高校科研經(jīng)費(fèi)管理——基于內(nèi)部控制理論

肖明生

一、引言

2011年，中國經(jīng)濟(jì)總量超越日本，成為世界第二經(jīng)濟(jì)大國。國家統(tǒng)計(jì)局、科技部、財(cái)政部2012年10月25日發(fā)布的《2011年全國科技經(jīng)費(fèi)投入統(tǒng)計(jì)公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示，2011年，全國科技支出穩(wěn)步增加，全年共投入研究與試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)8，687億元，比上年增長23%，科技投入總額已經(jīng)居世界第三位，與第二位日本的投入總額差距很小；其中高校使用了全國總額當(dāng)中的688.9億元，占全國科技支出總額的7.9%，比上年增長增長15.3%。

巨額的科技經(jīng)費(fèi)投入總額，要求各方提高科研經(jīng)費(fèi)的管理水平、注重經(jīng)費(fèi)的使用效益，才可以促進(jìn)我國科研事業(yè)的發(fā)展；如果管理、使用不當(dāng)，則可能造成科研經(jīng)費(fèi)的浪費(fèi)或生產(chǎn)出一批批“科研垃圾”，甚至可能給一些品德不良之人通過種種手段挪用、侵占、貪污科研經(jīng)費(fèi)，而一些優(yōu)秀的科研人才、科研項(xiàng)目卻不能獲得經(jīng)費(fèi)資助，從而影響了我國科研事業(yè)的發(fā)展。

高校作為使用科研經(jīng)費(fèi)的大戶，針對高校科研經(jīng)費(fèi)管理、使用中存在的種種弊端，無論是國家還是地方，無論是科技主管部門還是高校本身，推出了很多的法律、法規(guī)、制度，對科研經(jīng)費(fèi)的申請、審核、立項(xiàng)、分配、使用、結(jié)題、評估、審計(jì)等方面進(jìn)行了可以說是“無微不致”的規(guī)定。

然而，一方面是越來越多的各種條文，一方面是層出不窮的科研經(jīng)費(fèi)管理使用上的各種問題、丑聞。問題出在哪里呢？

本文擬在現(xiàn)行科研經(jīng)費(fèi)管理、使用存在問題的基礎(chǔ)上，分析他們不能較好解決問題的原因，運(yùn)用內(nèi)部控制理論，就建立健全高校科研經(jīng)費(fèi)的良好管理使用平臺提出自己的見解。

二、高校科研經(jīng)費(fèi)管理使用中存在的問題

1.部分高校對科研經(jīng)費(fèi)的管理使用思想存在偏差，缺乏科研管理的復(fù)合型人才

部分教師將申請科研項(xiàng)目稱為“跑項(xiàng)目”或“跑經(jīng)費(fèi)”，申請成功后認(rèn)為科研經(jīng)費(fèi)是自己爭取來的經(jīng)費(fèi)，其所有權(quán)歸自己或課題組，學(xué)校無須過問或干涉科研經(jīng)費(fèi)的使用，想怎么花就怎么花，將科研經(jīng)費(fèi)當(dāng)成自己的“自留地”，不愿意受到約束。

而部分高校認(rèn)為，越多的科研經(jīng)費(fèi)越能有助于提高學(xué)校的聲譽(yù)及影響力，越能增強(qiáng)學(xué)校的科研實(shí)力，為了鼓勵教師多爭取些科研項(xiàng)目，高校領(lǐng)導(dǎo)或管理部門有意放松對科研經(jīng)費(fèi)的管理，有章不循，對違規(guī)行為不加以制止糾正，并以此作為對科研項(xiàng)目負(fù)責(zé)人或課題組的“激勵”方式。

財(cái)務(wù)人員精于會計(jì)核算知識，往往缺乏科研管理知識，對經(jīng)費(fèi)的財(cái)務(wù)管理停留在下?lián)芙?jīng)費(fèi)、根據(jù)報(bào)銷憑證及相關(guān)人員簽名機(jī)械履行開支手續(xù)，辦理結(jié)題、結(jié)賬手續(xù)等，對科研經(jīng)費(fèi)的開支實(shí)質(zhì)內(nèi)容及項(xiàng)目預(yù)算和項(xiàng)目運(yùn)作過程不了解，無法良好履行對經(jīng)費(fèi)的財(cái)務(wù)監(jiān)督、管理職能。

2.科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制軟松散，預(yù)算執(zhí)行不力，科研項(xiàng)目成本核算不完全、準(zhǔn)確

編制科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的預(yù)算往往是為了應(yīng)付科研項(xiàng)目申請、立項(xiàng)的需要，預(yù)算開支項(xiàng)目不詳細(xì)、準(zhǔn)確、完整。預(yù)算實(shí)際開支缺乏計(jì)劃，用到哪兒算哪兒，常出現(xiàn)經(jīng)費(fèi)前緊后松或前松后緊的情況，有的甚至最后沒有足夠的經(jīng)費(fèi)來完成計(jì)劃研究內(nèi)容，財(cái)務(wù)部門或科研管理部門對經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行過程的正確性和合理性無法進(jìn)行有效的監(jiān)督和控制，缺乏完善的預(yù)算執(zhí)行、分析和考核機(jī)制。項(xiàng)目完成后不及時(shí)結(jié)題，結(jié)題不及時(shí)結(jié)賬。

3.科研經(jīng)費(fèi)的管理信息缺乏共享、應(yīng)用機(jī)制

科研活動具有一定的獨(dú)立性，一所高校往往有幾百個甚至幾千個科研項(xiàng)目在同時(shí)開展，項(xiàng)目開展時(shí)間往往跨越數(shù)年，財(cái)務(wù)部門沒有足夠人力物力對本校的大量科研項(xiàng)目信息資料進(jìn)行分析整理。高校通常由科研管理部門負(fù)責(zé)科研項(xiàng)目管理及費(fèi)用控制，財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)對經(jīng)費(fèi)進(jìn)行核算，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人具體支配費(fèi)用，三者間缺乏足夠的信息溝通，不能夠很好銜接、相互牽制，從而造成了項(xiàng)目管理與經(jīng)費(fèi)管理脫節(jié)的現(xiàn)象，不能通過經(jīng)費(fèi)管理來控制項(xiàng)目進(jìn)程。由于信息不對稱，加上科研項(xiàng)目的專業(yè)性強(qiáng)，財(cái)務(wù)部門掌握不了經(jīng)費(fèi)開支的原因、開支的必要性及開支大小。

4.科研經(jīng)費(fèi)的管理使用缺乏內(nèi)部監(jiān)督、績效評價(jià)、懲罰機(jī)制

各級政府往往重?fù)芸钋暗氖虑皩徍耍p撥款時(shí)的事中監(jiān)督，略撥款后的效益評價(jià)；學(xué)校對申請經(jīng)費(fèi)、課題往往竭盡全力，缺乏對申請成功后的課題的管理或監(jiān)督，認(rèn)為不能給學(xué)校帶來效益，不能給科研人員增加積極性。

綜上所述，由于現(xiàn)行公辦高校的管理體制下，高校的收入大部分來自國家或地方財(cái)政無償投入以及學(xué)生學(xué)費(fèi)收入，運(yùn)作主要依賴于政府的財(cái)政支持和政策扶持，管理體制及思想相對保守，高校本身也缺乏足夠的壓力和動力去管理好使用好科研經(jīng)費(fèi)，導(dǎo)致高校不重視自身的內(nèi)部控制制度建設(shè)及實(shí)施，從而使高校不能成為一個管理使用科研經(jīng)費(fèi)的良好平臺。

三、完善高校科研經(jīng)費(fèi)管理措施的一點(diǎn)思考

1.營造良好的內(nèi)部環(huán)境，端正科研經(jīng)費(fèi)的管理使用思路，培養(yǎng)復(fù)合型科研財(cái)務(wù)人才

高校應(yīng)該建設(shè)健康、積極向上的科研文化，高校特別是高校領(lǐng)導(dǎo)要改變科研經(jīng)費(fèi)是項(xiàng)目負(fù)責(zé)人或課題組“跑”回來的資金、學(xué)校不能、不應(yīng)對其嚴(yán)格管理的舊思路。科研經(jīng)費(fèi)無論是縱向經(jīng)費(fèi)還是橫向經(jīng)費(fèi)，其所有權(quán)都不屬于項(xiàng)目負(fù)責(zé)人或課題組，也不屬于學(xué)校，其實(shí)質(zhì)是與經(jīng)費(fèi)提供方根據(jù)合同（任務(wù)合同書）確定的為了完成特定科研任務(wù)而形成的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人或課題組只能在合同規(guī)定的條款內(nèi)有限使用經(jīng)費(fèi)，要對經(jīng)費(fèi)提供方負(fù)責(zé)。如果是縱向課題經(jīng)費(fèi)的話，經(jīng)費(fèi)屬于國家財(cái)政資金，是典型的“公款”，任何違反規(guī)定的使用都有可能觸犯法律法規(guī)。

高校領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該重視對科研經(jīng)費(fèi)的嚴(yán)格管理，擯棄以放松管理來“激勵”科研人員的思路，只有嚴(yán)格按規(guī)章制度來管理科研經(jīng)費(fèi)，才是真正給科研人員“保駕護(hù)航”，才能約束科研人員將精力放在科研項(xiàng)目本身上，才能有利于科研人員多出成果，才能從根本上真正提高學(xué)校的聲譽(yù)。

其次，可嘗試設(shè)立科研財(cái)務(wù)管理辦公室之類的科研主管部門與財(cái)務(wù)部門的聯(lián)合辦事機(jī)構(gòu)，由科研管理人員和財(cái)務(wù)管理人員組成，共同進(jìn)行科研經(jīng)費(fèi)日常管理，對科研經(jīng)費(fèi)進(jìn)行“無縫銜接”管理。

另外，加快培養(yǎng)懂得科研相關(guān)知識的財(cái)務(wù)人才，財(cái)務(wù)人員應(yīng)在熟悉會計(jì)核算、財(cái)務(wù)管理知識的基礎(chǔ)上，掌握科研管理政策法規(guī)，熟悉科研活動規(guī)律；同時(shí)，對申請科研經(jīng)費(fèi)的負(fù)責(zé)人進(jìn)行相關(guān)財(cái)務(wù)知識的培訓(xùn)，讓他們掌握科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算編報(bào)、結(jié)題方面的知識以及相關(guān)的財(cái)務(wù)管理政策。

2.克服“鴕鳥心態(tài)”，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識

獲得科研經(jīng)費(fèi)的教師，在高校內(nèi)部大都是有較高科研水平的人員，有一定的科研地位，職稱和行政職務(wù)都較高，很多是著名教授、卓越專家，高校“先天性”地將他們當(dāng)成“道德高尚”的人，不適當(dāng)?shù)膶ζ淇蒲行袨橥耆湃危惶敢獬姓J(rèn)搞科研的人會有私心雜念。2009年初揭露的浙江大學(xué)某院士課題組使用國家973計(jì)劃、國家自然科學(xué)基金、國家博士后基金等方面的巨額科研經(jīng)費(fèi)，竟然編造出了十幾篇發(fā)表在海外頂級醫(yī)學(xué)期刊上的論文，此事造成了惡劣的國際影響，對高校造成了巨大損失。

高校應(yīng)該強(qiáng)化科研管理工作的風(fēng)險(xiǎn)意識，科研經(jīng)費(fèi)管理使用不當(dāng)，不僅不能給學(xué)校帶來榮譽(yù)、科研實(shí)力的提高，甚至?xí)韺W(xué)校整體科研聲譽(yù)的長期損害。科研管理部門及財(cái)務(wù)部門應(yīng)該對科研經(jīng)費(fèi)在申請、審核、立項(xiàng)、分配、使用、結(jié)題、評估、審計(jì)各個環(huán)節(jié)逐一進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識別，對各環(huán)節(jié)可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分類整理，從而編制學(xué)校的科研活動風(fēng)險(xiǎn)清單，同時(shí)重點(diǎn)對經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制及費(fèi)用報(bào)銷方面的活動進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析，在此基礎(chǔ)上采用定性與定量相結(jié)合的方法，按照風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性及其影響程度等，對識別的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析和排序，確定需要重點(diǎn)關(guān)注的科研項(xiàng)目或課題。高校應(yīng)該在學(xué)校層面建立科研風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對方案，對萬一發(fā)生的重大的科研風(fēng)險(xiǎn)如何應(yīng)對有一個預(yù)案。

3.以科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算為重點(diǎn)加強(qiáng)控制活動

科研項(xiàng)目預(yù)算編制要有科研項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、財(cái)務(wù)人員及科研管理人員共同參與，科研人員從經(jīng)費(fèi)使用角度明確項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)需求信息，財(cái)務(wù)人員從財(cái)務(wù)管理角度編制預(yù)算，科研管理人員從科研管理政策法規(guī)、任務(wù)合同書角度進(jìn)行控制，這樣三方既能充分進(jìn)行信息交流，又能有利于各方提高預(yù)算管理意識，保證了科研項(xiàng)目預(yù)算的合規(guī)性、準(zhǔn)確性和科學(xué)性，奠定了與將來的預(yù)算執(zhí)行控制更好銜接的基礎(chǔ)。

編制預(yù)算是為了控制經(jīng)費(fèi)的使用，必須樹立經(jīng)費(fèi)預(yù)算的權(quán)威地位，經(jīng)費(fèi)預(yù)算一經(jīng)編制通過，項(xiàng)目開展過程的所有收入支出，無論是進(jìn)度、比例、金額均嚴(yán)格按照預(yù)算進(jìn)行。同時(shí)建立預(yù)算跟蹤反饋機(jī)制，制定反饋流程辦法，形成預(yù)算反饋報(bào)告，預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)差異的，賬務(wù)部門及科研管理部門應(yīng)能及時(shí)掌握并作出相應(yīng)處理。預(yù)算執(zhí)行過程中由于主、客觀條件發(fā)生變化必須對預(yù)算進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整的，要按照規(guī)定的預(yù)算調(diào)整審批制度和程序進(jìn)行調(diào)整，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人不得擅自調(diào)整、變更預(yù)算和擴(kuò)大科研經(jīng)費(fèi)開支范圍。

4.充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，加強(qiáng)完善科研信息的溝通和利用

建立以項(xiàng)目信息庫為中心的科研網(wǎng)絡(luò)信息平臺，科研項(xiàng)目的發(fā)布、申報(bào)、評審、立項(xiàng)、分配、使用、結(jié)題、評估、審計(jì)全過程都可以在此平臺上操作實(shí)現(xiàn)，同時(shí)向科研人員、全校、社會公開全過程的信息，充分發(fā)揮信息平臺的網(wǎng)絡(luò)作用，提高科研經(jīng)費(fèi)管理使用的公開性和透明度。科研管理部門和財(cái)務(wù)部門在此平臺上對科研經(jīng)費(fèi)的各種信息進(jìn)行實(shí)時(shí)動態(tài)查詢、分析、控制和管理，改變過去非網(wǎng)絡(luò)平臺條件下的結(jié)果控制，可以實(shí)現(xiàn)對科研經(jīng)費(fèi)過程控制，由被動式管理轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃邮焦芾怼Ｍ瑫r(shí)，此網(wǎng)絡(luò)信息平臺可以擴(kuò)展成一個鏈接各職能部門的綜合管理系統(tǒng)，后勤部門、實(shí)驗(yàn)室、設(shè)備部門、圖書館、網(wǎng)絡(luò)中心各個職能部門均可以在此提供或管理科研項(xiàng)目使用的本部門的資源，財(cái)務(wù)部門和科研管理部門很容易在平臺上匯總科研項(xiàng)目占用的學(xué)校各種資源，改變了過去只能核算科研投入不能夠核算科研成本的狀況，大大提高了對科研經(jīng)費(fèi)成本效益的掌握程度。同時(shí)，學(xué)校應(yīng)該建立健全科研經(jīng)費(fèi)的舉報(bào)投訴制度，公開舉報(bào)投訴的地址、電話、電子郵件，并及時(shí)向舉報(bào)人反饋調(diào)查結(jié)果。

5.完善監(jiān)督制約機(jī)制，建立健全獎懲機(jī)制

進(jìn)一步明確審計(jì)和紀(jì)檢等部門在科研經(jīng)費(fèi)管理與使用中的監(jiān)督職責(zé)和權(quán)限，強(qiáng)化項(xiàng)目負(fù)責(zé)人責(zé)任制，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人應(yīng)對所承擔(dān)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的使用和管理負(fù)主要責(zé)任，自覺接受審計(jì)和紀(jì)檢等部門的監(jiān)督和檢查，對科研經(jīng)費(fèi)使用的真實(shí)性、合法性和合理性承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

高校可嘗試建立直接向?qū)W校主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的科研經(jīng)費(fèi)審計(jì)委員會，審計(jì)委員會由審計(jì)、紀(jì)檢、外校的專家、社會專業(yè)人士組成（不包含財(cái)務(wù)部門及科研管理部門），充分利用已經(jīng)建成的科研網(wǎng)絡(luò)信息平臺，獨(dú)立自主地根據(jù)政府的法律法規(guī)要求以及科研項(xiàng)目合同、計(jì)劃任務(wù)書和預(yù)算批復(fù)，對科研經(jīng)費(fèi)的管理使用過程，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估和績效評估。對重大的科研項(xiàng)目，撰寫項(xiàng)目的管理使用評估報(bào)告，項(xiàng)目管理合法規(guī)范，經(jīng)費(fèi)使用效益高的，學(xué)校進(jìn)行表彰并在以后的經(jīng)費(fèi)申請時(shí)優(yōu)先考慮；項(xiàng)目管理使用存在問題的，提出整改計(jì)劃，提出對有關(guān)責(zé)任人進(jìn)行批評教育、甚至行政處分建議等。

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