基于政府審計視角的鄉(xiāng)村治理支持對策研究

陶其東

（安徽財經(jīng)大學 會計學院，安徽 蚌埠233030）

圍繞著“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的總體治理目標，我國推行了建設社會主義新農(nóng)村的戰(zhàn)略布局。隨著戰(zhàn)略的持續(xù)推進、城鎮(zhèn)化進程加快以及科學發(fā)展觀念深入人心，社會公眾對于鄉(xiāng)村治理的目標和要求越來越清晰。但是當前鄉(xiāng)村治理仍面臨著困境和諸多挑戰(zhàn)。有些地方由于政策制定不完善、執(zhí)行不力或監(jiān)管不嚴，存在資金分配隨意、被侵占挪用，以及腐敗滋生、環(huán)境破壞等問題，制約了鄉(xiāng)村治理目標的充分實現(xiàn)。鄉(xiāng)村治理是國家治理的微觀體現(xiàn)，其基礎性和廣泛性的地位決定了它是國家治理的重要方面。政府審計作為國家治理的有力工具，在政策評估、績效評價、責任認定以及環(huán)境保護等方面都有其獨特優(yōu)勢［1］，其在推進鄉(xiāng)村治理過程中大有可為。隨著新農(nóng)村建設加快推進，政府審計的重要性、緊迫性的提升，其如何準確定位自身功能，通過何種路徑實現(xiàn)其在鄉(xiāng)村治理中的作用，是審計理論界和實務界必然要面對和解決的重要課題。

一、鄉(xiāng)村治理與政府審計關系

研究政府審計支持鄉(xiāng)村治理對策機制有必要首先了解鄉(xiāng)村治理與政府審計之間的關系。

所謂鄉(xiāng)村治理是指為實現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟、社會等各項發(fā)展目標，國家機關協(xié)同其他組織和社會公眾等共同管理鄉(xiāng)村公共事務，運用體制設計、制度安排等手段，推動鄉(xiāng)村政治、經(jīng)濟、文化、社會和生態(tài)建設的持續(xù)過程。鄉(xiāng)村治理的目標就是要實現(xiàn)基層民主、經(jīng)濟發(fā)展、文化繁榮、生態(tài)良好和社會公正和諧，這些目標的實現(xiàn)即為鄉(xiāng)村良治。

政府審計是指國家審計機關對中央和地方政府各部門及其他公共機構財務報告的真實性、公允性，運用公共資源的經(jīng)濟性、效益性、效果性，以及提供公共服務的質量進行監(jiān)督、鑒證和評價的綜合控制活動。政府審計的產(chǎn)生和發(fā)展源于國家治理的需要，其本質是在國家治理系統(tǒng)內部內生的具有預防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”，是國家治理的重要組成部分［2］。

國家治理是通過配置和運行國家權力，對國家和社會事務進行控制、管理和提供服務［3］。我國通過人民代表大會將國家的公共資源委托給各級人民政府，政府按照人大預算的意志合法有效地行使權力。人民與政府之間存在著邏輯委托代理關系，政府在資源配置和管理績效等方面產(chǎn)生了受托經(jīng)濟責任［4］。為保障這種受托責任的履行符合公共利益的訴求，就需要對此加以監(jiān)督和控制。審計作為一種強有力的外部監(jiān)督工具，可以有效地解除由于委托代理造成的信息不對稱問題，對保障公共權力合法行使、實現(xiàn)國家良好治理具有重要意義。鄉(xiāng)村治理是國家治理的組成部分，政府審計、國家治理以及鄉(xiāng)村治理具有相同的理論基礎，即公共受托責任理論。政府、公眾、受益民眾及治理責任人都對信息披露和審計提出基于自身利益的訴求。政府審計作為國家治理大系統(tǒng)內部不可或缺的“免疫系統(tǒng)”，以其強有力的綜合經(jīng)濟監(jiān)督功能，應成為鄉(xiāng)村治理結構中的主導力量。

二、政府審計支持鄉(xiāng)村治理的必要性與可行性

新農(nóng)村建設仍面臨著諸多挑戰(zhàn)。發(fā)揮審計支持作用，對扭轉當前鄉(xiāng)村治理困局、提高治理績效十分必要，并且是可行的。

（一）政府審計支持鄉(xiāng)村治理的必要性

（1）政府審計參與鄉(xiāng)村治理是提高資金管理水平，服務新時期、更高水平新農(nóng)村建設的迫切需要。自開展新農(nóng)村建設以來，中央逐年加大對“三農(nóng)”的政策傾斜和財政資金支持力度。從2004年至2013年，國家連續(xù)十年發(fā)布以“三農(nóng)”為主題的中央一號文件，強調“三農(nóng)”問題在當前國民經(jīng)濟建設中的重要地位。用于“三農(nóng)”的各項支出也由2006年3397億元增加到2012年的近1.2萬億。資金是開展項目建設的原動力，國家支農(nóng)項目名目繁多，有農(nóng)村基礎設施建設、農(nóng)村義務教育、扶貧開發(fā)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補助資金等多種形式。支農(nóng)資金如何分配和使用直接關系到建設的效率、效果及社會公平。由于支農(nóng)資金收支渠道多元，涉及部門及層級較多，多頭、交叉監(jiān)管的低效率［5］，造成支農(nóng)資金撥付不及時、滯留閑置乃至被侵吞貪污現(xiàn)象時有發(fā)生。政府審計作為具有較強公信力的外部監(jiān)督力量，支農(nóng)資金審計多年前就已被納入到各級審計機關的監(jiān)管范圍之內，是審計綜合支持作用發(fā)揮中最為重要也是風險較高的部分，對提高項目資金管理績效、規(guī)范建設行為具有重要意義。

（2）審計支持鄉(xiāng)村治理是輔助科學決策、監(jiān)督政策運行的有力手段。涉農(nóng)政策的調整和優(yōu)化是推動鄉(xiāng)村良好治理的內容之一，政策本身科學與否直接影響到政策執(zhí)行的效率和效果。由于審計監(jiān)督的全面性，其掌握著公共政策總體運行情況的第一手數(shù)據(jù)，因而具備公共政策評估的條件和優(yōu)勢。據(jù)統(tǒng)計，近5年來，通過參考審計意見建議制定和完善的規(guī)章制度就多達3萬多項。審計過程中，通過將財務數(shù)據(jù)與相關政策銜接，充分理解、把握“三農(nóng)”發(fā)展中出現(xiàn)的新情況、新問題，為政府制定和調整農(nóng)業(yè)政策提供決策依據(jù)。在審計層面深化政策評估對于推動國家體制的完善與發(fā)展并實現(xiàn)體制運行的公平、高效與安全意義重大。

（3）審計支持鄉(xiāng)村治理是加強基層黨風廉政建設、密切干群關系、實現(xiàn)基層和諧穩(wěn)定的重要保證。雖然近年來基層民主建設取得了巨大進展，但在某些地方，領導干部依附家族勢力，動用各種手段借機上位，憑借權勢獨斷專行、以權謀私、貪污腐敗、欺壓鄉(xiāng)里，造成干群關系緊張，上訪事件增多；有些基層領導干部廉政意識淡薄，心存“山高路遠”的僥幸心理，失職瀆職現(xiàn)象時有發(fā)生，影響了建設的績效和基層穩(wěn)定。經(jīng)濟責任審計作為我國對政府審計功能的創(chuàng)新，憑借自身開展工作具備的優(yōu)勢，為發(fā)現(xiàn)財政資金腐敗案件提供了便利。據(jù)統(tǒng)計，近5年來，審計機關已累計向紀檢、監(jiān)察和司法等有關部門移交審計中發(fā)現(xiàn)的涉嫌違法犯罪線索9400多起。政府審計作為權威有效的外部監(jiān)督力量，在規(guī)范權力運行、審查經(jīng)濟責任落實、推動廉政建設等方面所發(fā)揮的作用越來越明顯。在鄉(xiāng)村治理過程中發(fā)揮審計支持作用，對加強基層廉政建設、實現(xiàn)基層穩(wěn)定是有效和必要的。

（4）政府審計參與鄉(xiāng)村治理，是新農(nóng)村建設科學推進，實現(xiàn)農(nóng)村持續(xù)發(fā)展的必然要求。隨著科學發(fā)展日益成為當今發(fā)展的主旋律，環(huán)境問題也受到越來越多的關注。十八大報告拓展了包括生態(tài)文明建設在內的“五位一體”的社會主義事業(yè)總體布局，更加強調以人為本的可持續(xù)發(fā)展。農(nóng)村地區(qū)作為當前經(jīng)濟建設的重要戰(zhàn)場，在建設過程中注重生態(tài)效益尤為必要。但是，由于當前多頭管理的低效率，部分領導干部為應付業(yè)績考核，采用粗放型、短視性招商辦法，以犧牲環(huán)境為代價的發(fā)展造成了“癌癥村”、“牛奶河”等悲劇不斷上演。監(jiān)督機制的乏力為這種環(huán)境管理責任不當履行得以大量存在提供了寬松的環(huán)境和機會。再加上財政支農(nóng)資金大多用于建設，少有用來治理環(huán)境，導致農(nóng)村環(huán)境狀況日趨惡化。審計機關發(fā)揮其綜合經(jīng)濟監(jiān)控職能，切實推進環(huán)境審計在農(nóng)村地區(qū)開展，是推動農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的必然要求。

（二）政府審計支持鄉(xiāng)村治理的可行性

（1）政府審計支持鄉(xiāng)村治理具有法律依據(jù)。雖然現(xiàn)行的《審計法》和《注冊會計師法》都沒有直接對審計參與鄉(xiāng)村治理做出明確規(guī)定，使得涉農(nóng)審計成為整個審計體系中的薄弱環(huán)節(jié)［6］。但審計支持鄉(xiāng)村治理并非毫無法律依據(jù)，根據(jù)《審計法》規(guī)定，政府審計對象包含運用財政資金的所有方面。2009年，溫家寶總理在政府工作報告中也提出“財政資金運用到哪里，審計就跟進到哪里”。“三農(nóng)”支出作為財政支出的重要組成部分，理應成為審計的重點內容。另外，《農(nóng)業(yè)法》第39條也規(guī)定了“審計機關應當依法加強對用于農(nóng)業(yè)的財政和信貸等資金的審計監(jiān)督。”在經(jīng)濟責任審計方面，《審計法》也明確將縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨政正職領導干部納入到審計機關經(jīng)濟責任評價范圍之內。

（2）政府審計支持鄉(xiāng)村治理具有理論支撐。現(xiàn)有關于政府審計與國家治理的理論研究十分豐富，政府審計的職能得以不斷延伸和轉變。政府審計支持國家治理作用發(fā)揮不再局限于傳統(tǒng)的財政收支領域，在政策評估、經(jīng)濟責任認定、績效評價、廉政建設以及環(huán)境保護等方面也具有獨特優(yōu)勢。鑒于政府審計、國家治理與鄉(xiāng)村治理三者的關系，國家治理理論的完善也為鄉(xiāng)村治理的理論研究和實踐開展提供了借鑒和指導。而且，有關政府審計支持鄉(xiāng)村治理的理論研究自開展新農(nóng)村建設以來也多有涉及，尤其是在支農(nóng)資金績效審計方面，前期的理論研究已為審計實踐提供了有力的指導。

（3）政府審計支持鄉(xiāng)村治理具有經(jīng)驗積累。涉農(nóng)資金審計、對縣級及以下黨政領導干部的經(jīng)濟責任審計早已開展，在監(jiān)督新農(nóng)村建設、推動鄉(xiāng)村良好治理過程中已經(jīng)取得了一定成效。例如，國家審計署曾在2008年對河南等10省區(qū)市財政支農(nóng)資金進行過審計調查，發(fā)現(xiàn)違規(guī)使用支農(nóng)資金26.93億元，并責成整改［7］。同年又對“三河三湖”水污染防治績效進行過審計調查。除此之外還多次開展過農(nóng)業(yè)基礎設施建設項目、農(nóng)村義務教育經(jīng)費使用、農(nóng)村飲水安全工程、新農(nóng)合基金等專項審計，為進一步深化和拓展審計在鄉(xiāng)村治理中的作用積累了較為豐富的實踐經(jīng)驗。

（4）政府審計支持鄉(xiāng)村治理可以借鑒國外先進經(jīng)驗。德國為加強對農(nóng)村小型合作社的監(jiān)督，規(guī)定必須每兩個會計年度審計一次，其中一名審計員必須是審計協(xié)會理事會成員［8］。韓國在上世紀70年代推行的“新村運動”過程中，充分利用了本國的監(jiān)察制度（韓國的行政型政府審計將財政監(jiān)督與行政管理監(jiān)督結合，監(jiān)察院具有雙重職責），對監(jiān)督對象、范圍、方法、信息分析、反饋體系均作出明確規(guī)定，保障了“新村運動”的正常推進。這些國家在利用審計加強村級經(jīng)濟事務管理進而實現(xiàn)鄉(xiāng)村良治過程中采取的做法和取得的經(jīng)驗值得我們借鑒和學習。

圖1 鄉(xiāng)村治理審計支持機制

三、審計支持鄉(xiāng)村治理的實現(xiàn)路徑

鄉(xiāng)村治理是一項復雜的系統(tǒng)工程，良好治理的實現(xiàn)有賴于正確處理好系統(tǒng)內部各子系統(tǒng)之間的關系。安全、高效地發(fā)揮政府審計在推進鄉(xiāng)村良治過程中的作用，首要任務就是要構建更加科學合理、符合當前經(jīng)濟社會發(fā)展形勢的政府審計支持對策機制（圖1）。

該圖構建出鄉(xiāng)村治理政府審計支持機制作用發(fā)揮的一個動態(tài)循環(huán)路徑，即人大授權→審計監(jiān)督→結果公告→問責整改→跟蹤審計→整改結果公告→…，通過動態(tài)調整，優(yōu)化鄉(xiāng)村治理行為，最終推進鄉(xiāng)村良治。該機制同時拓展了政府審計支持作用的范圍，不再局限于保障支農(nóng)資金安全，還包括評價支農(nóng)資金績效、領導干部經(jīng)濟責任以及環(huán)境保護等方面，全方位、多角度地利用和發(fā)揮政府審計的治理優(yōu)勢和作用。考慮到新農(nóng)村建設的廣泛性、復雜性及監(jiān)管的低效率等現(xiàn)實情況，有必要化解多頭交叉管理的低效率瓶頸，形成審計監(jiān)督、黨紀監(jiān)督、行政監(jiān)督和群眾監(jiān)督“四位一體”的監(jiān)督合力，充分發(fā)揮治理結構內各治理主體的協(xié)同治理作用。而要使政府審計支持作用充分、有效的發(fā)揮，就需要對現(xiàn)行的審計法規(guī)體制、組織模式、審計范圍、公告問責等方面進行創(chuàng)新和完善。

（一）加快審計體制創(chuàng)新和法規(guī)建設

“名不正，則言不順；言不順，則事不成。”審計支持鄉(xiāng)村治理的重要前提就是要立足當前國情，扎實有效地推進涉農(nóng)審計制度和政策法規(guī)方面的創(chuàng)新和完善，使涉農(nóng)審計工作走上制度化、法制化和規(guī)范化軌道。為此，首先要創(chuàng)新現(xiàn)有審計體制，各級人大應不斷深化與審計機關之間的關系，充分借助審計手段，發(fā)揮其在人大預算監(jiān)督中的作用。其次是要加強涉農(nóng)審計法律法規(guī)建設和完善，明確界定審計要素、職責、權限、程序和法律責任等，使審計工作有法可依、有章可循。最后，要完善涉農(nóng)審計組織制度、風險管理制度、質量控制制度、結果公告制度以及審計問責制度等基礎制度，指導審計工作有序、有效開展。

（二）創(chuàng)新審計組織模式和審計工作機制

現(xiàn)行的農(nóng)村審計模式主要是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站負責，審計站多與經(jīng)管站合署辦公，獨立性差，縣級審計機關也很少參與，造成農(nóng)村地區(qū)實際上成為審計的“真空”地帶。隨著建設的持續(xù)推進，現(xiàn)行審計模式顯然難以滿足農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。創(chuàng)新農(nóng)村審計模式要求政府審計機關尤其是地方各級審計機關切實發(fā)揮作用，構建起國、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政府審計特派員巡回審計制度，遴選、定期輪換政府審計人員主持特定區(qū)域內的審計工作，對本級政府負責，并接受上級審計機關督導。考慮到政府審計力量有限，審計機關可在充分利用內部審計有效工作成果的同時，在適當領域引入社會審計力量以彌補自身力量的不足。另外，審計機關同紀檢、監(jiān)察、財政、農(nóng)林、水利、環(huán)保等部門既要明確自身職責，各司其職，又要相互協(xié)作，通過建立聯(lián)席會議、聯(lián)合審查小組等方式實施審計行為、共享審計線索、交流審計發(fā)現(xiàn)、共促審計整改，形成政府審計支持鄉(xiāng)村治理的新機制。

（三）拓展審計范圍，全方位支持鄉(xiāng)村治理

根據(jù)鄉(xiāng)村治理的內在要求，政府審計應在法定職權范圍內準確定位自身功能，明確其在支持鄉(xiāng)村治理過程中的目標和任務。在深化政策評估、提高資金績效、推進廉政建設、加強環(huán)境保護等方面合理拓展審計范圍，科學發(fā)揮政府審計在鄉(xiāng)村治理中的作用。

首先，重抓財務收支及項目績效審計。審計機關應以“全面審計，突出重點”為原則，將資金和項目作為一個整體，在財務審計基礎上，重點評價資金項目的績效。對項目資金的申報分配、運作管理、產(chǎn)出效益等各環(huán)節(jié)進行全程審計，除了審查其真實性、合規(guī)性外，還要評價其經(jīng)濟、社會和環(huán)境效益。其次，加強經(jīng)濟責任審計，發(fā)揮其在廉政建設中的作用。通過對相關領導干部任職期間經(jīng)濟責任履行情況進行審計，公正、客觀地區(qū)分和評價任期內的行政績效。將評價結果作為考核、任免和獎懲的重要指標，激勵各級干部依法行為。再次，開展環(huán)境審計。前移審計關口，更加注重事先防范。主要評價環(huán)境管理系統(tǒng)的科學性，環(huán)保資金籌集、使用的真實性、合規(guī)性和有效性，建設項目的環(huán)境影響以及環(huán)保項目的管理和效益等。最后，開展政策審計。政策評估是一個持續(xù)動態(tài)的過程，貫穿于政策生命周期的始終。囿于審計職權和獨立性需要，政府審計主要是在監(jiān)督政策執(zhí)行過程中發(fā)揮輔助決策作用。主要包括評價涉農(nóng)政策制定、執(zhí)行和調整的科學性，涉農(nóng)資金分配程序和方法的合理性，環(huán)保審批、補償、評價機制的完善性與合理性等。

需要注意的是，上述審計內容之間并非非此即彼的關系。實踐中如果將其相互獨立，各自開展，既人為割裂了各審計內容之間的內在聯(lián)系，也不符合經(jīng)濟性和效率性需要。只要找準切入點，安排得當，一個審計項目可以承載多項審計內容，取得多項審計成果，滿足多方需要。

（四）改進現(xiàn)有審計手段，提高審計效率

由于農(nóng)村腹地廣袤、治理環(huán)節(jié)眾多，而審計力量及經(jīng)費有限，現(xiàn)階段發(fā)揮政府審計支持作用應秉承成本效益原則，創(chuàng)新審計手段和技術，提高審計效率效果。其一，要事先規(guī)劃、細化審計方案，靈活運用審計模式。在傳統(tǒng)賬項基礎審計基礎上，更多地采用風險導向審計模式。其二，樹立“民本審計”理念，采用參與式審計方式。通過鼓勵群眾自主選擇希望實施的審計項目，激發(fā)社會公眾參與到審計監(jiān)督中來，不僅有利于審計意識的普及和提升，還能真實地體現(xiàn)民意，解決群眾最關切的現(xiàn)實問題。其三，建立健全鄉(xiāng)村治理的評價指標體系，通過合理選擇指標、配比權重，建立一套科學有效的指標體系。各地應根據(jù)自身實際情況制定科學、合理的業(yè)績考核標準。其四，規(guī)范村級賬務處理行為，加快審計信息化假設。審計機關也應積極研發(fā)審計軟件，通過信息收集、處理、評價、存儲，在節(jié)約審計資源，提高審計效率的同時，更好地管理審計風險。

（五）整合審計人才資源，優(yōu)化技能結構

具備一定數(shù)量和技術結構的人力資源是審計支持作用發(fā)揮的必要前提。由于單個人員的知識結構和技能有限，單純依靠增加審計人員數(shù)量可能不能彌補人才質量和技能結構的不足，所以應通過優(yōu)化人員結構來保證所需的整體素質。另外，要加強審計人員職業(yè)道德和業(yè)務技能等綜合素質培養(yǎng)，不僅要掌握涉農(nóng)法律法規(guī)、政策文件、戰(zhàn)略規(guī)劃和專業(yè)知識，還要掌握更高的調查取證能力以應對由于農(nóng)村賬務混亂、資料不全而導致的取證難問題。審計人員要掌握與農(nóng)民交流溝通的技巧，誠懇務實，通俗易懂，不擺架子。這些措施的落實，不僅有利于樹立審計人員的良好職業(yè)形象，更有利于取得有價值的信息。

（六）完善審計結果報告?zhèn)鬟f、使用和公告制度，強化問責整改

“陽光是最好的消毒劑。”將查處的問題暴露于公眾輿論監(jiān)督之下，才能震懾違法亂紀行為，有效地遏制潛在的不法行為。然而，現(xiàn)行的審計公告制度還不健全，特別是基層審計機關在審計結果公告上還很不規(guī)范，“報喜不報憂”現(xiàn)象較為普遍。所以有必要規(guī)范審計機關的審計結果傳遞、使用和公示制度，及時、完整、客觀地公告所有審計項目的審計結果及整改情況。另外，囿于不健全的預算管理機制和審計結果問責制度，實踐中“屢審屢犯”問題也依然存在，損害了國家財經(jīng)法紀的嚴肅性和審計的公信力。因此，僅僅關注審計機關能否發(fā)現(xiàn)以及報告這些違法亂紀問題，還不能完全體現(xiàn)政府審計的作用。審計機關還應當利用審計成果發(fā)揮糾正職能，強化審計問責，落實審計整改。通過構建更為嚴格的懲處機制，在重復博弈中塑造審計公信力和審計形象，減少機會主義行為，提高農(nóng)村審計成果轉化率與使用率。

［1］邢 晟.國家治理視角下的國家審計功能定位及實現(xiàn)路徑［J］.學術論壇，2012，（9）：113-117.

［2］劉家義.國家審計與國家治理［R］.呼和浩特：中國審計學會第3次理事論壇，2011.

［3］劉家義.論政府審計與國家治理［J］.中國社會科學，2012，（6）：60-72.

［4］秦榮生.國家審計職責的界定：責任關系的分析［J］.審計與經(jīng)濟研究，2011，（2）：3-8.

［5］杜 劍，于佳欣.農(nóng)村財務審計：理論研究與改進建議［J］.財會月刊，2010，（7）：65-67.

［6］王金鳳，賀旭玲，房德東.農(nóng)村財務審計面臨的阻力、牽引力及舉措［J］.中國農(nóng)業(yè)會計，2012，（9）：54-57.

［7］審計署.審計結果公告2009年第11號：10省區(qū)市財政支農(nóng)資金審計調查發(fā)現(xiàn)違規(guī)問題整改結果［EB／OL］.http：／／www.audit.gov.cn／n1992130／n1992150／n1992500／2302172.html.

［8］賴海榕.鄉(xiāng)村治理的國際比較——德國、匈牙利和印度經(jīng)驗對中國的啟示［J］.經(jīng)濟社會體制比較，2006，（1）：93-99.