專賣規制下的煙草價格機制研究

阮輝陽

【摘 要】煙草產業無論是在國內還是在全球范圍內均是受政府管制較多的一個特殊行業。隨著我國煙草業面向國外市場開放時間窗口的日益臨近，如何進一步深化改革煙草行業政府管制變得尤為緊迫。本文系統的總結了我國煙草業政府管制特別是價格管制的歷史軌跡，提出了我國煙草業價格規制中存在的若干問題，在微觀分析的基礎上提出了部分完善我國煙草業價格管制的政策性建議。

【關鍵詞】專賣制度；煙草價格；政府管制

煙草業屬于特殊行業，其特殊性體現在：煙草吸食的嗜好性，高附加值性和勞動密集性等。煙草業的上述特殊性決定了國家有必要通過專門立法對其進行管制。煙草專賣制度是我國對煙草行業進行政府規制的主要制度形式。專賣是一種經濟管理體制，是在一定的歷史時期和社會經濟環境大背景下國家對某些商品實行的專營性經濟管理制度，是整個經濟管理體制的一個有機組成部分。煙草專賣制度在一定程度上推動了我國煙草產業的發展，但是也構成了我國煙草市場區域性封閉和品牌建設落后的主要動因。我們必須清醒的意識到專賣制度保護下的煙草業正處在轉變發展方式的關鍵時期，特別是隨著中國煙草對境外全面開放時間窗口的日益臨近，我國煙草業政府規制制度改革已是迫在眉睫。

一、我國煙草業的政府管制軌跡

（一）我國煙草業政府規制的歷史軌跡

我國對煙草行業實行政府管制始于1914年，最初僅對煙草行業產業鏈的生產經營和運輸環節實施必要的限制性管制措施。同年，《販賣煙酒特許牌照稅條例》頒布實施，標志著我國煙草行業特許經營體制的建立。1915年，“官督商銷”的煙酒公賣模式問世，雖然煙酒公賣模式將卷煙排除在外，是一種不完全的專賣，卻是我國第一個煙草行業專賣制度。此時，煙草業的政府管制范圍已經擴展為執照頒發、公賣定價、產供銷等不同環節的控制。北洋政府之后的國民政府開始對部分煙草經營領域實行行政許可。由于政府在煙草公賣管理工作中的公信力日漸匱乏，煙草公賣制度在1938年被政府當局叫停，但原有的經營性行政許可仍予以保留。1942至1945年，國民政府實行戰時煙草專賣制度。中華人民共和國成立初期，卷煙實行中央和地方的兩級管理體制，流通環節實行統購包銷。上世紀50年代中后期，煙草行業的產銷環節實行嚴格的計劃經濟管理體制。60年代中后期，高度集中的托拉斯式管理體制取代了計劃管理體制。文革時期，煙草業發展遭遇重創，盲目發展，擅自建廠的事情頻發。為此，國務院于1981年決定對煙草行業實行國家專營。1991年，《煙草專賣法》頒布實施，我國首次以立法的形式確立了煙草專賣制度。

（二）我國煙草業產品定價的歷史軌跡

上世紀80年代之前，我國一直采用計劃管理方式規制國內煙草價格，煙草的定價和調整均需經過政府的嚴格審批。在隨后的1988年，國內約有十三種煙草成品的定價權開始面向市場開放，各生產廠家得以獲得部分產品的自主定價權。煙草成品定價改革首先分產品類別展開，隨后國內進行了區域性的煙草價格改革試點，廣東、浙江等省份成為第一批煙草價格改革試點區域。煙草專賣制度實施之后國家開始對整個煙草產業鏈的各個環節進行嚴格管控，煙草原料價格開始由國務院煙草專賣主管單位和國務院物價主管單位聯合制定。煙草原料收購價格按照優質優價標準分級別界定，同時對各區域煙葉的種植面積也進行了行政上的規制。煙草專賣規制下，煙草公司及其委托單位唯一的擁有煙草原料的統一收購權，從而確保了煙草專賣制度能夠從進銷兩個維度嚴格控制煙草產業鏈的發展。

1991年，煙草成品的零售和批發價格開始面向國內市場開放。1992年，企業獲得自主決定出廠價和調撥價的權力。之后，煙草業逐漸由賣方市場轉變為買方市場，市場的競爭性強度更多的體現在煙草產品的定價策略上。自主定價權使企業能夠根據市場供需情況的變化適時的調整其定價策略。由于煙草業高盈利性的特點，煙草成品的價格戰最終走向畸形，出現了一個牌號幾個價格的情況，這顯然不利于整個煙草產業的可持續性健康發展。為此，國家煙草專賣局于1998年制定了《卷煙價格宏觀調控和管理暫行辦法》以及《卷煙定價規范》，以有效規制煙草市場存在的不合理定價行為。鑒于煙草業對國家稅收的巨大貢獻，國家稅務主管部門本著防止稅源流失的思想提出了在煙草行業實行由稅務部門核定的計稅出廠價，隨后又實行按調撥價計征的煙草成品消費稅。

二、我國煙草業價格管理中存在的若干問題

煙草專賣制度下整個煙草行業的產供銷環節均受到國家相關法律法規的制約，國家主管部門以法律的形式要求煙草企業的定價行為必須嚴格遵循“公平、合法和誠實信用的原則”。煙草行業的計劃管理體制，計劃銷售模式以及對行業進入壁壘的嚴格控制決定了煙草業不具備普通商品的市場自由競價條件。

（一）煙草價格規制體系不健全，造成煙草價格混亂。

我國在煙草行業進行了適時的工商企業分離，具體表現在將省級煙草公司負責的煙草生產管理職能與銷售管理職能分離，對現行的煙草專賣局、煙草公司和煙草生產企業三合一的聯合管理體制進行分離。但是，管理職能的分離并不能實現真正的政企分開，以煙草業為核心的各相關組織仍構成了事實上密不可分的利益共同體。管理職能甚至是組織架構的重塑似乎難以逃脫專賣壟斷思想的怪圈。煙草專賣主管部門作為煙草生產經營和價格制定的規制主體，全面負責對煙草公司定價權的監督檢查。但鑒于其與煙草公司核心利益的政策捆綁效應以及整個買方市場的競爭壓力，煙草專賣主管部門的規制主體地位很容易被迫讓位于經濟利益主體，從而根本上動搖了煙草專賣制度下的價格規制權。

（二）煙草價格受到國家利益，地方利益以及行業利益的多重制約，煙草定價的最終權力歸屬不明。

煙草價格的制定、調整以及管理受到包括國家、行業、市場等各方利益主體的綜合制約。從全行業來看，煙草行業在價格管理上堅持以指導價格管理模式為政策主體，兼顧市場供需矛盾的長期性走勢。指導價格管理體制具體表現為最低限價政策，即在煙草產品的調撥、批發以及零售環節設定最低轉移價格。在最低限價以下的煙草制品將被停牌。但是，最低限價政策在具體的實施過程中由于一些工商企業環節執行不力，監督檢查力度不夠，出現了一些不容忽視的問題。隨著市場環境的日益復雜，特別是隨著我國加入WTO以后，這種區域性的價格管理矛盾將進一步顯現。

（三）煙草價格呈現區域差異性特點，煙草業存在跨域套利的規制空白。

根據我國《煙草專賣法》的有關規定，國務院專賣行政主管部門會同國務院物價主管部門負責對一些具有代表性的煙草制品制定價格。對于其他的非代表性煙草制品則由國務院煙草專賣行政主管部門或國務院煙草專賣行政主管部門授權省、市、自治區的煙草專賣行政主管部門制定，并報由相應的物價主管部門進行詳細備案。盡管國內在煙草行業政企分開方面做了不少努力和嘗試，表面上煙草制品的定價權最終歸屬于煙草工商企業，但在實際的操作過程中各級煙草專賣局，國家和地方煙草公司，煙草生產企業以及國家稅務部門都參與了煙草價格的制定。多個煙草行業制品定價主體的同時存在，以及現行的分稅體制，利益分配下理性經濟思維的驅使，最終導致了煙草制品價格呈現出了明顯的區域性差異化，煙草行業不可避免的存在跨區域套利的市場規制空白。如表所示我國煙草制品在不同地區的銷售價格不盡相同：

（四）煙草價格決定煙草種植面積的多少，定價不合理會間接影響國內糧食產量。

目前，我國煙草種植面積僅次于糧、棉、油位居第四位。我國是人口大國，糧食生產是關乎國計民生的大事，為了保證國內糧食產量，國家有必須對煙草價格實施適度的行政性干預，使之保持合理的比價，平衡各種作物之間的種植收益。煙草定價不合理，煙農無利可圖，會嚴重挫傷煙農的生產積極性。如果定價過高又會間接的危及到國內糧棉等常規農作物的種植面積，不利于國民經濟的可持續健康發展。

三、完善我國煙草業價格管制的政策建議

可競爭性市場理論的觀點認為，如果市場是自由競爭性的，并且政府放松管制，消除行業進入的法律性壁壘，沒有政府管制比管制更為有效。然而，可競爭性市場理論的假設前提與現實的不一致性決定了煙草行業實施政府管制是非常必要的。

（一）變革煙草企業的組織形式，推行現代企業制度。

縱觀全球，很多知名的煙草跨國企業均實行股份制形式的現代企業制度，例如雷諾，菲莫等。現代企業制度的確立能幫助煙草業引入市場運行機制，深化煙草行業內部管理體制的改革。專賣制度下的煙草行業具有行政壟斷的特性，市場經濟框架體系下的煙草行業能夠轉變這種壟斷為經濟壟斷，既能夠適應政企分開的訴求，又能確保煙草行業擁有足夠的市場勢力。擁有市場勢力的煙草企業能夠更好的凌駕于現代企業競爭局勢之上，充分發揮其在調配煙草資源中的核心作用。煙草企業在股份制改革的進程中要嚴格按照“產權明晰，權責分明，政企分開，管理科學”的要求，實現投資主體和經營主體的雙重多元化，努力在體制創新中求生存，謀發展。

（二）合理區分“公益”與“利益”，協調解決中央與地方的兩級政府規制矛盾。

煙草業是高盈利性行業，對我國稅收的貢獻值很大。但是煙草行業的高盈利性是與行政上的壟斷保護相對應的。像我國的電信、電力等行業一樣，正是政府的專營性壟斷政策成就了煙草行業的高利潤挖掘空間，但行政壟斷不可避免的有損于整個社會福利水平的提高，不利于社會公平正義。中央與地方兩級管理的體制機制給煙草行業的體外惡性循環提供了滋生的土壤，地方煙草主管部門以局部利益最大化為著眼點，阻擾了全國統一市場的形成，不利于全國范圍內的協調均衡發展。煙草行業政府規制應強化垂直管理，弱化分級管理，實行以來自不同中央部門的跨區域的監督檢查制度，密切關注中央政令在地方管轄區域內的實施情況和執行效力，并努力構建長效實時反饋機制，確保中央準確把握各地區的實時商情信息。

（三）理性選擇煙草價格制定策略，優化煙草專賣規制體系。

對產品和服務的價格進行規制是政府行業行政管制舉措的核心。西方經典經濟學理論普遍認為，政府進行行政管制時對產品或服務的定價采取邊際成本定價方法已經構成了微觀經濟領域的共識。但后來的產業革命深刻改變了生產技術對產業發展的貢獻能力，產品和服務定價開始依附于其技術本身的價值。特別是電力、通信等壟斷性行業中的技術特性，越來越多的被用來解釋或支撐政府對產品價格、服務質量以及市場準入等方面的規制舉措。如果煙草定價過程中對行業平均成本的計量不能很好地通過以技術為核心的成本函數表現出來，以成本收益為基礎的價格管制將變得不再有效。在煙草行業的壟斷市場結構安排下，政府為了確保各方利益，選擇以次優的帕累托優化定價理論為基礎對煙草行業價格進行實時管制或許更為有效。

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