南京國民政府監察院彈劾權的行使成效分析(1931－1936年)

周成莉

(東華理工大學 馬克思主義學院，江西撫州 344000)

1927～1936年，“南京十年”，又稱“黃金十年”。這十年，南京國民政府在形式上統一了全國，政治、經濟、基建、文化、教育、社會政策、邊疆民族政策、外交、軍事等項目上皆取得一定的成就。1928年中國國民黨二屆四中全會的召開，標志著南京國民政府跨入孫中山先生所設計的“訓政”時期，“五權分立”、“權能分治”的設想提上議事日程。孫中山先生曾說過:“裁判人民的機關，已經獨立，裁判官吏的機關，卻仍在別的機關之下，這也是理論上說不過去的，故此糾察機關也要獨立。”【1】(33)其實1925年8月，廣州國民政府時期便成立了監察院，獨立行使監察權 ，后來因北伐，軍事倥傯，監察工作無形停頓。1928年南京國民政府成立，監察院設置工作便逐步開展，但無奈無合適人選擔任這清水衙門之“風霜之任”，直至1931年2月，于右任擔任監察院院長，監察院才正式成立，這也標志著南京國民政府最高監察機關的成立。本文所指的黃金時間是從1931年2月監察院的正式成立至1936年底。

一、彈劾權的定位

根據《中華民國國民政府組織法》、《國民政府監察院組織法》、《中華民國憲法草案》明確規定，監察院具有彈劾、審計、調查、糾舉、糾正、同意、監試等權力，而彈劾權即“監察院對于違法失職的中央或地方公務人員向掌理罷免、懲戒或懲罰的機關提出控訴，并要求予以懲處的權力”【1】(210)。在整個中華民國時期，彈劾權是其他諸權之本，其他諸權則是彈劾權的深化和補充;它是監察權中最主要的權，是監察權中最后的防御權。杜佑云道:“御史之風霜之任，糾彈不法，百僚震恐，官之雄峻。”【2】(29)監察工作又稱“風霜之任”。監察院成立之初，便確立了“人人可彈，人人可劾”的原則。

首先，監察委員獨立行使監察工作。為了保證監察委員獨立行使監察權，《國民政府監察院組織法》和《彈劾法》明確規定:“監察委員單獨提出彈劾案”【3】(6)，“監察院院長除依法行使職權外，不得指使或干預彈劾事項”【4】(11～12)，監察院院長和監察委員之間非隸屬關系，監察院長只負責監察院相關行政工作。

其次，監察委員在開展工作中受到法律的保障。根據《監察委員保障法》規定，監察委員的職位、身體、安全、言論都得到法律保障。如“第一條監察委員非有左列情形之一者不得免停職或罰俸:一、經中國國民黨開除黨籍，二、受刑事處分者，三、受禁治產之宣告者，四、受懲戒處分者，監察委員非經本人同意，不得轉任”;“第二條監察委員除現行犯外非經監察院許可不得逮捕監禁，監察委員為現行犯被逮捕時逮捕機關應于二十四小時以內將逮捕理由通知監察院”;“第三條監察委員在職中所在地之軍警機關應予以充分保護”;“第四條監察委員非有左列情形之一者不得以失職論，一、受公務員之饋遺供應有據者，二、在中央或該監察區內之公務員有應收彈劾之顯著事實給人民舉發而不予以彈劾者，三、受人民指使捏造事實而提出彈劾案者”;“第五條監察委員被彈劾或監察院院長認為有第四條所定失職之情事時非由其他監察委員三人審查經多數認為應付懲戒者不得移付懲戒”【5】(5710)。

監察委員們是否能擔任好這風霜之任，這得從彈劾權行使的成效來進行分析。

二、彈劾權的行使成效

量化的統計是衡量權力行使的標準之一，以下幾組數據試從彈劾案件數量、官階高低、職位類別、地域分布等幾方面展開對比分析。

(一)1931年3月至1936年彈劾案件統計【6】

彈劾理由時間 彈劾案數 被彈劾人數違法 失職 其他(民國)二十年78 106 77 18 11二十一年76 127 88 35 4二十二年144 252 179 69 4二十三年132 257 184 68 5二十四年149 256 179 67 10二十五年278 438 408 30總計857 1436 1115 287 34百分比77.65 19.99 2.36

根據上表，監察院從1931年2月成立，便開始開展工作。提出的彈劾案件從1931年的78件遞增到1936年的278件，共857件，被彈劾人數從106人遞增到438人，共1436人。其中被彈劾的理由中違法占被彈劾理由總數的77.65%，失職占到總數的19.99%，其他占總數的2.36%(其他被彈劾理由包含違憲、犯罪(叛國、職務罪、普通罪)、越權、背信等)。

(二)1931年3月至1936年被彈劾對象的官階統計【6】

續表

根據上表，監察院彈劾的對象包含選任、特任、簡任、薦任、委任、軍官，以及其他各類官職，這也正應了監察院“人人可彈，人人可劾”的原則。在所有被彈劾對象中，薦任和委任官階人數比較集中，其中從1931年到1935年，薦任占總數的39.48%，委任占總數的41.68%，即被彈劾的官階中低級官吏占了絕大部分。而選任官階的只有在1932年被彈劾了1人，這1人即南京國民政府行政院院長汪精衛。1931年到1935年中被彈劾的特任官階的官吏占總數的1.5%，1931年到1936年被彈劾的軍官人數占總數的 3.2%。

(三)1931年3月至1936年被彈劾人職務類別統計【7】(138～139)

根據上表，監察院彈劾的對象職位類別涉及方方面面，但行政類官吏涉及最多，占到被彈劾總數的45.47%。這主要是行政工作的性質所決定。五院制中，行政院是主管行政權、處理國家行政事務的最高行政機關。蔣介石任行政院院長時，行政權一度高度膨脹，同時行政事務繁多重要，也容易滋生腐敗，所以，監督、監察行政工作便成為監察院監察工作的重中之重。另一方面，根據上表，這一時期監察院共彈劾監察官吏5名，這主要在于監察委員非選舉產生，易滋生腐敗，監察院對監察委員提出彈劾也有利于體制內自身的監督，從而提高監察工作的有效性。

(四)1931年3月至1936年被彈劾官吏地域分布統計【7】(140～143)

國民政府監察院成立后，為了更好地監督監察地方官吏，1933年2月22日，根據《監察院監察區分區計劃》和《監察工作大綱》的規定，在全國劃分了十四個監察區，在地方建立監察使署，監察委員分赴各地行使彈劾權。后因工作需要，在1934年6月23日，經監察院第29次會議決議，將全國重新劃分為16個監察區。分別為“第一區江蘇;第二區安徽、江西;第三區福建、浙江;第四區湖南、湖北;第五區廣東、廣西;第六區 河北;第七區 河南、山東;第八區 山西、陜西;第九區 遼寧、吉林、黑龍江;第十區 云南、貴州;第十一區四川;第十二區 熱河、察哈爾、綏遠;第十三區 甘肅、寧夏、青海;第十四區 新疆;第十五區 西康、西藏;第十六區 蒙古”【8】(176)。根據上表，因江蘇、安徽、江西、湖南、湖北、浙江、福建、河北、山東、河南等幾個省地理位置重要，或為長江流域的中樞，或為黃河流域中心，或關系海防，這些地方彈劾力度明顯大于其他地方，而東北地區，在日本侵吞后，彈劾權的行使明顯鞭長莫及，這也體現出當時國民政府的無力與無奈，同時也為一些違法、失職的官吏提供了可鉆之空子。

綜上，從1931年3月至1936年間，隨著監察院的成立，監察委員在得到各項法律法規對自身的保障后，逐步獨立全方位地對違法、失職的官吏進行彈劾。提出的彈劾案件逐年遞增，被彈劾人數也逐步增加，在被彈劾的官吏中，因違法被彈劾的占絕大部分。為了實踐“人人可彈，人人可劾”的監察原則，監察委員對選任、特任、委任、薦任、簡任、軍官等各級官吏都提出彈劾，而薦任和委任職官員占到百分之七十以上，同時，被彈劾的官員中文官明顯高于武官。在被彈劾的官吏中涉及到各類職別的公務員，其中行政類公務人員占被彈劾公務員中的很大比例，行政類中縣長被彈劾的有457名，占當時南京國民政府各類職務中的31.82%。正因為如此，民間才有監察院“只拍蒼蠅，不打老虎”的傳聞。在地域分布上，和中央距離較近，地理位置重要的監察區被彈劾的官吏較多，而其他邊緣地區，尤其是東三省則莫可奈何。另外從中央和地方來看，地方明顯高于中央。

三、彈劾權行使成效原因剖析

依據《彈劾法》，彈劾案包括彈劾案的提出、彈劾案的審查、彈劾案的決議、彈劾案的移送、彈劾案的公布五個流程，一旦監察院將彈劾案移付懲戒機構后，因南京國民政府施行的彈懲分立的制度，監察院雖仍擁有對懲戒機構的質詢權，但并不具備強制性，所以彈劾權的行使在彈劾案移送、公布后基本就戛然而止了。客觀公正的評價彈劾權行使的成效必須跳出制度本身的弊端所帶來的消極效果，即積極性的一面;同時根據結果反映出制度本身的不科學性，即消極的一面。

第一，彈劾權的行使取得了一定的成績，客觀上有助于幫助國民政府澄清吏治，穩定政權。從1931年提出彈劾案件78件，到1936年的278件，共涉及的被彈劾的官吏共1436名，暫且不問其1436名被彈劾官吏中有多少受到懲戒，僅僅是“1436”這樣的數字也是對當時的官場一種威懾，有效地維護了國民政府政權的穩定。

監察院彈劾權的行使之所以能夠取得如此成績，有下述幾點原由:其一，彈劾權的行使具備法律武器。1928年南京國民政府形式上統一中國后，為了標榜為孫中山的合法繼承人，承繼孫中山的遺志，實行五權憲法，從而頒布了《中華民國國民政府組織法》、《中華民國憲法草案》、《中華民國監察院組織法》、《彈劾法》、《公務員保障法》等等法律條例，從而保證了監察院作為全國最高監察機關的法律地位，保障了彈劾權的行使合法途徑。其二，蔣介石和南京政權需要自己的“眼睛”。五權分立，監察獨立的設想是中西合璧的產物。在中國，自秦朝開始便設立監察機構，這種機構的最大功能即充當著最高統治者的眼睛，為專制皇權保駕護航。南京國民政府成立伊始，不只是蔣介石個人，整個南京政權建設都需要利用監察院這樣的機構來充當自己的眼睛，排除不和諧因素。其三，監察院院長的盡職奉公。監察院院長于右任一生兩袖清風，一心為民。他明德肅貪，在任期間彈劾過兩個魚肉百姓的縣長，甚至殺了一個與蔣介石聯絡有親的中央信托局運輸處長林世良。他多次為監察院具備懲戒權而努力，為了更好的行使彈劾權，于右任不拘一格選拔人才，保障了監察委員的高素質、高能力。其四，高素質的監察委員能擔重任。據統計，“監察委員中年齡在41～50之間的人數最多，所占比例最高，最高時達50%，最低時也近30%，平均達到36%，其次是年齡在51～60之間，最高時超過了30%，最低時占20%，平均為27%，比41－50之間的人數略少;30－40歲的監察委員人數居第三，平均占總數的15%;人數最少的是年齡在60歲以上的監察委員，平均占12%，只有41～50年齡段的1/3。”【9】監察委員年齡結構以中年監察委員作為中堅，同時配置老、青各年齡段，各取所長，相互補充，為監察工作的順利開展提供了保證。另外，這一時期的監察委員大都有過留學背景，甚至是前清舉人，學科背景廣泛，社會經歷豐富，高素質的監察委員也保障了彈劾權的行使。

第二，彈劾權行使成效的畸形折射各種弊端。雖然監察成立初期喊出了“人人可彈，人人可劾”的號子，但“只拍蒼蠅，不打老虎”卻是事實。造成這樣的結果有以下幾方面原因:其一，中國官僚體制的本質決定。中國自秦始皇建立專制體制以來，便確立了官僚體制，經歷了兩千多年。中國的官僚體制具有“延續性”、“包容性”、“貫徹性”三個特征，集權，專權，官僚性的人生觀、價值觀，裙帶風等等籠罩整個官場，深入官員們的骨髓，僅僅靠全國幾十個監察史、監察委員去彈劾、監督，所遇到的重重阻力可想而知。其二，訓政體制下，政權傾向于黨權，地方權力傾向于中央權力，黨權、政權傾向于軍權，高度的集權化最后皆傾向于“萬物之首”——蔣委員長的“人權”。雖然監察院貴為最高的獨立的監察機關，但這種體制下，監察院也只能唯蔣馬首是瞻。其三，監察制度本身的缺陷。雖然制定了許多法律法規，但整個監察體制還是不完備的，一方面法律法規本身存在不規范性。如“違法”和“失職”兩種被彈劾的理由，往往此文為“違法”，彼文又為“失職”，多數的彈劾案甚至冠以“違法失職”四字齊稱。法律制度的不規范，使得彈劾權行使無法做到有法可依，同時也降低了彈劾權自身的威懾力。另一方面，彈懲分離的體制，使彈劾權的行使沒有力度。而根據《公務員懲戒法》規定，各級公務員分屬不同的懲戒機構，更加大了懲戒的難度。雖然監察院有最后的質詢權，但沒有強制的權力，懲戒機構遇此往往采取積壓搪塞，最后大事化小，小事化了的態度。所以有數據統計，“從它1931年建立到1937年，監察院處理的案件中涉及到貪官污吏達69500人，而該院僅收到1800人的起訴書”。而結果，“監察院提出的貪污的1800個案件中，只有268人被法院或其他法律機關判定有罪。268人中，有214人根本未受到任何懲戒，41人僅受到很輕的處罰，如減少其十分之一的工資等等。268個有罪的官吏中只有13人是真的被罷了官。真是少的出奇，連《文化建設》也承認，政府但對貪污的努力是‘紙老虎’，沒人害怕”。【10】(30)

總之，在南京國民政府發展的黃金十年中，監察院成立，獨立行使彈劾權，有成效，但也折射出南京國民政府體制的種種弊端。

［1］轉引自陶百川.比較監察制度［M］.三民書局股份有限公司，1978.

［2］轉引自常澤民.中國現代監察制度［M］.臺灣商務印書館，1979.

［3］監察院組織法(第五條)［N］.監察院公報，第二冊，第一至三期，第二歷史檔案館，1992.

［4］彈劾法(中華民國十八年五月二十九日公布)第五條［N］.監察院公報，第二冊，第一至三期，第二歷史檔案館，1992.

［5］徐百齊.中華民國法規大全(第四冊)［Z］.商務印書館，1936.

［6］湯吉木.五年來的監察院［J］.東方雜志，三四卷，1號，1937年1月1日，第152頁;常澤民.中國現代監察制度［M］.臺灣商務印書館，1979年，第149頁.(因監察院1931年2月成立，統計數據從三月開始，以下同。)

［7］常澤民.中國現代監察制度［M］.臺灣商務印書館，1979.

［8］邱濤.中華民國反貪史——其制度變遷及運行的衍異［M］.蘭州大學出版社，2004.

［9］劉云虹，李青玉.政治精英與權力監督——1931～1949年國民政府監察委員組成分析［J］東南大學學報(哲學社會科學版)，2006，(3).

［10］易勞逸.1927－1937年國民黨統治下的中國流產的革命［M］.中國青年出版社，1992.