財政均等化視角下財政轉移支付制度的優化路徑

官永彬

(重慶師范大學 地理與旅游學院，重慶 400047)

改革開放以來，伴隨著經濟體制從計劃經濟向市場經濟的轉型，財政體制也逐漸由集權型向分權型演進，而財政轉移支付制度也成為財政分權體制的重要內容。

1994年中央政府推行了影響深遠的分稅制改革，這從根本上規范了中央政府與地方政府之間的財政利益關系，當前的財政分權體制框架也由此基本確定。作為市場經濟條件下政府間關系的承載體，分稅制在支出分配上維持了地方政府承擔更多責任的原有格局，在收入分配上卻讓中央政府重新集中了大部分財政收入，從而顯著扭轉了自改革開放以來“兩個比重”即國家財政收入占GDP的比重和中央財政收入占國家財政預算總收入的比重下降的趨勢。但與此同時，地方政府之間的財力差距呈現出不斷擴大之勢，造成各地區在教育、醫療、社會保障等基本公共服務供給水平上的巨大差異，這主要表現為財力雄厚的東部地區公共服務水平整體優于財力較差的中西部地區。

對此，2005年中共十六屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》明確提出，要“按照公共服務均等化原則，加大國家對欠發達地區的支持力度，加快革命老區、民族地區、邊疆地區和貧困地區經濟社會發展”。

時隔一年，在2006年的中共十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中又指出:“完善公共財政制度，逐步實現基本公共服務均等化”。2012年中共十八大報告則進一步明確提出:“加快改革財稅體制，健全中央和地方財力與事權相匹配的體制，完善促進基本公共服務均等化和主體功能區建設的公共財政體系。”

在此背景下，基于財政均等化視角去考察并思考作為公共財政體制重要內容的轉移支付制度優化路徑，這無疑對于制定縮小地區間財力差距、實現基本公共服務均等化的相關政策，具有極其重要的現實意義。

一、轉移支付目標的重塑:財政均等化

無論是成熟的市場經濟國家，還是處于轉型過程中的國家，轉移支付都是上級政府實施宏觀調控的重要工具，必然有其追求的政策目標，該目標也是轉移支付之所以存在的理論依據。但在多維的目標體系中，確立合意的目標是設計與建立科學規范的轉移支付制度的根本準則和價值取向，當然，具體目標的選擇則必須由本國的實際情況和現實需要來決定，對于中國這樣一個幅員遼闊、人口眾多、地區差異顯著的轉型國家來說更是如此。

(一)轉移支付目標的經濟學考察:理論依據

成熟的市場經濟國家實踐證明，市場是配置資源廣泛的、有效的手段，它以一只“看不見的手”來協調市場主體的利益關系，調節和引導不同利益集團的經濟行為，實現資源的最優配置;但市場不是萬能的，單純依靠市場機制配置資源，不可能實現社會資源的有效配置，不可能實現符合社會正義和公平的收入分配，不可能實現經濟社會的協調發展，也很難減緩經濟周期波動對經濟發展的不利影響。因此，為了克服和矯正市場機制的固有缺陷，必須重視和正確發揮政府宏觀調控這一只“看得見的手”的作用，這也成為了政府介入經濟活動的恰當理由。那么，作為政府宏觀調控的重要工具，政府間財政轉移支付的最終目標必然是實現社會資源的合理配置、收入的公允分配以及經濟的穩定增長。具體來說，財政轉移支付的目標主要包括內部化受益外溢效應、彌補財政缺口以及糾正財政不平等，這些也可以看成是政府間轉移支付的理論依據。

(1)內部化公共服務的受益外溢效應

當某個地方政府提供的公共服務的受益范圍擴散到鄰近的其他轄區，使其他轄區的居民在不支付任何成本的情況下也同樣獲取該受益時便產生了地方政府間公共服務的受益外溢效應問題。這種溢出效應突出表現在教育、公共服務設施(如公園、文化娛樂設施、交通設施)、治安等方面。以教育為例，在本轄區受到良好教育的學生以后卻流動到其他轄區工作;此外，當某些地區提供的教育服務質量相對較高時，其他特別是鄰近轄區的考生可能向這些地區聚集以享受本轄區高質量的教育服務。當公共服務的受益外溢效應存在時，作為本轄區集體利益代表的地方政府，卻并未考慮到外溢到其他轄區的利益，仍然按照本轄區的邊際收益等于邊際成本的帕累托最優條件決定公共服務的供給，使得其供給的產量水平低于社會最佳產量水平，從而導致社會資源的低效配置。

治理公共服務受益外溢效應的關鍵是將這種溢出效應內部化。美國經濟學家A.C.庇古為我們提供了一種重要的傳統思路。A.C.庇古(1929)認為，當存在受益外溢時，產生外部受益的經濟主體應該獲得一筆與其創造的邊際外部收益相等的單位補助額。按此邏輯，中央政府或省級政府可以采取財政補助或撥款的措施使公共服務的受益外溢效應內部化，激勵地方政府在更充分的水平上提供具有外溢性的公共服務。如圖1所示，曲線MPR和MSR分別代表某地方居民與全社會消費X公共服務所獲得的轄區邊際收益和社會邊際收益，P1和P2則代表消費該公共服務時所支付的價格(在完全競爭的情況下，價格也等于邊際成本)。由于地方政府只按轄區邊際收益等于邊際成本的原則提供X公共服務，他所提供該公共服務的數量將為OA，明顯低于由邊際社會收益等于邊際成本決定的最優產量OB。為了誘導地方政府供給符合效率的產量OB，中央政府或省級政府應該提供地方政府CD元的單位補助使該公共服務的價格從P1降至P2。因此，內部化公共服務的溢出效應成為財政轉移支付的主要目標和理論依據之一。正如奧爾森曾指出的，若不考慮收入分配的情況，聯邦政府對州政府實施轉移支付的恰當理由就是地方提供的公共服務的受益范圍擴散到了其他轄區。［1］(479～487)當然，為有效實現這一目標，財政轉移支付必須對應于特定的公共服務項目。

(2)彌補縱向政府間的財政缺口

無論是美國、歐盟等發達國家，還是印度、拉美等發展中國家，抑或是俄羅斯、中國等轉型國家，一般都實行了分稅制的財政體制，可以說財政分權是一個世界現象。在這種分稅制的框架下，為了有效保證中央政府的宏觀調控能力，維護稅收的統一與公平分配，以及提高市場機制的效率，中央政府往往控制著重要的稅源或主體性的收入項目(如所得稅、消費稅、關稅等)，而將一些稅基較小的稅種如財產稅、營業稅等劃歸地方政府。在此稅收分配格局下，中央政府自然掌握了較大份額的收入，而地方政府只能在整個政府收入分配中占據較小的比重。從財政支出層面來看，由于地方政府比中央政府更接近轄區居民，能以更低的信息成本獲悉轄區居民的福利偏好，并在轄區居民的監督下提供針對性的公共產品和公共服務，以此滿足轄區居民日益增長的多樣化的公共需求。因而，為了提高財政支出的效率，地方政府應該享有較大的支出權限和承擔更大的支出職責。

圖1 公共服務的受益外溢效應

綜合來看，分稅制的財政體制使得中央政府承擔較少的支出責任卻享有較多的財政收入，而地方政府享有較少的財政收入卻承擔著較多的支出責任，由此必然導致中央政府和地方政府之間收入能力(財權)和支出職責(事權)的結構性失衡或縱向不平衡(vertical imbalance)，造成地方政府整體上出現收不抵支的財政缺口(fiscal gap)。在這種情況下，從理論上說，中央政府可以通過賦予地方政府更多的征稅權、鼓勵地方政府增加更多的收費項目、調整上下級政府之間稅收分享比例以及減少地方政府的支出責任等形式來彌合地方財政赤字，但是，從各國實踐看，中央政府一般在分級財政體制框架下，選擇無條件轉移支付方式補充地方財力，以保證地方政府有足夠的財政收入供給轄區居民所需要的公共產品和公共服務。因而，彌補縱向政府間的財政缺口就成為轉移支付的重要目標之一。

(3)糾正橫向政府間的財政非平衡

任何一個國家，無論實行何種財政體制，地區之間都會因自然資源稟賦、經濟發展水平、產業結構、市場化程度、征稅能力的不同，使得在稅基的規模和財源的集中度方面存在很大的空間差異;此外，地區之間由于地理位置、自然條件、人口規模與結構等方面的區別，因而在提供單位公共服務所需要的財政支出上也表現出較大的不同。這兩方面因素的共同作用，客觀上必然會出現各地區在財政收入能力與公共服務供給能力上的非均衡。這種地方政府間財政能力的非平衡不僅違背財政的橫向公平原則，也將造成效率的損失。

財政的橫向公平是指同樣狀況的人應享受同等的財政待遇。在布坎南看來，這種同等的財政待遇應把人們從財政提供的公共服務中獲取的收益和承擔的稅負統一考慮。［2］(583～599)為此，布坎南提出財政剩余(人們從公共提供的產品和服務中享受到的利益與付出的成本之間的差額)范疇來闡釋財政公平。從這個意義上說，橫向財政公平可理解為同等狀況的人無論其居住在哪個地區都應該享有相同的財政剩余?？墒?，在分級的財政體制中，具有自身目標函數的地方政府各自在一定的行政邊界內征集稅收和提供地方性公共服務。在這種情形下，地方政府間財政能力的非平衡將使同樣狀況的居民因生活在不同轄區而享有不同的財政剩余，亦即發達地區的居民比落后地區享有更多的財政剩余，這就破壞了同樣狀況的人享受相同財政待遇的橫向公平原則。不僅如此，Oates認為，地區之間不同的財政收入水平導致的財政橫向非平衡會誘使人們重新選擇居住地區，而這種由于財政待遇不同而非要素價格差異所引發的財政誘導性遷移會造成資源配置的效率損失。［3］(83)Aronson也支持這個觀點，他認為這種財政誘導的人口跨區域流動不僅會擴大原有的財政不公平，還會導致效率上的損失。［4］(166)對此，橫向政府間財政非平衡的現實客觀上要求中央政府建立起有效的轉移支付機制，協調發達地區和落后地區的財政能力，使無論居住在哪個地區的居民都享有大致均等的基本公共服務，實現財政的橫向公平目標。

(二)轉移支付目標的現實選擇:橫向財政均等化

轉移支付目標的經濟學分析表明，各國轉移支付制度的設計通常要考慮內部化溢出效應、實現財政的縱向平衡和橫向平衡等多維目標。

進一步考察這些目標之間的關系，我們可以發現，實現財政的橫向平衡進而實現地區間基本公共服務的均等化是最為根本性的目標。因為，基本公共服務一般都是外溢效應較大的公共物品，如天然林保護、退耕還林還草、義務教育、社會保障、公共醫療等，中央政府往往針對這些具有外溢效應的公共服務加大對貧困地區的有條件(專項)轉移支付，激勵貧困地區的地方政府增加基本公共服務的供給。這既可以內部化公共服務的受益外溢效應，也為改善落后地區基本公共服務的水平，實現地區之間基本公共服務的均等化發揮了重要作用。從這個角度說，基于內部化公共服務的受益外溢效應的目的而實行的轉移支付實際上是有助于實現區域間基本公共服務的均等化;另外，糾正地方政府財政的橫向非平衡事實上也是有利于縱向非平衡或財政缺口的彌補。分權體制下中央政府彌補地方政府的財政缺口所需要的轉移支付數量一般取決于地方政府所能籌集的財政收入與其支出需求的差額。對于支出需求的衡量，實踐中大多數國家一般選用基本公共服務水平作為代理指標。在此基礎上，根據地方政府提供基本公共服務所需財政支出與實際財政收入之間的缺口最終確定轉移支付額度?？梢?，中央政府正是通過確保基本公共服務的橫向均等化來解決縱向平衡問題。所以，在轉移支付制度所追求的目標體系中，財政的橫向平衡或均等化是各國中央政府所要考慮的核心目標。

明確目標是設計與建立規范的轉移支付制度的根本依據，具體目標的選擇則必須由本國的實際情況和現實需要來決定。對于地域遼闊、人口眾多且經濟社會發展不平衡的中國來說，實現財政的橫向均等化更應成為中央政府的現實選擇。

改革開放以來，為緩解財政上的壓力和增強中央政府的宏觀調控作用，我國實施了自上而下的循序漸進式的分權化改革。特別是1994年的分稅制改革從根本上規范了中央政府與地方政府之間的財政利益關系，由此也確定了我國財政分權體制的基本框架和現實格局。這種制度安排使得地方政府從此享有一定的受制度保障的財政收入剩余索取權，從而激勵地方政府推動經濟增長以便分享到較大比例的財政收益。不僅如此，我國在經濟領域分權的同時保持了政治領域的集權，中央政府對地方政府官員的考核、晉升具有絕對的權威，在現行以經濟績效為核心的考核機制下，地方政府為實現晉升最大化而加快經濟增長。因此，中國體制轉軌時期政府多級財政分權與單一政治集權相結合的分權模式，賦予了地方政府特有的雙重激勵即財政激勵和政治激勵，共同驅使地方政府為推進本地區經濟增長而展開異質性的標尺競爭。而加快經濟增長需要大量的資源，在國有資本和私人資本面臨流動性約束的情況下，地方政府間標尺競爭的重要策略就是競相吸引外商直接投資。這種日益激化的異質性財政競爭擴大了地區之間在初次分配領域的財政能力差距，使原本財政就相對脆弱的落后地區進一步陷入財政的困境，在地方基本公共服務的供給上更是捉襟見肘。此外，地方政府為獲取更大的財政規模，紛紛向中央政府競爭財政轉移支付資源，1994年分稅制改革以來的轉移支付制度便是發達地區、落后地區與中央政府三方博弈的結果。在這種“跑部錢進”的博弈過程中，由于發達地區在博弈中占據著優勢地位，使其在財政資源的分配格局中享有更多的利益，而本身基礎財力較弱的落后省份反而獲得較少的轉移支付，所以，現行的轉移支付制度也無法有效控制地區間財政能力差距的擴大。可以說，在收入權高度集中且事權高度分散的分權格局下，我國現行轉移支付體制主要實現的是中央政府的縱向控制意圖，而財政均等化目標在多重目標體系中被置于相對次要的地位。即使從國際財政實踐的比較來看，財政轉移支付的主要目標也只是定位于實現各轄區間地方政府基本公共服務供給能力的均衡，而并非要照顧各地區的既得利益。［5］(133)

因而，為了有效發揮轉移支付制度的財力均等化效應，使得居住在不同轄區的居民享受大體均等的基本社會福利或公共服務，中央政府應該重新明確財政均等化的轉移支付目標，充分發揮國家財政的再分配職能，調整地方現有的利益格局，逐步縮小地區間財力差距，真正建立起以居民享有公共服務大致均等的均衡性轉移支付制度。在財政均等化目標的綱領性指導下，現階段轉移支付改革的取向或近期目標是在區域分配上應加大對經濟落后的中西部地區均衡性轉移支付力度;項目分配上主要向教育、醫療、社會保障等民生領域傾斜;結構分配上逐步建立以一般性轉移支付為主、專項轉移支付為輔的轉移支付體系;分配模式上更加真實地反映各地區財政收入能力和財政支出需求，從而實現分權體制下現行轉移支付分配結構和分配方式的系統優化，進而實現各地方政府間基本公共服務供給能力的均等化，使無論居住在任何地區的居民都能享有大致相當的教育、社會保障、醫療、就業等方面的機會和服務。

二、轉移支付結構的優化:以均衡性轉移支付為主導

轉移支付已成為市場經濟國家處理中央與地方政府間財政分配關系的普遍做法和基本方式，其轉移支付形式結構的選擇根據中央政府的政策目標加以確定，為此世界上大多數國家一般都采取了均衡性(一般性)轉移支付和專項轉移支付兩種形式，并以均衡性轉移支付為主體。其中，均衡性轉移支付是并未指定用途的轉移支付，其目標是重點化解各級政府間財政收入能力與支出責任不匹配問題，促進各地區之間財政能力的均等化;而專項轉移支付屬于有條件轉移支付，旨在實現中央政府的特定政策目標。對于我國來說，現行轉移支付的目標定位并不明確和統一，在財政體制的改革進程中逐漸形成了稅收返還、原體制補助(或體制上解)、過渡期轉移支付(2002后為一般性轉移支付)、專項轉移支付、結算補助與其他補助等多種形式(見表1)。并且，地區間財力差異促增的稅收返還和專項轉移支付占據了總體轉移支付的較大份額，自1999年來一直維持在60%左右，而以一般性轉移支付為主的財力性轉移支付雖然近年來有所增加，但總體來看還比較低(見表2)。因此，借鑒國際經驗，我國應進一步優化轉移支付的結構，逐步擴大一般性轉移支付的規模，最終建立以均衡性轉移支付為主導、以專項轉移支付相配合的轉移支付結構體系。

表1 中國的財政轉移支付種類與目標

表2 中央對地方各項轉移支付的規模和比重(1995－2010)

(一)調整反映既得利益的轉移支付

稅收返還是中央政府為了順利推行分稅制改革而采取的保護地方既得利益格局的一種轉移支付形式。這種與地區經濟發展水平緊密掛鉤且以基數逐年遞增的稅收返還制度使原本財力充裕的經濟發達省份獲得的返還額也較多，而財力薄弱需要財政支持的落后省份獲得的返還額卻較少，從而強化了區域經濟發展中的“馬太效應”。從中央對地方各項轉移支付的規模和比重看(具體見表2)，稅收返還占中央對地方轉移支付的份額較大，分稅制改革后的1995年甚至高達73.71%，隨后開始逐年下降，不過在2010年仍占了16.35%。相對于其他形式的轉移支付，稅收返還占總體轉移支付的規模和比重都呈現出下降趨勢。盡管如此，實證研究表明，這種無視地域差別的稅收返還制度，不僅未能從根本上解決初始財力分配不均和公共服務地區差距較大的問題，反而在新體制下固化了原有財力不均等格局，與財政均等化的目標背道而馳。因此，為了確保中央政府擁有更多的均衡性轉移支付資金，并在較大程度上減少地區間財力差距，中央政府應該逐年降低直至最終取消稅收返還制度。

鑒于稅收返還仍是我國現階段最主要的轉移支付形式，關系著地方的既得利益，如果采取貿然取消等激進的改革措施，必然面臨著較大的阻力。所以，未來比較穩妥的改革取向應該是，繼續保持現行稅收返還的運行方式，每年從中央對地方的稅收返還額中分割出適當比例歸并到更具有均衡性的一般性轉移支付中。該比例的選擇可以酌情而定，在改革的初期應設計得低一些，此后逐年遞增，并在若干年后被規范性的一般性轉移支付制度所最終取代。這樣，既可以逐漸調整地方既得利益，藉以減少體制改革的阻力，又可以維持一般性轉移支付規模的持續增長，能夠在一定程度上緩解并逐漸縮小各地區之間的財力差距。

原體制補助(或原體制上解)是從原財政包干體制沿襲下來的轉移支付形式，結算補助則是中央財政對下級財政在每個財政年度內因體制變動、中央新出臺的政策措施而對地方財政收支帶來的影響進行調整，兩者實質上也是對地方既得利益的維護。此外，原體制補助和結算補助是“自上而下”和“自下而上”的雙向流動的資金轉移，其補助或上解額度都是中央政府和地方政府之間討價還價的結果，缺乏公平性和科學性。［6］所以，原體制補助與結算補助難以發揮縮小地區間財力差距的作用。未來改革的思路是將原體制補助和結算補助的轉移支付資金歸并到一般性轉移支付中進行統籌，并按均等化原則進行分配。

(二)完善財力性轉移支付

財力性轉移支付制度是中央財政為了均衡地區間財力差距和促進公共服務均等化而建立的，理應成為實現財政均等化的主要轉移支付形式。在財力性轉移支付類型中，一般性轉移支付將初始目標定位于調節橫向財政失衡，提高地方政府特別是落后地區的財政能力，使其能夠提供與其他發達地區大致相同的公共服務。

但受客觀條件的限制，近期內一般性轉移支付的目標只是緩解財政困難地區財政運行中的突出矛盾，保障機關事業單位職工工資發放和機構正常運轉等最基本的需要，所以現行一般性轉移支付資金的分配公式主要考慮的是財政供養人口因素。除因素選擇問題外，一般性轉移支付分配的資金規模也相當有限。世界各國基本上都將一般性轉移支付作為中央對地方轉移支付的主要形式，其占全部轉移支付的比例維持在50%左右。但我國的現實情況是中央政府財力不足，用于均衡地區間財力差距的一般性轉移支付資金偏少。以2005年為例，我國一般性轉移支付占全部轉移支付的比重僅有9.8%。這些因素都導致一般性轉移支付難以有效發揮促進地區間財政均等化的作用。因此，中央政府應進一步完善一般性轉移支付制度，將一般性轉移支付的目標定格在彌補財政實力薄弱地區的財政缺口，均衡地區之間的財力差距，使各地區擁有基本的財政能力提供水平大體相當的公共服務，在此目標引領下科學設計基于常住人口而不是財政供養人口的一般性轉移支付公式。

鑒于我國地區間財政能力差距較大的事實，中央政府有必要擁有一個較大規模且不斷增長的一般性轉移支付。為此，中央政府可以通過對現行轉移支付形式加以整合和規范的方式逐步擴大一般性轉移支付的規模，使其成為轉移支付的主要形式。更為重要的是，應對一般性轉移支付的資金來源做出規范化的制度性安排，從而建立一般性轉移支付資金的穩定增長機制，增強地方政府獲得一般性轉移支付資金的可預見性。

調整工資轉移支付、農村稅費改革轉移支付、民族地區轉移支付等其他類型的財力性轉移支付都是由于中央的政策調整而形成的臨時性轉移支付。從表面上看，這些財力性轉移支付具有專項轉移支付的特征，但中央政府對地方政府在資金的使用上并未作具體的規定，且主要投入的領域是經濟落后的中西部地區，因此，從資金的性質上看，這些資金具有一般性轉移支付的性質。正是從這個角度說，可以將這些分散的財力性轉移支付整合為統一規范的一般性轉移支付。

(三)規范專項轉移支付

專項轉移支付是中央政府為了實現特定的宏觀政策目標，以及委托地方政府代行的一些中央政府職能進行補償而設立的。與一般性轉移支付不同的是，專項轉移支付資金的接受者必須按規定的用途使用款項，所以它可以更直接有效的貫徹中央政府的政策意圖。在分稅制國家里，專項轉移支付的范圍一般都限定于外溢性突出、需要政府之間共同分攤其成本的某些公共事業項目內，更為重要的是，專項轉移支付資金的分配一般都有規范的程序與相應的法規作為依據。［7］(273～274)與之相比，我國專項轉移支付的分配范圍則較為廣泛，且近年來中央對地方政府的專項轉移支付占總體轉移支付的份額逐漸擴大，遠遠超過一般性轉移支付的規模，成為轉移支付的主要形式。在中央財力有限的約束下，補助范圍過寬和補助規模過大都將影響一般性轉移支付在均衡地區間財力差距方面的正面效應。同時，專項資金在各地區之間的分配缺乏統一規范的科學依據和標準，存在“撒胡椒粉”、“討價還價”等隨意性問題。這種隨意性為地方政府提供了向中央政府爭取專項轉移支付資金的博弈空間，由于經濟落后省份往往要價能力低，專項轉移支付資金的分配便傾向于具有更強競爭力的富裕省份。這種不均等的分配方式客觀上拉大了地區間的公共服務財政能力差距。

因此，中央政府應該進一步規范專項轉移支付，完善有條件轉移支付制度。一是嚴格控制專項轉移支付的范圍和規模。歸并和清理目前分散、復雜的專項轉移支付項目，把專項轉移支付的范圍限制在具有溢出效應的跨區域和全國性的公共服務項目上，對于由地方政府財政負責的純地方性公共服務項目，中央不應當進行專項撥款。另外，專項轉移支付作為轉移支付的輔助形式，其相對規模應該控制在轉移支付總額的合理比例之內。

為此，下一步漸進改革思路是，逐步降低專項轉移支付占總體轉移支付的份額，將其置換出來的財力納入一般性轉移支付由地方政府統籌安排，中央僅留下必需的專項轉移支付資金;二是改革專項轉移支付的分配方式。專項資金的分配應充分考慮各地區財政收入能力和公共服務供給成本的差異，并逐步納入法制化軌道以減少專項資金分配的隨意性，從而與一般性轉移支付協調起來，共同提升財政轉移支付的整體均衡功能。

三、轉移支付分配模式的優化:建立財政能力核心的均等化分配機制

如上所述，中國現行的政府間轉移支付資金的分配，除了過渡期轉移支付之外，多數轉移支付項目基本上都是按照基數法和中央與地方政府之間博弈的方式進行。這種分配模式容易受到利益異質的地方政府行為的影響，使得轉移支付資金往往流向于具有相對強勢的利益集團或經濟發達地區的地方政府，而實力較弱的落后地區的地方政府則處于不利的地位。正因為地方政府的行為可以改變轉移支付資金的流向，導致分級財政體制下的中央與地方政府之間的利益分配格局長期以來始終處于一種不確定的狀態，對于中央政府的補助額度地方政府也無法形成一種穩定的預期。這與規范化和科學化的轉移支付制度相差甚遠，也不符合以實現財政均等化為目標的公共財政體制的核心要義。因此，中國現行轉移支付制度改革的路徑是建立“因素法”確定的以公式為基礎的均等化分配機制，使轉移支付資金的分配隨指定的公式變化，而不是因地方政府的行為發生改變，從而使中央政府從獲取地方政府支持的壓力中真正解脫出來，也為地方政府提供具有可預見性的轉移支付資金。

(一)財政均等化模式的比較與啟示

財政均等化模式的不同選擇將決定財政均等化的對象和均等化的程度，也將決定轉移支付公式中指標的選取和計量模型的設計。在財政聯邦主義中，財政均等化的模式主要有兩種不同的闡釋，一是財政能力均等化模式(Fiscal Capacity Equalization)。這種模式要求轉移支付從擁有較高人均收人和較低人均需求的轄區轉移至擁有相反特征的轄區，旨在實現各轄區財政業績的均等，保證各個轄區擁有實現同一公共服務供給水平的能力。在具體實踐中，美國、加拿大、澳大利亞、德國和瑞士等聯邦制國家廣泛采用了這一均等化模式。另一種是橫向公平均等化模式(Horizontal Equity Equalization)。在布坎南看來，并不存在某種道德上公允的法則，要求所有州在財政轉移支付的幫助下擁有均等的財政能力。［2］(583～599)由此，布坎南提出了橫向公平均等化的模式，該模式強調中央政府對收入分配的調節應針對個人，保證使同一聯邦體制內兩個擁有相同福利水平的人，不論其居住在哪個轄區，都可以享受到同等水平的財政服務。也就是說，同等狀況的個人應該獲得相同的凈財政剩余(財政支出收益與稅收負擔之間的差額)。

兩種模式的根本區別在于，財政能力均等化模式關注的是地區之間公共服務的均等，而橫向公平均等化模式則把焦點放在個人之間公共服務的均等。Boadway指出，雖然橫向公平均等化模式在理論上是可行的，但具體實踐的效果并不理想。［8］實際上，布坎南也承認基于個人的橫向公平原則容易界定，卻不容易付諸實踐。因此，財政聯邦主義國家轉移支付制度的設計一般都采用了財政能力均等化模式。對于幅員遼闊、人口眾多、資源相對匱乏的我國來說，各地區之間經濟社會發展極不平衡，公共服務的供給能力存在顯著的差異。此外，盡管中國實行的是高度集權的單一體制，但在財政體制上具有“聯邦主義”的特征。鑒于上述考慮，轉型中的我國選擇財政能力均等化模式是必要的也是可行的，這有利于平衡地區之間公共服務的財政能力差距，確保貧困地區也能提供與富裕地區大體相當的基本公共服務。

(二)均等化轉移支付公式的設計思路

財政能力均等化模式為轉移支付公式的設計提供了重要思路，雖然這種模式以財政能力為核心，但均等化公式的設計并不局限于財政能力的單方面測量。因為轄區之間在地理位置、自然條件、人口規模與結構等方面存在差別，使得各轄區具有不同的財政支出需求。在這種情況下，各轄區即使擁有相同的財政能力，提供單位公共服務所需要的財政支出成本上也表現出較大的差異，導致各轄區居民享有不同的凈財政收益，財政支出需要高的轄區居民凈財政收益低。為此，各國根據自身社會歷史進程、政策發展定位以及公共管理能力進行財政能力或財政支出需求要素的選擇。實際上，均等化轉移支付公式的基本目標就是彌補財力相對薄弱地區的財政收支缺口，因此，轉移支付資金的分配依據只能是接受補助地區財政能力與支出需求的差額。從這個層面上說，一個更貼近現實并且體現公平的轉移支付公式應該兼顧考慮財政能力和財政支出需求這兩方面要素。

財政能力是指地方政府為了提供一攬子標準化的公共物品和服務而從所轄資源中籌集財政收人的潛在能力。財政能力的度量方法較多，但最為普遍的方法是代表稅制法和宏觀指標法。【9】根據李齊云的思路，各地區財政收入能力的測量應盡可能采取各種稅種的稅基進行核算的方法。這種方法核算的理論財政能力(即標準財政收入)主要包括兩個部分，一是對于擁有稅基數據的稅種(如增值稅、營業稅、企業所得稅、個人所得稅、資源稅、城市維護建設稅與契稅等)，分別以每種稅的稅基乘以該稅種的稅率，測算出各稅種理應征得的收入;二是對于那些目前缺乏稅基統計數據的稅種，則可以暫時按照財政預算收入占國內生產總值的比重進行測算。

財政支出需求是各轄區居民的公共服務需求，也是各級政府為履行基本職能必須保證的公共性支出。由于各地區的經濟發展水平、自然地理、歷史文化等存在顯著的差異，居民間的公共服務需求偏好也不同且具有動態性，因此，支出需求的度量遠遠比財政能力復雜和困難，對于異質性很強的中國來說更是如此。目前常用的方法有前期支出水平、相對需要加權指數、人均平等支出標準、自上而下的人均財政支出標準、自下而上的實物標準、代表性支出系統等。事實上，無論選用何種方法，首先必須對影響支出需求的因素做出合理的選擇。正是源于我國各地區自然因素、社會因素和經濟因素等客觀因素的差異，導致各地區即使提供大致相同的公共服務也存在支出成本的差異，因而，應該在考慮影響支出成本的因素的基礎上估算各地區的標準化支出需求。并且，這些因素是一些不易受到人為控制的、影響各地區財政支出需求的常規性客觀因素。

鑒于財政支出需求刻畫的是能夠保障各地區供給基本公共服務的能力，因此在測算財政支出需求時，可以選擇與行政事業支出具有較強相關性的因素，主要包括各地區總人口、國有單位職工占人口的比重、人口密度以及人均國內生產總值等。最后，通過審慎估量的各地區的財政收入能力和支出需求的差額來最終確定合理的轉移支付額，從而建立起真實反映各地區財政收入能力和財政支出需求的均等化轉移支付制度。

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