民國時期農村教育及其經費問題

王 成

(安徽大學 歷史系，安徽 合肥 230039)

1911年辛亥革命推翻了封建帝制，但中國社會依然是一派混亂、凋敝與落后的景象。為了探尋中國落后的原因和拯救中國的道路，一批憂國憂民的知識分子將關注的目光聚焦到中國的農村和農村教育。近年來，學術界關于鄉村教育的研究大致可以分為:(1)現代學者將鄉村教育運動中涌現的教育家著作資料進行整理，如《俞子夷教育論著選集》、《黃炎培教育論著選》、《陶行知全集》和《梁漱溟教育論著選》等;(2)現代學者關于近代鄉村教育思潮和運動研究成果頗豐，其中具有里程碑意義的著作是苗春德主編的《中國近代鄉村教育史》，該書詳細考察了近代鄉村教育思潮和運動產生的背景、嬗演歷程、各主要教育的理論和實踐等，類似的論著還有鄭世興的《我國近代鄉村教育思想和運動》、中國陶行知研究會編的《陶行知研究在海外》、馬勇的《梁漱溟評傳》以及程靜英《晏陽初與“博士下鄉”》等;(3)田正平等的《中國教育早期現代化問題研究》、陳青之的《中國教育史》、陳鳴等的《中國教育經費論綱》等對中國鄉村教育都有所涉及。綜上所述，近年來學術界關于農村教育的研究成果眾多，宏觀和中觀層面上已經有了不少的成果，但是對于近代農村教育的微觀研究顯然不夠。誠如梁漱溟所言:“都市好比一個風箏，下有許多線分掣于各鄉村;風箏可以放得很高，而線則是在鄉村人手里牽著，鄉村能控制都市。”［1］在他看來，中國的落后關鍵在農村的落后，而農村的落后又突出地表現為農村教育的落后。由此認為，拯救中國之道在于推進農村教育。晏陽初、梁漱溟、黃炎培和陶行知等懷揣著改造舊中國的夢想穿梭于田間地頭，躬行鄉村教育的理念。那么，當時的中國教育到底怎么了，與當時世界發達國家的教育差距有多大，這種差距是如何造成的，筆者主要依據《中華教育界》和《教育雜志》，不揣淺陋對此做一微觀考察。

一、近代以來中國農村教育危機概況

“尚賢尊師”一直是中國人的傳統。近代以來，由于政權的內卷化和國家機構的正規化，鄉村領袖被迫要在國家政權和自己所領導的村民之間做一選擇，從而確定到底站在哪一邊。至此，中國傳統社會中的紳士退出農村政權，甚至遷離村莊［2］。同樣梁漱溟也認為，中國原本是一大鄉村社會，之所以發生變化主要是因為中西相遇。要想重建鄉土秩序最重要的還是培育地方精英也即知識分子切實承擔起其應有的社會責任。因此在梁漱溟看來，知識分子代表理性，維持社會，其在社會中的地位是眾人之師，負有領導教化的責任［1］。

“中國的學校，只是好像幾個逃荒的難民住在一所墻壁破漏的房子中間一樣。外面是誰也可以甩塊瓦片或伸雙手進去的;里面是誰也預備著各找生路，不過暫時蹲在一處。”［3］晚清以降，儒家教育讓位于西方教育，作為道德灌輸的地方教育已經窮途末路。中國社會包括教育的近代化過程極其漫長，外來壓力使其近代化的過程頗為坎坷。按照近代化理論要求，地方政府和國家應當承擔教育的主要責任，而傳統地方精英和宗族勢力退出歷史舞臺又絕非朝夕可見。1923年，鄧新鈞等呈請當地教育司設立所謂國學專修分館文學預備科，經查實所列課程與書目，均與私塾無異，被相關部門駁回［4］。1924年，時人對中國農村教育進行調查發現中國教育依然是私塾與學校教育并存，私塾教育在農村比學校教育更有市場。①1924年，時人祝其樂為了掌握中國鄉村教育狀況在東大教育科等部門資助下向全國投遞了250份調查表格。表格的投遞全部是隨機取樣，這些表格收回不多，但此次調查對于了解中國鄉村教育的狀況具有一定的參考價值。回收的主要調查對象包括山西安邑、山西襄陵、福建長汀、福建順昌、江蘇江浦、江西蓮花、湖北枝江、四川富順和廣東文昌。次年，調查人祝其樂將調查報告刊登在《中華教育界》1925年的第10、11、12期。在調查的個別地方里，農村私塾數量遠遠超過了學校數量。福建長汀縣小學校不過120所，而私塾有578所;四川富順縣小學只有156所，而東南兩區私塾已達2000余所;甚至于當時的南京城內小學校不過五六十所，而私塾有500余所［5］。私塾的存在主要原因:(1)風氣閉塞，鄉民以不讀四書五經為憾，這是私塾存在的根本原因;(2)學校在師資力量和養成方面存在問題;(3)塾師謀生需要;(4)私塾放假時期長，符合農民農忙需要勞動力的要求。正規學校的建設一直處于供不應求之狀態，民國時期“教育黑市”、“教育人情主義”泛濫。

抗戰開始后，中國教育事業遭到重創。為了保證教育事業不受戰爭影響，國民政府教育部于1937年頒布《總動員時督導教育工作辦法綱領》，其中第5條規定:“為安定全國教育工作起見，中央及各省市教育經費在戰時仍應照常發放。”類似的法案還有1938年4月臨時全國代表大會通過的《戰時各級教育實施方案綱要》等。但實際上，抗戰期間的教育經費根本得不到保證，更不可能增加。

以安徽省為例，抗戰前全省原有小學33所，抗戰后均因戰事影響先后停頓。1937年全省就積極恢復小學教育，設立28所臨時小學，同年4月，根據全省政教衛合一原則，將原有普小、短小一律改為鄉鎮保小學。據統計，全省有鄉鎮小學1211所，保小2865所，共4076所，5843班，教職員工為8910人，學生17200人，1938年日軍進犯江淮，多遭破壞。1940年又增設10所臨時小學，共計達38所，241班，有教職員工390人，學生為10665人;恢復普小短小及設立鄉鎮保小學，全省原有縣區私立小學3793所，短期小學3800所，雖有所恢復，但這與戰前發展態勢不可同日而語［6］。

戰爭嚴重破壞了中國教育設施設備，教師流失，學生流亡。與此同時，戰爭支出激增，教育經費銳減。據資料顯示，抗戰期間平均每年軍費支出占國家總預算63.55%，最高年份竟達87%，而同期教育經費平均每年只占2.44%，最高年份也僅為3.45%［7］。軍事經費增加、教育經費銳減是一個問題的兩面，此消彼漲。由此可知，抗戰期間中國教育基本陷于停滯，農村教育更是無人問津。從民國之始到新中國建立，中國教育并沒有因此得到實質性進步，農村學齡兒童輟學現象普遍存在。失學率不斷攀升導致各工廠童工人數激增。據統計，20世紀30年代僅北洋紗廠和寶成紗廠等9個工廠就有童工25137人，占全體工人總數的30.3%。最高的丹華京廠全體800工人中，童工有500人，占全體工人總數的62.5%。童工們勞動強度驚人，平均每日勞作時間在10小時以上，最高的恒源紗廠達到12小時30 分鐘［8］。

二、民國時期農村學校師資情況

民國時期，農村教師總體素質較差。1923年湖南華容縣師范畢業生中僅有6人在教師崗位任職，其中有3人是在當職員、政客甚至是流氓無望之后才選擇以教師作為糊口職業的［9］。教師地位之低賤可見一斑。1924年，祝其樂關于教師出身的調查共收回調查問卷32份。這32位教師的出身狀況為:由師范講習所畢業的8人，占25%;由師范本科畢業的7人，約為22%;由中小學畢業的各6人，約為38%;由前清生員與塾師出身的各2人，約占12%;由職業學校畢業的1人，約占3%;總計起來，受過專門訓練的農村教師只有47%。32位教師中雖然有19位教師在3年內參加暑期或其他類型的繼續教育，但是參加3次的只有1人，參加1次的有11人，甚至有13人沒有任何培訓［5］。

民國時期訓練小學師資的標準為:(1)師范學校修業年限3年，招收初中畢業生。附設特別師范科，修業年限2年或3年，招收高中畢業生;(2)鄉村師范學校修業年限及入學資格與師范學校同;(3)簡易師范學校，修業年限4年，招收高小畢業生。附設簡易師范科，修業年限1年，招收初中畢業生;(4)簡易鄉村師范學校，修業年限及入學資格與簡易師范學校同［10］。1927年江蘇大學區曾經對全省小學教師任教進行調查，參照后來省教育廳制訂的《江蘇省縣區立小學校長和小學教員任免規程》中有關資格規定可知，當時全省各縣的小學教員總數是20600人，其中合格者為8927人，占總數的43.33%，不合格者11673人，占56.67%。其中，不合格者主要包括:第一，絕大多數的是未受師范專業訓練的中學畢業生，有4826人;第二，受中學教育而未畢業的1457人;第三，僅小學畢業即從教者772人，甚至還有23人僅初小畢業;第四，塾師及取得前清功名者979人;第五，學歷達標但未經過師范訓練者。各縣純粹由師范專業培養的師資為數很少，如句容、青浦、宿遷、東海等15縣，竟無一受過高等師范教育［11］。

1939年《籌設各級各種師資訓練機關計劃》規定，要在全國設立1500所鄉村師范學校，為鄉村培養教師［12］。雖然如此，但是一般人不愿意去當教師，遑論農村教師［13］。很少有教師能夠安貧樂道，在職教師要么是指望有背景發財致富，要么是實在無路可走才干教師這一行當。真正師范畢業的教師很少，除了一部分中學畢業以外，還雜有許多老塾師，以致于一知半解的職匠商人做教師，無非就是混口飯［14］。從表 1、2［15］可以看出:無錫縣立完全小學共計有教師271人，受過師范訓練者共計119人，經檢定合格者5人，兩者之和約占總數的45.75%，其余未受師范訓練或未經檢定者共124人，約占總數的54.25%;無錫縣立初級小學共計有教師776人，受過師范訓練的教師有132人，經檢定合格者為41人，兩者之和占總數的22.29%，而未受師范訓練者竟達77.71%。無錫作為中國較為發達地區，其師資狀況尚且如此，其他地方可想而知。據當時教育部1930年的統計，全國有高級小學職員88475人，有初級小學教職員455533人，若依上比例推算，全國高級小學教員則有4萬以上為不合格者，初級小學教員有30萬以上為不合格者。

表1 無錫縣立完全小學校教師學歷結構統計

表2 無錫縣立初級小學校教師學歷結構統計

民國時期，師范類學生的培養情況差強人意。據王學孟估計，1932年全國至少需要增加380000名教師［10］，然而當時全國各類師范學校在校學生總數122047人，故在校師范生總數不及當年需求的1/3［10］(表 3)。另外，從資質上看，當時全國教師中師范類畢業的教師只占全國教師總數的36.39%，而其余均由其他學校畢業者或非學校畢業者構成［10］(表4)。教師職業素養差使得學校教學隨意，“教師上課與否全憑興致，高興起來，一天多上幾節，掃興時就是小的大的教，大的自己溫習功課。”［16］

表3 1932年全國師范類學生培養情況統計

表4 1932年全國小學教師的學歷情況統計

在薪資待遇方面，中小學薪資雖然歷年都有調查，但結果可用者甚少，其原因在于各省市縣隨意填報、漫無根據，往往使得調查結果自相矛盾［17］。1924年，祝其樂的調查顯示農村教師每年薪俸中數為92.5元。同年，浙江地方官員錢義璋對紹興、余姚等縣的95位小學教師生活待遇進行調查，調查發現95位老師年薪從40元到360元不等，平均數在200元，超過300元的只有2位［18］。1927年曉莊師范學校學生對江蘇九縣小學教師待遇調查顯示，九縣教師平均月薪從11元至21.7元不等，年薪平均不超過200元［19］。1928年的《小學教員薪水制度之原則》規定，小學教員的薪俸應“兩倍衣食住(以舒適為度)三事之所費為最低限度之薪水。”該法規還以江寧縣城為例，認為江寧地區教師年俸為432元［20］，但這種最低保障制度顯然是一紙空文。以浙江省為例，據1933年調查可知，除了杭州市及少數“優良縣份”的教師待遇可能會好一些，大部分地區教師每月平均工資只有10.84元，也就是說教師全年工資不超過150元［21］。浙江省尚且如此，其他地方可想而知。由于幣制差異以及各國生活程度不同，教師待遇無法精確比較，但中國教師待遇菲薄卻無可辯駁［22］。

農村教師薪資微薄，然而各級政府拖欠教師工資現象屢見不鮮，因而各種形式的索薪活動層出不窮。以蘇北為例，“本省各縣教育經費，能按月發放者，百不得一;欠二三月者，不足為奇;四五月者，亦屬甚多;有最多之某縣，已積欠近二年，如此情形，寧非怪事!”［23］1931年，寶應的農村教師薪水積欠就有10余月之久，半年僅領到5元;江都罷教前后有8次之多。許多教師整日忙于索薪，所以當時有人將小學教員戲稱為“叫員”［23］。1933年的《中華教育界》刊登了李錫珍的《啼饑號寒之生活》一文，通過對松江中小學教師生活進行調查后認為農村中小學教師待遇與工廠工人相差無幾。教師因為拖欠薪水而罷課游行甚至是自殺者比比皆是。1930年，蘇州市立胥江小學教師單鼎襄、孫信良等因當局積欠薪水太久在課后拉車載客，令當局顏面盡失［24］。

三、民國時期農村教育經費的主要來源

1933年蔣介石在南昌談教育救國時認為:“(1)教育即立國之本，救國惟一途徑，其力量超過一切武備;(2)過去教育失敗，病在無方針，散漫凌亂，僻私懈怠;(3)今后教育當遵民族主義，建在倫理上，以帝國主義為對象。”［25］上有政策下有對策，各地方并沒有因為中央政府三令五申地強調教育地位而切實加強和改進教育。相反，歷經將近15年，中國的教育尤其是農村教育形勢依然嚴峻。1939年國民政府決定實施縣組織綱要，各地方政府曲解該綱要第21條“縣之財政均由縣政府統收統支”的規定，將教育經費與其他經費統收統支。國民政府本意是擴大教育投入，而地方的所作所為卻侵占了教育經費。隨著這種侵占與日俱增，地方教育事業經費不足問題日益嚴峻［7］。

1941年實施新縣制，教育局被兼并，地方上教育經費統收統支，由百分之三四十銳減至百分之五。1947年形勢更加惡化，縣預算只列中心國民學校，至于一般國民學校經費均為鄉保自籌［26］。①周尚關于教育經費在國家預算所占比例問題顯然與史實不符。據《中國教育經費論綱》一書，中國教育經費1929～1948年所占國家總預算比例從未超過5%，更遑論30% ～40%。民國時期教育經費來源紛繁復雜，但主要是從下層人民身上所得，所以時人認為，“貧人出錢，富人讀書”是中國教育的一大特色。總體來看，教育經費來源主要有:田賦附稅、食品捐類、燃料捐類、住捐類、行捐類、中捐牙捐類、貨物捐類、產業買賣捐稅類、消耗品捐稅類、迷信捐稅等11類，每類又包括名目不一的稅捐［27］。國家政權的現代化必然導致教育的國家化，宗族勢力在傳統社會舉足輕重，因而由農村私塾轉變為近代學校無疑也是一場宗族勢力較量的結果［2］。“中央及各省之歲入，則消靡于供養過度之軍隊及官僚政客，其殘余以及為教育者，為數蓋極微矣。”［28］

1947年度中央教育經費預算為3400億元，僅占國家總支出之3.6%，雖然教育部另行規定4億元補貼教育，但是這些都僅僅是杯水車薪，根本無法滿足各地學校開支。即便是原有的學田學產也往往被地方上的土豪劣紳中飽私囊，教育經費受到層層盤剝，到縣里已經所剩不多，至于落到實處又要大打折扣［26］。

與此同時，各派軍閥為了爭奪土地和人民，紛紛加強自己的軍事實力，根本無暇顧及教育。以1919年為例，中央預算總支出為647611879元，海陸軍費支出為269099583元，占42%，而教育經費僅為5028836元，不足1%。南京政府成立之后，加大對于教育的投入。1928年教育預算為682937496元，其中北平教育經費每月支出35萬元，余由中央直轄之國立大學分配。1935年，國民政府撥款9574972元補助教育，撥款全部發放給了城市里的大中學校，對于農村學校只字未提［29］。從中不難看出，國民黨當局的教育經費捉襟見肘，“割肉補瘡”，因而政府對于鄉村教育有心無力［27］。1936年中央補助之教育經費達11060088元，但除了福建、安徽以及河北等省級撥款與農村教育經費可能有關聯以外，其他大部分資金去向主要還是城市的大中學校［30］。關于城鄉教育不平等，陶行知認為:“不平均是城鄉學校的相差，城里學校林立，鄉下一個學校都沒有。以賦稅論，鄉下人出錢，比城里人多些;他們的代價，至少也應當和城里平均，才是公允的辦法。故鄉村教育，應為教育者所注意。”［31］

地方教育經費來源復雜并非個案，以1937年為例，全國各省教育經費令人目炫。江蘇省主要依靠田賦及屠牙兩稅總計得款400余萬元;浙江主要依靠泊類營業稅和煙酒附加;江西主要依靠鹽稅200萬元;貴州依靠屠宰稅30余萬元;河南依靠契稅200余萬元;其他各省不一而足［32］。表5、6分別顯示了1927年江蘇和1929年安徽各縣的教育來源［33］。不難看出，教育經費來源復雜，土地及其相關稅費在兩省教育經費中都占較大比例，分別為59.6%、30.3%，且安徽省各項附捐中還包含田畝附加。另外，教育經費各項名稱眾多，每一經費來源下面還有許多小名目，不但有田租、畝捐和學生學費等，還有鹽斤雞蛋捐、魚肉及牲畜捐等，實在是頭緒難厘。除此之外，民國時期行政和教育部門就地籌款，現實操作上籌款權力卻多為地方劣紳所掌握，最終使教育經費成為各地人民的沉重負擔。而權利與義務不對稱則很難調動農民參與改善農村教學條件的積極性，附加稅門類繁多，其中大部分易于發生變化，遇產業變化則教育經費籌措則更加棘手［33］。

表5 1927年江蘇各縣教育經費來源情況統計

表6 1929年安徽各縣教育經費來源情況統計

四、民國時期農村教育經費不足的原因

傳統中國是農業社會，因而只靠城市精英教育不可能改變整個中國命運，農村教育問題始終是中國現代化進程必然面對的問題。近代中國社會面臨著千百年未有之大變局，農村教育不能滿足中國社會的發展要求，教育變革勢在必行。陶行知針對中國教育與農業分離的狀況，提出鄉村教育要與農業相結合。在陶行知看來:“鄉村學校，是今日中國改造鄉村生活之惟一可能的中心……鄉村教育關系到三萬萬四千萬人民之幸福!辦得好，能叫農民上天堂;辦得不好，能叫農民下地獄。”［34］

不可否認，民國時期的農村教育在一定程度上得到了發展:第一，各級政府比較重視教育經費籌措工作，給農村教育發展帶來契機;第二，政府及相關部門出臺規定從教人員的資質，在一定程度上避免了不學無術之人進入教育系統;第三，積極加強教師職業培養，積極促進各地私塾向正規學校、學堂轉變。然而，民國時期的教育也存在許多重大問題:第一，教育經費來源分散，國家和地方并沒有穩定的教育經費來源，1923年政府向淮商借款，淮商要求政府以鹽稅作為抵押，引起教育界警惕。教育經費實際上有很大比例來自鹽稅，教育界害怕政府借款牽連教育經費。因此湖南等地召開教職員代表會議，要求政府不得犧牲教育經費向淮商借款［35］，教育經費過分冗雜使教育界人心惶惶;第二，由于農村知識分子缺乏教師隊伍中充斥著一批寄生分子，這些人得過且過;第三，國民政府雖然制定了相對完備的教育法規與法令，社會名流也十分重視農村教育，然而這些關注往往形式大于內容。1912年9月6日，國民政府建立之初教育部即制定相應的教育制度，然而由于“國基未固，戰亂頻仍。可用于建設事業之能力，均消耗于自殘之內亂及黨派之爭競。當局對于教育，以其于自身無切膚之關系，咸置腦后。……當局雖曾宣言如何熱心提倡教育，然按之實際，殊鮮實行，徒托空言而已”［28］。

中國農村教育衰落歸根結蒂在于農村經濟的凋敝，中外資本合流剝離了傳統中國的經濟基礎。“歷史對于個人并不是點綴的飾物，而是實用的、不可或缺的生活基礎……我們不但要在個人的今昔之間筑通橋梁，而且要在社會的世代之間也得筑通橋梁。”［36］自1840年以來外國資本在中國各地投資遞增，中國傳統的自然經濟遭到嚴重破壞。農村經濟受到外國資本的摧殘，更有甚者國際資本家與中國政府相勾結，中國政府外債不斷，從而增加農民負擔。僅1930年，全國可以考察的有抵押的外債達2800萬元，這其中與農民直接相關的海關稅、常關稅、煙酒稅、鹽稅、路稅占主要部分，間接增加在農民身上的還有電報、電話以及無線電等稅負。另外，外國資本家還通過在中國發行紙幣或鑄造銀元，利用中國連年內亂、幣制不統一和貨幣價格不一等因素榨取中國農民的財富［14］。農民赤貧化導致農家在教育費用支出上力不從心，從而使得農民家庭學生入學率進一步降低。據統計，1922～1925年，安徽、直隸以及河南等省大部分農家教育費用年支出占總費用比例不足10%，最高為安徽懷遠22.9%，最低為河南開封僅1.1%。南京金陵大學卜凱等在1921～1925年對中國7省17處2866戶農家教育狀況進行調查，其中全體未受教育者占52.2%，而7～16歲失學兒童平均占比為69.6%，最高的安徽來安縣竟達 96.6%［8］。

教育經費缺乏、教育人才流失和自然災害等原因使農村教育步履維艱。眾所周知，農村是整個社會的有機組成部分，沒有農村的發展就沒有整個社會的發展。中國社會的現代化離不開農村社會的現代化。現代化決不是單純的西方化、歐美化，忽視中國社會內源性需求只會導致畫虎不成反類犬。近代中國企圖擺脫傳統社會模式，從而走上以美英等為范式的現代國家模式，其主要動力來源并非來自于自身。強大的外來壓力使中國社會從原有的運行軌道上分離，科舉制度的廢除和私塾制度的消亡固然是教育現代化的端倪，然而近代教育作為西方舶來物與中國社會文化生態出現巨大反差，一時之間并沒有使農村教育走上欣欣向榮之路，反而使中國農村陷入了所謂的教育危機。社會精英不斷涌入城市，農村成為教育秩序失范的重災區。

近代以來，天災人禍和死亡率不斷增加及城市產業化過程中大量吸收農村人口，農村人口銳減，農村經濟蕭條。1862～1930年中國出現內亂、外侮以及水旱災害等重大變亂和自然災害1121次。農村經濟的蕭條又使農村社會秩序崩潰，匪患兵患泛濫，形成惡性循環(表7)［8］。梁漱溟甚至認為，新式教育嚴重破壞了中國農村教育與農村社會的根源:“數十年來與此鄉村社會不切合的西式學校教育，是專門誘致鄉村人才于都市，提高他的欲望而毀滅他的能力，流為高等乞丐”，其結果造成“都市上一天一天知識分子充斥擁擠，鄉村中愈感貧苦;過剩的過剩，貧乏的貧乏，兩趨極端，其象愈險，而中國問題亦以愈陷于無法解決”［37］。

表7 1862～1930年中國災害情況統計

教育問題要遵循客觀規律，并非一紙命令或幾個條例就可以解決，農村教育問題也不例外。民國成立后，歷屆政府頒布的教育法令和條例不少，但真正落實的少之又少。相反，各級政府擴大軍費投入、假公濟私等現象卻屢見不鮮。軍閥割據和混戰期間，中央政府成為各派軍閥的代言人，他們挪用教育經費，加大軍費和政府開支，直接造成了農村教育經費不足。1916年政府支出軍費總額為1億5千余萬元，1935年為6億元，1938年為8億元，短短10余年政府軍費支出翻了五六倍［14］。與此同時中國教育經費卻一減再減。1928年四川鄧錦侯、劉文輝和田頌堯雖然答應支付教師薪資，但實際情況卻是久拖不決，教師生活窘迫［24］。

五、結 語

農村教育落后、教育經費短缺以及師資力量薄弱源于近代中國的落后，農村教育事業的落后又進一步阻礙了中國社會現代化進程。

［1］梁漱溟.鄉村建設理論［M］.上海:上海世紀出版集團，2006.

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