基于內部控制視角論行政事業單位“小金庫”治理問題

梁麗香

一、引言

“小金庫”是指違反國家法律法規及其他有關規定，應列入而未列入符合規定的單位賬簿的各項資金（含有價證券）及其形成的資產。為了清除“小金庫”現象，改革開放后國務院曾開展過三次大規模的治理。2009年至2011年的第三次專項治理全國共發現“小金庫”60722個、涉及金額315.86億元，其中2011年黨政機關、事業單位發現“小金庫”24537個、涉及金額111.27億元，涉案個數、涉案金額分別高達全國的40%、35%，行政事業單位仍然是“小金庫”的重災區。“小金庫”現象屢禁不止，誘發和滋生了一系列腐敗問題，嚴重干擾國家經濟秩序，危害黨和國家的建設事業。行政事業單位應積極探索如何構建“小金庫”治理的長效機制，從源頭上防范和杜絕“小金庫”問題。

二、行政事業單位“小金庫”問題存在的原因分析

“小金庫”現象屢查不止、屢禁不絕，其存在的根源有：

（一）理論根源

從經濟角度而言，行政事業單位負責人受人民委托對其所占有和控制的資源進行管理，形成委托代理機制。由于契約的不完備性和信息的不對稱性以及福利待遇差異化的社會不公平性，機關事業單位部門領導及工作人員在制度不完善的情況下出于利益驅動容易出現“內部人控制”現象，侵占、截留國有資產資金形成“小金庫”。

（二）經濟根源

從經濟學角度分析，理性的經濟人會遵循“成本—效益”原則，追求個人利益最大化。作為“小金庫”利益方的決策者，行政事業單位相關負責人及獲利的公職人員會將私人收益與成本進行分析比較，只要當私人收益大于成本且被查處概率很低時，就必然存在私設“小金庫”的誘因。而現實中“小金庫”設立的成本或被查處概率往往遠低于其收益，設立“小金庫”對于決策者來說是“理性”的，甚至是“有利可圖”的。

（三）制度根源

我國法律制度對“小金庫”的約束力與威懾力明顯不足，對“小金庫”問題的認定依據主要是《中華人民共和國會計法》和《財政違法行為處分條例》，對“小金庫”問題的處罰主要是罰款和行政處分，缺少刑事責任追究處理，處罰力度不夠、責任追究不力。正因此，行政事業單位領導法紀觀念普遍淡薄，對私設“小金庫”行為違法性認識不足，忽視行政事業單位管理體制與內部控制機制建設，導致監督監管缺失，給“小金庫”提供了滋生的土壤。

通過上述根源分析，“小金庫”久治不絕，除了國家宏觀層面的立法制度不完善等原因外，微觀層面最根本的原因是行政事業單位內控監督機制缺失，才導致“小金庫”有機可乘、有漏洞可鉆。因此，要根治“小金庫”頑疾，除了完善國家相關法律法規外，行政事業單位必須從內部控制角度出發建立有效的“小金庫”治理長效機制。

三、構建基于內部控制體系框架下的行政事業單位“小金庫”治理長效機制

（一）優化內部控制環境，根除“小金庫”生存土壤

內部環境是內部控制整體框架的基礎，制約著內部控制其他要素的運行效果。事業單位應當加強內部控制軟環境建設，提高“小金庫”防治的有效性。首先，提高內部控制意識。內部控制的建立、執行的好壞取決于管理者的態度、管理理念和管理風格。行政事業單位必須加強管理層的內部控制意識尤其是單位負責人的內控意識，克服官本位思想，轉變工作作風，從觀念上杜絕“小金庫”。其次，完善組織架構，形成有效的“三權分立”治理體系。組織架構在內部環境中處于基礎地位，包括治理結構、內部機構設置和權責分配。行政事業單位應當按照相互獨立、權責明確、相互制衡的原則，設立“三權分立”的決策機構、執行機構和監督機構，明確單位領導決策層、管理層和監督層的職責權限，完善單位內部治理結構。合理設置內部職能機構，明確各機構的職責權限，形成各司其職、各負其責、相互制約、相互協調的工作機制，避免“內部人控制”現象的發生，根除“小金庫”生存土壤。

（二）加強風險評估，提高“小金庫”風險識別與應對能力

風險評估包括目標設定、風險識別、風險分析、風險應對。全面進行“小金庫”風險評估，及時識別、分析各種內外部風險，合理確定風險應對策略。

首先，加強風險評估意識，時刻關注行政事業單位各層次的風險，關注引發“小金庫”風險的主要因素，尤其關注管理層的職業操守、職工專業勝任能力、業務流程等內部因素。

其次，建立科學的風險識別體系，將風險識別方法規范化、制度化，準確識別與實現控制目標有關的內外部風險，確保組織和各職能部門采用統一方法體系隨時關注與識別組織活動中存在的“小金庫”風險。

再次，通過定性與定量相結合的方法，結合監管部門以往查處“小金庫”案件的情況及審計部門開展審計的情況，按照風險發生的可能性及其影響程度，對識別的風險進行分析和排序，確定關注重點和優先控制的風險，尤其是特別關注管理層、關鍵崗位職工的風險偏好，評價風險對單位可能產生的影響，確定風險的重要性水平。

最后，選擇合適的風險應對策略，并根據風險變化及時調整風險應對策略，有效防范與控制“小金庫”風險。

（三）規范控制活動，實現“小金庫”控制目標

控制活動是確保“小金庫”風險應對得以實施并實現內控目標的政策和程序。行政事業單位應當根據風險評估結果及風險應對策略，對關鍵點和控制要點實施控制活動，確保防治“小金庫”的政策和程序貫穿于所有業務層面和職能部門，將風險控制在可承受度之內。

1.規范控制活動，加強組織結構控制，實現不相容職務相分離控制，在單位內部構建各司其職、各負其責的相互制約機制，確保業務的不相容崗位相互分離、制約和監督，形成科學有效的內部牽制機制，降低“小金庫”舞弊行為發生的可能性。

2.嚴格授權審批控制，根據經濟業務活動的性質、特點、重要性和金額大小，遵循權責一致的原則，明確授權批準的范圍、授權批準層次、授權批準的責任以及授權批準的程序，避免無權審批、越權審批、違規審批等行為發生。

3.強化預算控制，規范支出，確實加強會計系統控制、財產保護控制、運行分析控制和績效考評控制等控制措施，實現防治“小金庫”控制目標。

（四）完善信息溝通機制，暢通“小金庫”舉報渠道

信息與溝通貫穿于內部環境、風險評估、控制活動和內部監督，是連接這四個要素的重要手段。由于信息溝通機制不完善，加上“小金庫”情況復雜、涉及面廣、隱蔽性強等特點，單純依靠監督檢查部門的力量不僅費時費力且難以達到持續、良好的效果。

因此，行政事業單位應當建立有效的信息與溝通機制，構建網狀信息溝通結構，拓寬“小金庫”舉報渠道，實現實時信息共享，確保“小金庫”信息得到及時、有效溝通。同時，建立反舞弊機制，規范“小金庫”舉報投訴制度與舉報人保護獎勵制度，充分調動群眾舉報積極性，發揮社會輿論和群眾監督的作用，有效防治“小金庫”的發生。

（五）強化內部監督，加大“小金庫”懲處力度

內部監督是保證內部控制體系有效運行和逐步完善的重要措施，更是“小金庫”治理長效機制的重要保障，行政事業單位應當強化內部監督機制，保證“小金庫”內部控制體系的良好運行。

現實中，許多行政事業單位內部監督機制不完善，內部監督缺位。很多單位將外部監督與內部監督混為一談，認為只要有財政、審計、稅務、紀委等外部監督就可以了，內部監督顯得毫無意義。有的雖設有內部監督，比如內部審計機構，但由于職責不明、獨立性與權威性不強，監督未起到應有的牽制和約束作用，內部監督機制形同虛設。還有些單位雖然實施了一定內部監督，但是監督形式單一，對內部監督缺乏有效的自我評價體系。正是由于內部監督的弱化，給舞弊者建立“小金庫”提供了可乘之機。

因此，要建立健全內部控制監督機制，提高內部監督機構的獨立性、權威性與專業勝任能力，建立有效的“小金庫”內部控制評價制度，強化內部監督作用，將“小金庫”納入日常監督管理工作中，及時發現管理漏洞，從源頭上防范和杜絕“小金庫”問題的發生。同時，加大對“小金庫”的懲處力度，讓“小金庫”設立的成本或被查處概率高于其收益，提高“小金庫”的約束力與威懾力，防止“小金庫”機會主義抬頭，從而構建有效的“小金庫”治理長效機制。

[1]謝樺.“小金庫”防治的長效機制構建[J].財會通訊.綜合，2012年第2期（中）.

[2]劉建陽.淺析行政事業單位“小金庫”的形成和治理[J].財會月刊.2011.3（中旬）.

[3]王曉軍蘇偉.淺談“小金庫”的危害及防范[J].財會通訊.綜合2012年第8期（中）.