農村居民點整理中二維多元利益格局優化

張遠索，張占錄

（1.北京聯合大學應用文理學院，北京 100191；2.中國人民大學公共管理學院，北京 100872）

1 引言

中國農村居民點建設用地利用粗放,隨著農地整理潛力的挖潛實現,農村居民點整理成為實現耕地保有目標的重要途徑。很多學者就農村居民點整理的潛力、模式、驅動力、效果評價等問題進行了研究。張正峰等[1]分析了農村居民點整理潛力的內涵和評價指標體系,周寧等[2]通過建立人地關系評價指標體系對農村居民點整理理論潛力進行修正；張娟鋒等[3]認為不同類型農村居民點應采取不同整理模式,王銳等[4]根據不同的土地利用條件將研究區域進行了土地整理模式分區；柳博會等[5]以煤炭城市為例,研究了農村居民點整理的驅動力問題；谷曉坤等[6]在分析農村居民點整理影響機理的基礎上構建了整理效果評價指標體系,認為大城市郊區總體適宜開展農村居民點整理,其整理效果受政府財政能力和農民收入的影響。

現階段中國農村居民點整理實踐中,仍然存在很多問題。究其原因,絕大多數情況下,當事農民認為自身利益沒有得到保障,或認為利益分配不公。有少數文獻關注到了農村居民點整理中的農民意愿[7]、農民利益保護[8]等問題,可視為進行利益協調的思想萌芽。從農村居民點整理所涉主體的維度看,各級政府、開發商、村集體、農民個人等多元主體都有其相應利益訴求；從追求的具體利益的類型維度看,經濟利益、社會利益、生態利益等具體利益構筑成多元利益格局。從現有文獻看,利用上述二維視角研究多元利益的理論成果非常少見。本文擬在實地調研的基礎上,從農村居民點整理所涉各方主體、追求利益的具體類型等兩個維度,分析現階段中國農村居民點整理存在的問題,提出多元利益格局優化思路,旨在為有關部門制定決策提供參考。

2 中國農村居民點整理模式分類與利益分配

2.1 中國農村居民點整理模式分類

受區域經濟發展水平不同、待整地塊現狀條件各異、地方政府管理思路有別等因素影響,現階段中國農村居民點整理模式眾多。按照不同的分類標準有不同分類結果,從文獻資料看,常見的分類標準有整理前后農村居民點形態變化、整理行為實施主體、整理過程中融資主體等劃分依據[9-11],其分類結果依次包括：農村城鎮化型、自然村縮并型、中心村內調型、異地遷移型；政府主導型、企業主導型、村集體自主型、村民自發型；政府融資型、企業融資型、村集體融資型、村民個人融資型。也有文獻根據在整理過程中是否發生農民上樓現象,粗分為兩大類模式[12-13]。另外也有很多模式冠之地名用以體現其地方特色[14-15],比如華明模式、深圳模式等。

2.2 中國農村居民點整理利益分配

中國不同的農村居民點整理模式,催生不同的利益分配格局,其具體整理利益的來源、參與分配利益的主體、具體的分配方式方法等都不盡相同。絕大多數整理模式中,涉及各級政府、開發企業、村集體、農民個人等利益主體,具體整理利益包括經濟、社會、生態三大方面的效益。限于篇幅,本文僅列示包含當前最主要整理模式“農民上樓”的“依據整理后農民是否上樓、是否用宅基地換房等”分類標準下的整理模式利益分配情況（表1）。

3 農村居民點整理實地調研分析

近年來中國各地農村居民點整理多數以“農民上樓（宅基地換房）”模式為主,為了更深入揭示各級政府、開發企業、村集體、農民個人等多元利益主體訴求的經濟利益、社會利益、生態利益等多元利益在實踐層面的二維多元利益分配問題。2011年由中國人民大學學生組成的調研團隊（寒假14人、暑假42人）,根據便利抽樣原則,前往國內各省市調研,調研地區存在“農民上樓（宅基地換房）”整理模式且獲取調研數據的有37人,所涉地區包括北京、上海、安徽、福建、甘肅、廣東、貴州、河北、河南、湖北、江蘇、遼寧、山東、四川、浙江、廣西、內蒙古、新疆18個省、市、自治區,主要就農民自愿性、對置換標準及實際補償的滿意度、政府就業支持力度、換房后主要經濟來源、總體幸福感變化等問題進行分析。以上問題有效問卷最少895份,最多1026份,結果如圖1所示。

表1 中國農村居民點整理具體模式的利益分析Tab.1 Interests analysis of different concrete modes of rural residential land consolidation in China

從全國層面看,農民“被迫上樓”的比例高達19.96%,遠高于理想值,這也是土地整理領域群體性事件頻發的主要原因。其根源在于農民認為補償標準不合理、對補償文件的樂觀性誤讀或事實上的補償縮水,加之換房后經濟來源以及工作崗位、生活保障的匱乏,導致較大比例的農民不支持上樓模式。產生這些問題的癥結在于產權不清、利益分配不公、配套政策不完備等,農村居民點整理利益分配格局亟需調整與優化。

4 中國農村居民點整理利益協調及格局優化

4.1 進一步明晰農村集體土地產權

農村集體土地所有權主體模糊化的問題至今未得到實質性解決,雖然農村土地在名義上屬于農民所有,但是“農民集體”所有而不是“農民個人”所有。同時,中國農村集體土地所有權不是完全意義上的土地所有權,沒有充分地、完整地擁有占有、使用、收益、處分權利。農村集體這種模糊的土地所有權狀態如果長期維持,勢必會有越來越多的強勢群體剝奪農民利益,如違背農民意愿強迫其“上樓”,放棄宅基地和耕地等。當然有部分不愿意上樓的農民是因為主觀上覺得補償不到位,不排除其漫天要價的主觀故意。進一步明確農村土地產權尤其是土地所有權的主體及其權利應有的利益內涵,是維持各方長久利益的根源（圖2）。

4.2 研究適合國情的土地發展權配置模式

農村居民點整理過程中,政府、村集體與農民的土地利益沖突是以土地發展權價值的爭奪為核心,根源在于產權設計與治理結構存在內在缺陷[16]。可試用土地發展權的理念進行農村居民點整理：（1）根據相關規劃,把不同地區的土地發展權予以量化,如在承認符合規劃的農村集體建設用地的土地發展權前提下,確定政府與村集體經濟組織分配比例,村集體所獲發展權可以上市交易[17]。（2）農村居民點整理中,尤其是農民上樓模式中,政策上認可居民點整理過程也是農村土地發展權退出的過程。農民在農村居民點整理過程中,不僅失去宅基地永久使用權、耕地承包經營權（部分地區）,同時還隱性失去土地發展權,因此在補償農民過程中,不宜簡單對比整理前后農民利益增減。（3）通過財政轉移支付的形式,體現土地發展權思想。當前形勢下,更宜采取財政轉移支付這種相對保守的方式對偏遠、落后的農村進行補償,找準對象,加大財政回補力度。

4.3 重新考量農民應得利益

農民所得利益的多少,既受制于整個利益蛋糕做得多大[18],也受制于利益蛋糕如何分配。農村居民點整理中新產生的利益如何分配,決定于各方對土地產權尤其是所有權的占有情況。農村土地屬于農民集體所有,農民個人是村集體這一系統的組分,因此,可以認為在農村土地權利狀態未發生變化時,農民對土地所有權的占有是隱性的,一旦發生變化,農民作為農村土地所有權主體的具體組分,其得到的補償數量應該是非常可觀的。現在政府規定了如果因為“公共利益”的需要,則可以對農村土地進行征收。在此背景下,對農民的具體補償數額的推算變得非常困難,尤其是城市住宅建設也劃歸為公共利益后,這一補償難題分布更加廣泛。

圖2 農村土地所有權現狀及確權行為發生機制Fig.2 Status of rural land ownership and occurrence mechanism of right confirmation

“農民自用的建設用地權一旦經由市場競價,可能表現為驚人數目的貨幣財富”[19]。農民在征地過程中完全處于劣勢地位,他們得到的補償僅僅是土地級差地租中的小部分,大部分被各級政府和開發商拿走了[20]。實踐中,中國多數地方農民“上樓”以后只能得到一套住房,整理后的“利益”一般無法兌現。農民群體在利益博弈中處于弱勢,需要局外主體——中央政府進行有效監督和嚴格管理,補償的尺度也需要中央政府來衡量。

4.4 緩解農民后期恐懼感以及城市化的沖擊

很多農民接受不了當前農村居民點整理的主流形式——“農民上樓”,一方面由于補償不夠,另一方面源自內心深處“失去土地無依無靠”的擔心和恐懼。永久使用權的宅基地、長期可承包的農地、雖然虛幻但可抱有幻想的土地所有權,對于長期務農的農民來說其重要性不言而喻。糧食雖然價格便宜,但是可保證衣食無憂①農民上樓后是否繼續耕作農地,各地“農民上樓”情況不一樣,有的是可以繼續耕種,有的是農民全部市民化,享受市民待遇,放棄土地承包經營權。；平房雖簡陋,但不用交各種稅費,更重要的是無限期擁有。因此“上樓”以后沒有耕地可種的農民,如果補償數額不夠多,則其后期生活質量堪憂。雖然這部分人享受了城市居民待遇,但多數沒有一技之長,即便找到工作,薪水也較低,遠不如傳統意義上的城市居民的城市生活能力強。同時,城市生活對原有思想意識和生活方式的沖擊,也是政府需要考慮的重要問題。農民后期生活來源的持續性保障,雖然地方政府有能力做到,但是對某些農民來說,失去了土地,就失去了生活的底氣。消除農民的心理恐懼并切實給予足夠補償、后期分紅等保障,培訓農民技能進而幫助其落實工作等,都是政府需要考慮的農民的長遠利益。

4.5 客觀評價“農民上樓”所依據的政策平臺

首先,掛鉤政策的初衷是加速城鎮化發展,提高土地利用率,改善農民生活條件,通過掛鉤政策,土地價值得以迅速提升。其次,城鄉建設用地增減掛鉤政策實施環節問題較多。無論是現實中農民“被上樓”事件,還是各城市對農民補償力度的巨大差異,都說明掛鉤政策在實施過程中存在很多問題。再次,當前中國城鄉建設用地增減掛鉤政策試點批準節奏過快,也暴露出很多問題。“掛鉤”政策需放緩節奏,慎重操作,以此來爭取制定和完善相關配套政策的時間。客觀評價“農民上樓”這一中國當前農村居民點整理主流模式所依據的政策平臺——城鄉建設用地增減掛鉤政策,有利于中央政府科學、合理制定后續相關政策,其產生的社會利益是巨大的。

4.6 抑制城市高房價：防止“消滅空心村，出現空心城”

城市房價的高企與持續上漲,很大程度上決定了城市郊區農村居民點整理的模式。利用結余出來的土地進行商品房開發,“農民上樓”模式能迅速而且大量回籠資金,因此全國各地城市郊區絕大多數農村居民點整理工作熱情高漲。在這背后,是炒作性資金對城市房源的大幅度壟斷,而這種壟斷行為與城市房價的持續非理性上漲又互為影響。一方面,集中農民上樓是為了“高效利用土地”,另一方面,城市住房資源的壟斷和控制,導致建成區用地效率低下。在這個總效益近乎為零的運作系統中,不同主體的各種利益發生變化和轉移（圖3）[21]。有學者曾通過考察日本及美國房地產泡沫的產生與破滅,提出要堅持采取綜合措施治理房地產價格過快上漲[22]。放任房價長期虛高運行,對中央政府而言,可能要付出巨大的政策代價來彌補房地產泡沫帶來的負社會收益。

4.7 媒體輿論客觀公正

媒體應該實事求是,不夸大事實,不帶動更多農民產生對“上樓”的抵觸心理。針對個別地方出現開發商或地方政府嚴重損害農民利益的事件,媒體工作者要有媒體人的職業道德、正義膽識和歷史責任感,給予報道、曝光。這有利于中央政府制定相關政策,有利于社會的和諧發展。媒體輿論客觀公正,在很大程度上能確保中國農村居民點整理工作公開透明地運作,對各方都產生正面效益。

圖3 “農民上樓”模式病理分析Fig.3 Pathological analysis of farmers relocated to high floor-area ratio mode

本文采用專家小組打分法,得出以上各項建議性措施對農村居民點整理主體各種利益的影響程度（表2）。

表2 各政策建議對農村居民點整理主體的利益影響①表格中未出現“村集體”,出于以下考慮：如村集體代表如村干部與農民保持一致,則各新增利益與農民個人相同；如不與農民個人同一利益集團,則情況過于復雜,不予逐項分析。Tab.2 Impacts of every policy suggestion on the actors’ interest in rural residential land consolidation

總體看,各項措施的出臺將給中央政府和農民個人帶來相對更多的利益,不同之處在于農民個人會獲得更多經濟利益,中央政府則會獲得更多社會效益。農民獲得更多的經濟利益,是其內心渴望也是現實需求,中央政府獲得更多的社會效益,則是國家長治久安之根本。由于與中央在土地財政上存在著利益輸送機制,地方政府的經濟利益與中央政府基本上一致,但是其獲得的社會效益雖與中央政府正相關但絕對數量要少,這是因為相對于中央政府,在經濟利益面前,地方政府沒有把社會效益看得那么重要。同時,可以看到開發企業在這些政策調整中獲得利益最少。上述政策建議的出臺將會打破現有利益格局,適度降低開發企業利潤,轉化為農民個人的經濟利益與中央政府的社會利益。這將是中國農村居民點整理中二維多元利益格局優化的出路。

5 結語

中國農村居民點整理具體操作形式多樣,現階段多以“農民上樓”為特征。實踐層面尚存在較多問題,其根源在于利益協調不合理。本文運用二維視角,構建居民點多元主體的多元效益分配機制。

制度層面上,需要進一步明晰農村集體土地產權。土地產權尤其是土地所有權的歸屬是解決土地問題的根本。農村集體土地產權,尤其是農村土地所有權的歸屬問題,是解決農村居民點整理中的利益分配問題的基礎,也是各方主體利益格局優化的關鍵。政策層面上,一是要正確認識、客觀評價掛鉤政策。客觀評價城鄉建設用地增減掛鉤政策,有利于中央政府科學合理地制定后續相關政策,政策收益巨大。二是要抑制城市高房價,防止出現“消滅空心村,出現空心城”現象,保證實現土地整理“增加耕地”的政策初衷。物質層面上,一是重新考量農民在土地整理環節應得的利益份額,二是立足長遠解決失地農民后顧之憂。在整理過程中涉及農民騰退宅基地和承包地的,在物質補償上保證農民利益。文化層面上,一是幫助緩解城市化給農民思想和生活方式的沖擊,通過職能培訓、就業指導等方式使其盡快適應新的生活環境,二是媒體輿論要客觀公正,利于政府、農民、企業等各方主體理性判斷,以使社會總效益最大化。技術層面上,根據中國發展階段進行中國特色的土地發展權配置,選取試點后綜合考慮,謹慎試用。

上述政策建議如落地實施,將打破現有利益格局,由開發企業適度讓出利潤,轉化為農民個人的經濟利益與中央政府的社會利益。從現階段看,也是中國農村居民點整理二維多元利益格局優化的最佳出路。

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