政府投資項目BT模式審計實踐中存在的問題及建議

孫吉慶

BT即Build和Transfer的縮寫形式，即“建設——移交”，是一種由政府按揭和分期付款的行為，當政府計劃進行基礎設施建設或非經(jīng)營性項目建設時，公開招標，有投資方在政府完成了項目建議書、可行性研究、籌劃報批等前期工作后接過這個項目的融資和建設的特許權，與政府簽訂BT投資合同后，組建BT項目公司。公司的運營資金、建設、建設期的風險都由投資方來承擔，待項目完成后，政府按照BT合同規(guī)定驗收項目，從而按照約定的總價支付給投資方。政府在整個過程中只承擔監(jiān)管和督促投資方完成項目的責任。

一、政府投資項目BT模式審計實踐中存在的問題

1.政府投資項目BT模式的法律主體比較特殊，審計依據(jù)還不明確。《審計法》規(guī)定“審計機關對政府投資和以政府投資為主的建設項目的預算執(zhí)行情況和決算，進行審計監(jiān)督”。但政府投資項目BT模式在執(zhí)行的過程當中，是由普通投資人先進行投資和基建過程，之后再由政府相關部門進行回購，因此雖然是政府項目，但在真正回歸政府前，是否應該被列為政府投建項目，還存在很大爭議。這也就導致政府項目BT模式的審計依據(jù)無法確定，為審計工作帶來了法律方面的問題。

2.BT項目受到審計管轄范圍的限制，導致政府審計能否順利進行面臨考驗。很多時候由于管轄范圍的限制，對BT項目投資方的財務收支等方面是無法審計的。如果BT項目的投資人不在審計機關的管轄范圍之內，會導致對一些涉及到投資方財務收支方面的經(jīng)濟事項無法進行審計工作，造成投建項目的真實費用支出無法合理、合法認定。

3.政府投資項目BT模式的報審資料通常缺乏規(guī)范和完整性，加大了審計的難度和風險。BT項目建設過程中經(jīng)常造成變更簽證手續(xù)缺失、沒有相應補充合同等問題。另外，由于政府對BT項目基本屬于托管狀態(tài)，而投資方也采用發(fā)包的形式，導致項目上的實際管理工作較為混亂，報審數(shù)據(jù)頻繁調整，給政府BT項目的審計工作帶來巨大的負擔，造成毫無意義的重復性勞動，同時也加大了審計難度。

4.BT項目收集審計證據(jù)的難度較大。政府在其所投資的BT項目中，為了降低其將來的回購成本，通常都會參與原料和設備的采購工作。在各方的利益發(fā)生沖突的情況下，這種行為很容易造成政府、投資方、施工方的意見不統(tǒng)一，再加上BT項目帶有托管性質的這種特殊性，令審計工作人員在收集審計證據(jù)的過程中遇到很大困難，造成政府投資的BT項目的審計時間經(jīng)常會拖延。

5.政府在簽訂BT項目協(xié)議時，通常會為回購時能與投資方有談判和斡旋的機會，留出一些“開口”，因此有可能對一些該明確表述的事項表述不清或無表述，該約定的事項不約定，對后期的審計認定造成更大的困難。

二、對政府投資項目BT模式審計的幾點建議

1.要慎重篩選，杜絕濫用BT項目的現(xiàn)象。BT項目其本身的復雜性使得項目在投入過程中需要很長的時間，技術、資金周轉、專業(yè)化等方面要求也很高，所以短期內看不到效果，一些規(guī)模較小的市政交通工程等就不要運用BT模式來運營。政府在立項過程中一定要杜絕濫用BT融資手段，謹慎行事，用在關鍵的工程項目上。這樣才可以避免BT項目審計問題的頻發(fā)。

2.要加強審核，避免BT合同細節(jié)方面的含糊不清。為了減少項目的風險，一方面政府應該謹慎行事，對合同的關鍵條款要慎重審核，特別是對于一些細節(jié)方面責任的承擔，在合同中要清楚注明，以減少或避免項目風險的發(fā)生，降低項目成本支出。另一方面，堅決防止政府內部人員的“暗箱操作”以及一些“尋租行為”的發(fā)生，嚴格按照國家的有關規(guī)定公開競爭招標，提高項目使用效益，減少灰色地帶的出現(xiàn)。

3.重視審計，不放過項目任何可疑點。BT項目由于其財務性審計所占內容比重少而業(yè)務性材料較多，因此更多的是對合同等業(yè)務材料的審查，深入分析相關招標文件，界定BT項目的性質以防止其可能帶來的風險，如對項目的背景和運行進展的調查和跟進，對政府是否具有回購能力的審核，對項目工程的質量是否達標，運行成本的有效利用等方面的檢查，在實踐過程中也增加了相關的經(jīng)驗供以后借鑒。

4.制定全國統(tǒng)一的法規(guī)，從法律上約束BT項目的運行。目前，我國還沒有從國家層面上制定相關的約束BT項目的法律法規(guī)，所以，地方政府在運行BT模式時，一定要事先制定相關的地方法律法規(guī)，對BT項目實行規(guī)范化的管理和監(jiān)督，以促使該模式相關的程序走上規(guī)范化、合法化、制度化管理的道路。可以很大程度上減輕項目風險的發(fā)生，提高的BT項目的成功移交率。

5.實行項目跟蹤審計，避免協(xié)議規(guī)定不清、審計資料不完整等問題。審計通常分為事前審計、事中審計（跟蹤審計）和事后審計三種，我國最常見、應用范圍最廣的就是事后審計，對于普通的企業(yè)來說，事后審計可以達到其確認財務報表公正、完整的目的，因此跟蹤審計有可能會帶來操作上的不便，通常并不會被普通企業(yè)采用。但對于工程項目來說，跟蹤審計一方面可以對項目工程完成既定的審計工作，另一方面還可以實時監(jiān)督和指導工程項目的推進，及時調整工程中不合理的部分。在BT項目中，實行跟蹤審計還有兩個特殊的優(yōu)點，其一就是可以及時的發(fā)現(xiàn)工程項目協(xié)議中規(guī)定不明確的問題，在發(fā)現(xiàn)問題時及時的建議雙方簽訂補充協(xié)議或者進行協(xié)議變更等，避免后期雙方產生爭議造成決算審計無法界定；其二是可以及時的搜集審計資料，避免審計資料不完整的問題，對于工程推進過程中雙方進行的設計變更和進度調整等事宜可以及時掌握，并在項目上監(jiān)督管理人員完成對審計資料的整理和報送工作。

BT模式盡管在我國還處于初期摸索階段，且存在著很多問題，但是這種模式也為政府在應對大量基建工程的時候開脫了新的融資渠道。因此盡管BT項目的種種問題都為政府項目審計工作帶來了很大的困難，我們仍應該堅持開展BT模式。但在開展BT項目的同時，應該進一步的發(fā)現(xiàn)和解決BT模式審計方面的問題，利用諸如完善相關法律規(guī)定、開展跟蹤審計、加強監(jiān)督管理等手段對BT模式進行修正，幫助順利完成其審計工作。

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[2]崔淵.BT項目模式下的投資控制.山東建筑大學，2012-6-15.

[3]李競.BT模式在市政基礎設施建設中的應用研究.武漢理工大學，2012-05-01.