舊城更新中地塊合理容積率確定方法初探——以成都市龍潭寺片區舊城更新為例

聶 真，陳 茜

(成都市規劃設計研究院，四川成都610081)

隨著城市化進程加速，舊城更新是城市建設和發展的大勢所趨，也是城市發展過程中不容回避的問題。特別是自上世紀90年代以來，我國許多大中城市在市場經濟的作用下，舊城更新達到了一個前所未有的高潮。改變城市面貌、提升城市環境、提高人民居住水平、挖掘城市用地潛力等多方面的因素，使舊城更新在城市建設中顯現出重大意義并占據了不可替代的位置。

舊城更新的順利推進與改造項目的容積率存在著密切關系，一方面，容積率作為地塊開發強度的直接表述，影響著土地產生的經濟利益;另一方面，從城市的整體利益來看，容積率深刻影響了城市的空間形態、人居環境和可持續發展。因此如何合理的確定地塊容積率成為當前舊城更新的焦點之一。

目前成都市政府要求要按照現代化、國際化的城市定位，對城北片區啟動新一輪的改造規劃。在成都市“五大興市戰略”中，北改工程是落實“立城優城”戰略的龍頭工程之一，全面推動了成都市舊城更新的步伐。本文以成華區龍潭寺片區舊城更新為例，參考日本街區規劃體系，綜合考慮在舊城更新中影響容積率的各項因素，提出確定地塊合理容積率的方法、并結合筆者的規劃實踐對具體方法加以闡釋，以期為類似項目提供一定的技術參考。

1 當前舊城更新中容積率確定的方法及問題

1.1 當前舊城更新中容積率確定的方法

從目前舊城更新中容積率確定的方法來看，規劃設計單位確定具體的容積率數值時，一般采用技術管理規定指標參考法、經驗歸納法、指標自上而下分解法及指標自下而上匯總法等幾種常見的操作方法。

1.1.1 技術管理規定指標參考法

目前，國內部分城市制定了城市規劃管理技術規定或相關的條例辦法，其中對城市地塊容積率提出了一般控制要求。在地塊容積率制定過程中，類似的規定往往成為規劃編制人員的“法寶”，容積率確定直接照搬照套，導致大范圍用地容積率雷同，城市形態“三個一”(指空間形態一般高、一展齊、一個樣)現象嚴重。

1.1.2 經驗歸納法

這種方法是將已規劃和已付諸實施的各種地塊容積率指標進行統計分析，在此基礎上，總結得出經驗指標數據，并在其后的容積率制定過程中加以運用。

這種按照經驗制定容積率指標的方法，在以往對城市建設和發展起到了積極的控制和引導作用。但隨著經濟社會的不斷發展，開發項目越來越受到土地、拆遷、環境改造、景觀協調等諸多因素的影響，以往的控制數值會因特定的開發條件限制而出現規劃偏差。

1.1.3 指標自上而下分解法

這種方法是指在城市總體規劃或分區規劃階段，對于整個城市或片區的人口、建設用地規模進行一個總量的估計，而人口容量及用地的多少則間接反映了容積率的所需強度。以之為依據，將指標向下層層分解至控規編制片區，指導具體容積率的確定。

指標自上而下分解法雖然從表面上來看是“有據可依”，“落實”了上層次的規劃要求，但實際上，這種操作方法存在幾方面的問題:首先，總體規劃編制的期限一般為20年，時間較長，而城市的發展速度以及一些不確定因素的出現使得總體規劃并不能對規劃年限內各項指標都作出精確的預測，但容積率的制定則需要相對精確的數據作為指導;其次，由于在城市總體規劃或分區規劃中定量地確定容積率，諸多因子具有不確定性，使得定量計算無可操作性，如果把憑借經驗得出來的容積率定量地分解到下一層次的規劃中，很可能出現差之毫厘，謬以千里的情況。

1.1.4 指標自下而上匯總法

這種方法是通過具體地塊的規劃設計研究出空間布局及容量上大體合適的方案，將指標進行匯總，作為單位層面的控制指標參考。

這種方法的優點是形象直觀，制定的控制指標與實際情況吻合度高，也便于掌握。但這種方法有較大的主觀性，并且不存在唯一合理性;另一方面，空間布局合理并不一定能保證規劃方案在經濟社會等更深層面的合理性。因此，運用指標自下而上匯總法得出的容積率只能成為控制指標中的一種可能性，缺乏說服力。

1.2 成都市舊城更新中容積率確定存在的問題

成都市舊城改造中容積率確定的方法主要采取技術管理規定指標參考法，依托《成都市規劃管理技術規定(2008)》中地塊用地性質以及形態分區統一確定，這種方法的優點是解決了公平性和統一性的問題，但在實施的過程中，會出現多方面的問題:①在舊城區中導致大范圍的土地容積率雷同;②對城市形態及環境的塑造缺乏引導;③舊城區土地開發價值未完全發掘;④未考慮基礎設施及公共配套設施的影響因素。因此，通過上述分析，在成都市舊城更新中急需探索一種確定地塊合理容積率的方法。

2 借鑒日本街區規劃制定容積率控制體系

日本城市建設，主要依靠街區規劃來進行控制，在實踐中證明街區規劃能有效地控制城市形態。

街區規劃是指基于城市總體形態，以街區為單位，對建設控制要素進行的專項規劃設計。

以日本東京涉谷區為例，該區街區規劃對于各項控制要素主要包括以下三部分內容。

(1)街區土地利用控制:確定每個街區的容積率，依據地域使用性質的不同確定該區域建筑密度。

(2)街區業態構成:對每個街區提出功能用途，商業構成的控制指標，對業態提出引導性要求。

(3)街區空間形態控制:對于每個街區提出明確的建筑高度、日照時間的控制指標，同時，建筑風貌也給予引導性要求。

在街區規劃中，容積率的控制是通過分析多種因素來確定的，主要包括城市形態、土地開發價值、道路交通、公共設施等等，通過多方面要素的疊加來確定容積率，有效地控制了城市形態，對城市的開發建設起到了積極的指導作用。

3 舊城更新中地塊合理容積率確定的方法

3.1 研究對象

在此方法中涉及容積率調整的地塊是針對舊城更新中由一級土地開發商統一整理的地塊，不涉及現狀保留、已出讓、已開發的建設用地。

3.2 舊城更新中地塊合理容積率確定的方法體系

通過借鑒日本街區規劃制定容積率的控制體系，研究在舊城更新中地塊合理容積率確定的方法。該方法分為三個步驟。

(1)分析影響容積率指標的相關要素。相關要素主要包括分析城市的形態分區、土地價值、交通承載力和公服承載力等。

(2)確定容積率的取值范圍。綜合前面相關要素的分析，確定容積率的取值范圍。

(3)地塊容積率的轉移。在建筑總量控制的前提下，根據城市設計確定的城市形態進行指標調整，最終確定地塊的容積率(圖1)。

圖1 容積率確定的方法體系示意

4 成都市龍潭寺片區容積率確定方法實踐

4.1 研究對象

龍潭寺片區位于龍潭街道轄區內老場鎮所在區域，處于三環路與成華大道交匯處(圖2)。該項目的規劃范圍內，已建保留、在建、已出讓待建項目占總用地的42%，未出讓用地占總用地的36%，道路用地占總用地的22%。本案例中研究地塊均由成華區統建辦統一整理，尚未出讓。

圖2 規劃區位

4.2 城市設計引導城市空間形態

通過城市設計確定舊城更新區域的整體空間形態，以此來引導地塊開發強度的合理取值。

城市設計將龍潭寺片區定位為成華區的區域商業中心、客家文化旅游區、龍潭總部經濟的配套服務區，具有商業、商務、文化休閑、居住、辦公等復合的功能(圖3)。整個空間形態是北高南低，西高東低。圍繞中心區布局大型公建群，以客家文化公園區域構筑小尺度的商業空間(圖4)。

圖3 城市設計功能結構分析

圖4 總體鳥瞰圖

4.3 確定容積率指標的要素

4.3.1 中心城形態分區

根據《成都市規劃管理技術規定》，規劃區位于成都市形態分區的第二和第三分區。第二分區住宅基準容積率為4.0，第三分區住宅基準容積率3.0，第二分區商業金融業基準容積率為6.0，第三分區商業金融業基準容積率為5.0(圖5)。

圖5 中心城形態分區截圖

本片區除去在建和已修建的項目用地，按照成都市強度分區所確定的基準容積率，計算出剩余二類住宅用地地塊的總用地面積為39.27 hm2，總建筑面積約為130×104m2。商業金融業用地地塊的總用地面積為11.61 hm2，總建筑面積約為 58×104m2。

因此，在保證不突破形態分區所確定的開發強度總量的前提下，二類住宅用地平均容積率為3.25，商業金融業用地平均容積率為5.00。

4.3.2 土地價值

從成都市的居住區開發建設情況來看，中心城住區容積率受地價級差的影響，呈現由內至外的遞減關系(表1)。

表1 中心城區居住樓盤容積率統計表

從同為三環路圈層上的樓盤來看，根據其定位的不同，檔次越高，容積率越低(表2)。

表2 三環路圈層居住樓盤容積率統計表

龍潭寺片區屬于三環路周邊區域，受三環路周邊樓盤如翡翠城、藍谷地、卓錦城等開發趨勢的影響，本片區的建設也將呈現較高開發強度。

綜上，在保證開發建設經濟效益的前提下，規劃區內土地開發強度以3.0～3.5為宜。

4.3.3 交通承載力

交通承載力的分析思路是把研究區域路網瓶頸點或瓶頸線的通行能力余量作為決定區域開發量的邊界條件，利用目標年瓶頸路段的通行能力余量反算目標年區域容許土地開發量。

區域交通影響評價是將區域作為一個整體進行研究，其未來吸發的流量分布可以近似地認為是均衡的。即在靠近擬建項目的區域，對單個的、發生量較小的規劃項目，可以認為進入規劃項目的交通量幾乎均勻分布于所有進入規劃項目的各條路段上。在距離規劃項目越遠的道路上，所分布的以規劃項目為終點的交通量應當會越少、越不均勻;越靠近規劃項目，這些交通量也就越集中，在方向上越均勻。由此，可以近似認為，在影響范圍內、靠近規劃項目附近的路段上，均勻分攤了進出規劃項目的交通量。對區域可開發用地容積率測算采用逆四階段法進行:

(1)確定居住和商業的高峰小時出行系數;

(2)確定本次區域的綜合出行系數;

(3)確定區域整體可供開發的住宅和商業可供開發建筑面積;

(4)計算住宅和商業建設用地的平均容積率。

從道路交通承載力來看，該片區住宅建設用地平均容積率應不宜超過4.04，商業用地平均容積率不宜超過6.02。

4.3.4 公服設施承載力

《成華區2(XI.A)－b，c，d，e，f控制性詳細規劃(第 4版)》確定琉璃場片區規劃居住人口8.8萬人。各類設施千人指標滿足國家指標。

因此就目前的公共服務設施承載力來看，本片區規劃二類住宅用地88.60 hm2，按人均居住建筑面積35 m2計，則片區綜合容積率約為3.5。

4.4 地塊容積率的取值范圍

基于上述分析，本片區住宅用地的地塊容積率取值范圍主要受土地價值和公服承載力的影響，其開發強度宜在3.0～3.5;商業用地的地塊容積率取值范圍主要受中心城形態分區和道路交通承載力的影響，其開發強度宜在5.0～6.06。

4.5 地塊容積率的轉移

成華區龍潭寺片區的用地采用“總量控制，內部轉移”的辦法進行控制，既不會直接影響開發單位的利益又能實現疏密有序的空間形態。

4.5.1 調整原則

(1)中心城形態分區所確定的住宅開發總量滿足上述分析的3.0～3.5范圍，商業開發總量滿足上述分析的5.0～6.0范圍。擬調整地塊均根據《成都市規劃管理技術規定(2008)》所確定的住宅用地和商業用地的基準容積率。

(2)本次調整在未出讓用地內進行指標調整，平衡總建筑量。不涉及現狀、已出讓、已開發建設用地。

(3)在符合形態分區所確定的總量的前提下，擬調整地塊根據城市設計需求，在未出讓用地內進行指標調整。

4.5.2 容積率調整

根據城市設計方案，對未出讓用地中的四處住宅地塊和三處商業用地的容積率進行調整，調整后滿足容積率轉移的原則，優化了該區域的空間形態。

5 結束語

本文借鑒了日本街區規劃制定容積率的控制體系，總結了舊城更新中未出讓地塊的容積率確定方法。該方法綜合考慮了形態分區、土地價值、交通承載力和公服承載力等影響容積率確定的要素，通過總量平衡、指標轉移，最終將城市設計的意圖落實到規劃建設中。本文研究的方法還需在實踐中進一步地完善和優化。

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