壓力，倡導集約、綠色、智能、人本的城鎮化路徑。地方各級政府則傾向于借助新型城鎮化掀起新一輪城鎮化擴張，熱衷于競相規劃開發新城新區、撤縣改市、改縣設區、大搞房地產等“面子工程”。中央和地方政府存在長期和短期利益、整體和局部利益的沖突，導致中央政府理性慎重對待新型城鎮化規劃的出臺和配套政策的制定。

推進新型城鎮化是一項長期的系統工程，新城新區開發建設只是其中一項重要任務，不可過于偏頗。從我國的基本國情來看，新型城鎮化恰恰要嚴格控制新城新區開發建設的規模、速度和布局，用新的理念和模式來規劃、開發、建設和管理新城新區，提高新城新區的綜合功能、形象品位和效率效益，進而發揮對老城改造、城鎮人口和產業布局調整、城鎮功能優化和完善等方面的拉動作用。

隱患不容無視

我國是一個發展中大國，新城新區的開發建設存在自身的特殊性，新城新區開發建設的面積上限、發展速度、產業支撐、債務風險等問題必須引起足夠的重視，以免后患無窮。

土地資源占用問題。目前，大部分開發建設的新城新區面積動輒幾百上千平方公里，并且大都是占用自然條件較好的可利用平地，其中不少耕地甚至是基本農田，這不可避免地存在土地資源的浪費和低效利用等問題。尤其是對耕地和基本農田的占用，將會引發農業用地和糧食產量的減少，進而直接影響到18億畝耕地紅線和13億人口的糧食安全問題。同時，大量征地存在農民補償標準較低、失地失業人口上升、上訪鬧事等群體性事件增加等隱患不容忽視，對社會穩定和管理帶來較大壓力。

人口規模不足問題。很多新城新區在規劃中都提出要建設成為人口超過20萬、50萬甚至100萬以上的大中城市，而忽視了自身人口總量偏小、人口外流、人從哪里來等基本現實。我國現已存在的“鬼城”、“睡城”現象充分說明新城新區人氣的重要性，如果缺少足夠規模人口生產和生活的新城新區，將會陷入人口規模小—消費規模小—配套服務少—人口增長慢的惡性循環。

產業支撐不強問題。在規劃中，不少新城新區都有宏偉的發展目標，如力爭幾年內實現老城的再造和GDP的翻番，但依靠發展什么產業來實現翻番卻缺少論證。有些新城新區規劃要重點發展的產業與其他新城新區的高度雷同，有些甚至是已經出現產能過剩的行業，如何發揮自身比較優勢、實現與其他新城新區錯位發展則面臨著嚴峻挑戰。還有些新城新區過于強調制造業而忽視服務業的發展、過于重視生產功能而忽視生活功能，這些問題的存在都對新城新區的持續健康穩定發展產生不利影響。

債務壓力風險問題。我國的新城新區開發建設是政府主導的，巨額的資金主要來源于有政府背景的財政、信貸、借債等各類方式。近些年愈演愈烈的地方融資平臺的負債規模日漸增加，一屆政府接著一屆政府擴大地方融資和負債規模，出現了“新官不理舊財”、“借錢沒想還錢”的可笑潛規則。特別是未來幾年我國地方政府債務進入還債高峰期，新一輪新城新區開發建設巨額資金需求所引發的地方債務風險問題值得高度關注。

特色個性缺失問題。一個城市應該具有自己鮮明的個性和特色，我國城市發展在歷經數次革命性運動后，原有的城市風貌和特色正在喪失殆盡，更令人擔憂的是正在興起的新城新區出現了千城一面、相似雷同的現象。缺少特色和個性的新城新區，一方面不利于新城新區的功能配套完善和錯位差異化發展，另一方面也很難塑造流傳千古的城鎮風情風貌和歷史文化景觀。

政府積極引導

針對新城新區建設中存在的問題，國家發展改革委員會正在研究制定我國新城新區審批設立的管理辦法，進一步明確新城新區設立的面積、人口、經濟總量等方面的標準，同時結合下一步將要公布的新型城鎮化中長期發展規劃，不斷加強對新城新區發展的引導、調控和監管。

宏觀層面，要結合國家和省兩級主體功能區規劃，引導優化開發區域加強新城新區綜合競爭力培育和新理念新模式的應用，支持重點開發區域優先合理規劃、開發和建設新城新區，嚴格限制農業主產區和生態功能區等限制開發區域規劃建設新城新區，形成重點突出、目標不同、功能各異、區域非均衡的新城新區開發建設格局。

中觀層面，要綜合考慮一定區域范圍內土地、水、能源等資源支撐能力、生態環境容量、人口規模和結構、現有產業基礎和工業化水平，合理確定新城新區的數量、面積、功能和類型，避免出現一定空間范圍內新城新區數量過多、面積過大、功能雷同、類型單一的問題，建立科學支撐、動態調整的新城新區監管評估體系。

微觀層面，要建立老城區與新城新區分工協作、優勢互補的互動機制，根據老城區的人口負荷、產業體系、環境壓力、功能外溢等因素，合理確定新城新區的面積大小、人口規模、功能定位。既要發揮新城新區開發建設對于老城區的優化和拉動作用，又要避免新城新區開發建設追求“小而全”而產生的重復建設和資源浪費，促進老城區和新城新區間的通道銜接、要素流動、資源共享、服務對接、功能互補。

更微觀層面，要具體到新城新區內部，加強生產、生活和生態功能的分工，明確功能分區和布局，合理確定適當的開發強度、建筑密度和容積率，切實解決空間布局生產和生活混雜、上班和居住空間流向錯位等突出問題。大力推廣應用綠色節能、低碳環保的新理念和新技術，合理規劃布局生態廊道、生態斑點、城市綠道、開敞式生態空間，營造強集約循環、低消耗排放、宜居宜業的生產生活環境。同時，高標準規劃建設智能化公用設施，倡導應用先進的城市管理和辦公技術裝備，提高新城新區的運轉效率和綜合服務功能。

“空城”記