淺談廣西航道行政若干問題及對策

覃剛　葉宗劍　唐銀玙

【摘 要】航道管理機構不僅承擔航道維護和航標管理職責，還依法履行航道行政管理職能。航道管理機構在行政管理過程中遇到一些突出問題。本文將主要從航道行政處罰方面探討航道行政管理問題及對策。

【關鍵詞】航道行政；行政處罰；航道執法

航道行政管理是指航道行政管理機構依法對航道進行管理和保護的活動。航道行政管理機構主要指縣級以上交通行政主管部門、法律法規授權和交通行政主管機關依法委托的航道管理機構等組織。廣西航道行政管理工作主要是由各航道管理機構負責實施。

一、航道行政執法中面臨的問題

航道行政中的行政處罰，是指航道行政管理機構對違反航道管理法律法規，破壞航道行政法律秩序尚未構成犯罪的違法行為人，根據法定、按照法定程序實施的懲戒行為。目前，對破壞航道通航條件的采砂船、采金船和“三無船舶”的治理是廣西航道行政處罰的重要內容。

（一）對采砂船和采金船的行政處罰

長期以來，在廣西各航道區域存在著大量的采砂船和采金船。在利益驅動下，這些船舶規避有關部門管理，在劃定的采砂區外施工作業，甚至進入禁采河段違法開采。很多船舶在航道內開采和篩選砂石，濫采亂挖，對航道條件造成極大破壞，嚴重影響通航安全。因此，必須加強對采砂船和采金船的管理，強化執法和處罰力度，嚴厲禁止這些船舶在通航水域內違法作業。

（1）法律依據。根據《中華人民共和國航道管理條例》第二十二條規定：“禁止向河道傾倒沙石泥土和廢棄物。在通航河道內挖取沙石泥土、堆存材料，不得惡化通航條件。”另據《廣西壯族自治區航道管理條例》第二十四條規定：“禁止在航道內傾倒礦渣、石渣、煤灰、泥土、垃圾和其他廢棄物。”可見，航道管理機構對破壞航道的行為實施行政處罰有法定依據。

（2）對違法船舶實施行政處罰的現狀。航道管理機構在對違法作業的船舶進行行政處罰的過程中就遇到了一些問題：一是執法難。對那些違法施工作業嚴重破壞航道的船舶，執法人員依據《廣西壯族自治區航道管理條例》暫扣其船舶發動機，執法中面臨著很大阻力，違法船舶很不配合工作。而且，有時牽扯地方利益在內，使得執法工作難以開展。二是執法效果不明顯。桂江上的違法作業船舶不懼航道管理部門的執法權威，不履行處罰決定，繼續違法作業，屢禁不止。

（二）對“三無船舶”的行政處罰

在廣西部分航道上存在一些船舶，它們沒有船舶檢驗部門核發的《船舶檢驗證》，沒有海事部門頒發的《船舶所有權證》，也沒有航道管理部門簽發的《通航水域施工作業許可證》，幾乎沒有任何相關合法證件，卻私自在河道上開采砂石，這些船舶就是所謂的“三無船舶”。它們出現的原因主要是一些非法業主為了獲取非法利益，使用已經不符合船舶檢驗標準甚至應該報廢的船舶進行砂石開采作業。

航道管理機構對“三無船舶”實施行政處罰有明確法定依據。根據《中華人民共和國航道管理條例實施細則》第三十條規定：“在通航河道內挖取砂石泥土、開采砂金、堆放材料，必須報河道主管部門會同航道主管部門批準，涉及水上交通安全的，事先征得港監部門同意，并按照批準的水域范圍和作業方式開采，不得惡化通航條件。”另據《廣西壯族自治區航道管理條例》第二十五條規定：“不得擅自在國界河流內采砂。任何單位或者個人在通航河道內采砂的，應當符合河道主管部門制定的河道采砂規劃，并經河道主管部門會同航道主管部門審批，方可按照批準的范圍和作業方式開采。”此前廣西的航道管理機構在處理“三無船舶”問題上的主要措施是：責令其補辦相關證件；對其違法作業行為進行制止；情節嚴重的依法實施行政處罰。目前廣西的有關部門正在研究有效治理“三無船舶”的措施。

二、對航道行政問題的解決對策研究

針對目前航道行政執法工作中遇到的問題，必須結合航道行政執法工作實踐，探究行之有效的解決對策。

（一）秉承“以事實為依據，以法律為準繩”的理念，嚴格依法辦事

（1）航道執法人員在處理違法船舶時一定要查清其違法事實，做好證據的搜集和保存工作。結合航道行政執法的實際，盡可能地以詢問筆錄形式和視聽材料形式提取充分的證據。

（2）要嚴格依照法律行事，決不可超越職權。有關法律法規賦予航道管理機構的行政處罰手段很有限，一般以罰款為主。但是航道執法人員也要依法采取行政處罰措施，切不可逾越權限。如目前相關法規上授權航道管理機構可以暫扣違法作業設備、作業工具的法定依據只有一處，即《廣西壯族自治區航道管理條例》第三十條規定，只有下列兩種情形之一的才能適用：一是違法施工作業造成航道斷航或者礙航的；二是侵占航道或破壞航道設施嚴重影響通航安全的。可見，航道執法人員決不可以其他理由暫扣船舶。所以，執法人員一定要采取正確的行政措施。

（3）嚴格依法定程序實施行政處罰。在航道行政執法中，基本上都是以一般程序執行。所以，航道執法人員一定要嚴格依照《中華人民共和國行政處罰法》所規定的處罰程序執行。調查取證、依法回避、告知當事人有陳述與申辯或要求組織聽證的權利、依法開具處罰文書等，這些法定程序必須得到執法人員的準確落實。

（二）加大對“三無船舶”的查處力度

對于違法情節嚴重的“三無船舶”，要依法嚴肅處理，該罰則罰，該暫扣則暫扣。應加強海事、交通、船檢、航道、水利、國土資源乃至地方政府等相關部門的合作協調的聯合執法，才能更為有效地治理“三無船舶”。航道管理機構可以適時開展一些專項治理活動，多發揮基層航道站的日常巡查監督作用。

（三）對抗法船舶業主的處理

對于拒不接受行政處罰的違法船主，執法人員堅決不能姑息放任，要堅持依法實施處罰。出現暴力抗法的情況時，要請求公安機關協助，切不可越權使用強制措施。對拒不履行已生效的行政處罰決定的船主，航道管理機構可依法申請人民法院強制執行。

（四）加強執法隊伍建設，提高執法水平

行政執法人員的素質直接關系到執法的效果和交通行政執法的形象。因此，加強執法隊伍是提高航道行政執法水平的關鍵。

（1）教育培訓

抓學歷教育為基礎，抓業務培訓為重點，制定相應的獎勵措施，鼓勵和支持執法人員參加學習，把提高執法人員素質同執法工作實踐、培訓考試結合起來。同時，還要做好執法人員招錄的考核把關工作。對新上崗的執法人員要進行規范的資格審查和崗前培訓，對不適崗的執法人員要調離執法崗位，確保執法人員全部達標。

（2）后勤保障

執法隊伍的后勤保障工作很重要。目前由于種種制度上和實際上的原因，航道執法人員的后勤保障體系很不健全，工作經費相當有限。這在一定程度上影響了執法人員的工作積極性，也影響到了執法工作的效果。所以，有關部門應該重視起執法隊伍的后勤保障問題。在設法為執法隊伍增加工作經費，及時統一配發制服和執法標志，并盡快制定科學、規范的執法后勤保障制度。

當前，廣西西江黃金水道建設加快實施，水運事業蓬勃發展。為顧全水運經濟發展大局，航道養護和行政管理重任在肩。對廣西航道管理機構來說，這是機遇也是挑戰，必須全力履行好航道行政管理職責，切實維護航道通航安全。

參考文獻：

[1] 王學輝、譚宗澤《新編行政法學》重慶 西南政法大學 2001年8月

[2] 馮 軍《行政處罰法新論》北京 中國社會科學院 2003年1 月