試論出版活動行政檢查的統一規范的策略*

文/劉 錚

出版活動，包括報紙、期刊、圖書、音像制品、電子出版物等出版物的出版、印刷或者復制、進口、發行。出版活動行政檢查是指各級出版行政部門，以及法律、法規授權的具有出版管理職能的部門，對出版單位是否遵守相關法律、法規或規章的情況，做單方面強制了解的行政行為，主要對出版物的出版、印刷或者復制、進口、發行等環節開展行政檢查。出版活動行政檢查與公共權力、行政行為、政府治理、公民基本權利等熱點問題密切相關，從什么角度去認識、詮釋出版活動行政檢查的適用范圍，怎樣嚴格規范出版活動行政檢查的程序，如何合理分配出版行政等部門與出版單位在行政檢查中的權利與義務，對于促進我國出版活動的可持續發展及加強對出版活動的監督管理，顯得尤為重要。

一、我國出版活動行政檢查規范的現狀

當前，我國對出版活動的管理依據，主要有《中華人民共和國著作權法》《出版管理條例》《印刷業管理條例》《音像制品管理條例》《出版物市場管理規定》和《電子出版物管理規定》等。這對規范出版活動和促進出版行政等部門依法行政起到了積極作用。

迄今為止，我國對出版活動的行政檢查工作在全國層面尚缺乏統一規范。而在對出版管理的行政處罰方面，則有《出版管理行政處罰實施辦法》和《著作權行政處罰實施辦法》等。

近年來，我國有些地方也對出版活動行政檢查工作出臺了一些規定，如2008年上海市新聞出版局公布了《行政檢查事項》，2011年黑龍江省伊春市金山屯區文化體育局建立了《出版物市場行政檢查制度》，2012年江西省南昌市文化新聞出版局則制定了《開展行政檢查工作計劃》，對本部門開展行政檢查的法定依據、職權范圍、辦理流程等做出具體規定。

上述具體工作規定存在著以下不足：一是從層次來看，基本上僅限于本地、本部門的文件，位階過低、剛性不足，未形成更高層次的行政法規或部門規章；二是從內容來看，調整范圍過于狹窄，規定過于簡單，機制不健全，調整力度明顯不足；三是各地規定的差別較大，不利于執法權力的規范運行和保障公民、法人或者其他組織的合法權益。

為了進一步發展與繁榮有中國特色的社會主義出版事業，提高出版行政等部門依法行政水平，需要制定統一的、可操作的、高位階的出版活動行政檢查規范。這一規范的位階，基本應達到行政法規或部門規章層次，待條件成熟時盡快出臺一部相關法律。

在政府的新聞出版管理方式轉變為“依法進行市場管理”[1]的背景下，對出版行政等部門和出版單位的責、權、利加以規范，從而提高法律的遵從度，初步形成具有中國特色的出版活動行政檢查制度的基本框架，既便于出版行政等部門統一行使公共管理職能，又注重了對相對人“權利的保護和制約”。[2]

從事出版活動，必須遵守國家的法律法規，將社會效益放在首位，實現社會效益與經濟效益的最佳結合。[3]在出版活動中，既要發揮市場的作用，更要加強宏觀調控，使出版工作有法可依，有法必依。[4]在相關法律法規體系中，出版活動行政檢查制度居于重要地位。建立健全出版活動行政檢查制度，提高出版活動行政檢查工作的規范性，需要把黨和政府的政策與規定進行梳理和整合，并參考行政處罰制度的相關規定，將出版活動行政檢查的體系、出版單位的協助義務、行政檢查后的信息處置、出版單位的救濟等內容及時轉化為統一規范。

二、明確界定出版活動行政檢查的體系

建立出版活動行政檢查制度，規范檢查的依據、分類、對象與適用范圍是前提。

出版行政等部門可依職權或依舉報、督查、督辦、媒體曝光等發起行政檢查。我國法律賦予了出版行政等部門行政檢查的職權，如《行政許可法》第62條規定：“行政機關可以對被許可人生產經營的產品依法進行抽樣檢查、檢驗、檢測，對其生產經營場所依法進行實地檢查。”出版行政等部門也可根據舉報、督查、督辦或者媒體曝光等對出版活動開展檢查，如《出版管理條例》第7條規定：“出版行政部門根據已經取得的違法嫌疑證據或者舉報，對涉嫌違法從事出版物出版、印刷或者復制、進口、發行等活動的行為進行查處時，可以檢查與違法活動有關的物品；對有證據證明是與違法活動有關的物品，可以查封或者扣押。”

依據檢查對象之不同，出版活動行政檢查可采用對人的檢查、對物的檢查和對場所的檢查。對人的檢查，出版行政等部門要求出版單位提供資料或證言，傳喚、相驗；對物之檢查，主要有調閱、索取文件、取走物品、抽取樣品、勘驗、鑒定、調查等形式；對場所的檢查，出版行政等部門派檢查人員親赴特定出版活動場所進行檢查。

依據是否進入實地檢查，出版活動行政檢查可采用書面檢查或者實地檢查的形式。書面檢查，出版行政等部門只對出版單位提供的書面資料進行檢查，它通常是為實地檢查做針對性的準備。實地檢查，又稱現場檢查(site inspection)，是出版行政等部門了解與管理出版活動的主要手段，應作為出版活動行政檢查的主要形式。

出版活動行政檢查，一是對出版物出版、印刷或者復制、進口、發行等經營場所進行檢查；二是對涉嫌違法從事出版物的出版、印刷或者復制、進口、發行等活動的單位、個人、物品進行檢查；三是法律法規所賦予的其他行政檢查。

檢查出版經營主體是否適格，主要檢查從事出版物的出版、印刷或者復制、進口、發行等的經營單位的設立、變更是否辦理審批、備案手續，服務范圍是否符合規定等。檢查出版經營內容是否合法，主要檢查是否含有法律法規禁止內容的違禁出版物；是否含有各種非法出版物；是否含有侵犯他人著作權或者專有出版權的出版物；是否有出版行政等部門明令禁止出版、印刷或者復制、進口、發行的出版物。

三、嚴格規范出版活動行政檢查的程序

目前，我國尚未有統一的《行政程序法》。我們需要更多地關注出版活動行政檢查程序的設置，以此規范和控制行政檢查行為。

我國的法律法規規定，國務院出版行政部門負責全國的出版活動的行政檢查工作，國務院其他有關部門按照國務院規定的職責分工負責有關的出版活動的行政檢查工作；縣級以上地方各級出版行政部門負責本行政區域內出版活動的行政檢查工作，縣級以上地方各級人民政府其他有關部門在各自的職責范圍內負責有關的出版活動的行政檢查工作。

開展出版活動行政檢查的行政部門，應制定行政檢查計劃，履行行政檢查申報程序，落實相關臺賬和告知制度，建立檢查人員的法律法規培訓制度。

在實施行政檢查前，可以事先通知被檢查單位或個人，也可以不通知被檢查單位或個人。

在實施的日常行政檢查當中，應確保有2名以上的行政執法人員參加。進入場所進行檢查時，檢查人員應表明身份，出示《行政執法證》或相關的批準文書，未出示相關檢查證件的，出版單位可拒絕接受檢查。

對行政檢查中發現違法行為的應立即采取措施進行處理。檢查后，應及時作出檢查結論、送達檢查結論并告知救濟權利等。建立違法行為警示記錄檔案，并及時向社會公布警示記錄，加大監督力度。各地出版行政、公安、工商等部門應建立信息通報制度，及時通報監督檢查情況與處理結果，共同做好行政檢查工作。具體程序見圖1。

圖1 出版活動行政檢查的程序

四、合理處置出版活動行政檢查后的信息

出版行政等部門出于行政管理目的對出版單位進行檢查，是收集信息與處理信息的活動。行政檢查后所獲取的信息，面臨著三個層次的問題：一是信息的證據能力，二是信息的公開，三是信息的保密。

出版行政等部門對出版單位進行檢查后，首先要解決的是對調查結果事實的“證據能力”進行認定。然而，我國有關行政程序的證據制度并未引起人們的足夠重視，“或是只字不提有關證據運用問題”。[5]出版行政等部門對出版單位進行檢查時收集到的事實清楚、證據確鑿、適用法律法規正確、程序合法的證據無疑具有完全的證據能力。但是，對違法證據應予以排除，對那種認為“手段雖然違法，證據卻是真實的，證據應當認定”的觀點應予以否定。出版活動行政檢查必須依法進行，隨意擴大檢查權，只能導致行政檢查權的濫用。

出版行政等部門對出版單位進行檢查后，應盡可能將檢查所獲致信息公開，從重視制裁違法轉為重視信息所影響的廣大人民的基本需求，滿足公眾的知情權。長期公開具有相對穩定性或經常性的信息，隨時公開屬階段性或臨時性的信息。重點公開出版活動行政檢查權運行的各個主要環節，如法律依據、相關標準、檢查程序等。對行政檢查的處理結果，應根據涉及范圍，及時告知相對人，并在一定范圍內或向全社會公開。創新公開形式，大力推進電子政務，加強部門網站建設，將行政檢查權目錄和流程圖予以公開，方便群眾查閱。

信息公開固然重要，但無限制的公開，也會影響出版活動的可持續發展。應從保障出版單位權利和規范行政程序的角度，從程序及實體兩方面，對涉及國家秘密與商業秘密事項的信息公開問題作出特殊規定。

五、依法規定行政檢查中出版單位的協助義務與救濟途徑

公民在行使出版自由的權利的時候，必須遵守憲法和法律，不得反對憲法確定的基本原則，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權利。在出版行政等部門開展行政檢查中，出版單位有“主動予以配合、協助的義務”。[6]

出版行政等部門依據行政檢查作出行政決定，出版行政等部門應為行政檢查的主宰。但是，出版單位往往比出版行政等部門更了解情況或掌握更多資料。因此，在合理范圍內，規定行政檢查中出版單位的協助義務，使其分擔闡明事實之責任，是建設法治國家的應有之義，符合正當法律程序原則及行政程序之功能。

依法規定出版單位“對出版行政等部門依法進行的檢查，應當予以配合，不得拒絕、阻撓”，“應當如實回答檢查人員的詢問”，“應當按照規定提供相關資料”等義務，這無疑對提高行政效率和規范出版活動是有幫助的。但是，也不宜忽視出版行政等部門在行政檢查中的取證職責，過多加重出版單位的負擔。

在出版活動行政檢查中，出版單位不服行政檢查中的違法情形，大致有三種類型：一是以行政檢查本身為案由，如出版行政等部門對出版單位是否具有相關的檢查權，行政檢查的地點、方式等是否合法；二是行政檢查中采取查封、扣押、凍結、暫扣證照等行政強制措施，以行政強制為案由；三是行政檢查后作出行政決定，以行政決定為案由，如行政檢查程序是否違法，證據認定是否錯誤等。

在我國，出版活動行政檢查中出版單位的救濟，有行政復議救濟與行政訴訟救濟等途徑。

《行政復議法》第6條規定了出版單位不服行政檢查決定可依法提起行政復議的情形：“（一）對行政機關作出的警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責令停產停業、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執照、行政拘留等行政處罰決定不服的；（二）對行政機關作出的限制人身自由或者查封、扣押、凍結財產等行政強制措施決定不服的；（三）對行政機關作出的有關許可證、執照、資質證、資格證等證書變更、中止、撤銷的決定不服的；……（五）認為行政機關侵犯合法的經營自主權的；……”

《最高人民法院關于規范行政案件案由的通知》和《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》中，將“行政檢查”作為行政訴訟救濟的案由之一。《行政處罰法》第60條也規定：“行政機關違法實行檢查措施或者執行措施，……給法人或者其他組織造成損失的，應當依法予以賠償，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分；情節嚴重構成犯罪的，依法追究刑事責任。”行政檢查具有相對獨立性，在行政檢查為獨立行為時，可以針對行政檢查單獨進行訴訟；當行政檢查中采取強制方式時，可以針對行政強制措施進行訴訟；當行政檢查作為前置行為，據此作出行政處罰時，可以針對行政處罰進行訴訟。

[1]中央人民廣播電臺.文化航母破浪起航——柳斌杰接受中央人民廣播電臺專訪實錄[N].中國新聞出版報，2012-05-18

[2]鄢正芳.淺談期刊編輯在編輯出版活動中如何貫徹實踐《著作權法》[J].青海師范大學學報（哲學社會科學版），2011，（2）：48

[3]張志強.非法出版活動研究[M].貴陽：貴州人民出版社，1998：1

[4]闕道隆.出版活動中的市場作用與宏觀調控[J].中國出版，1994，（1）：14

[5]應松年.當代中國行政法（下卷）[M].北京：中國方正出版社，2005:1362

[6]宋雅芳.論行政調查中相對人協助義務的限度[J].河南社會科學，2006，（5）：97