優化配置教育資源 促進基本公共教育服務均等化

摘 要：促進教育公平，辦好人民滿意的教育是改善民生和創新社會管理的重要內容。多年來，揚州在優化配置教育資源，促進教育公平方面做了許多有益的探索。通過調研，本文分析了揚州在優化配置教育資源，促進基本公共教育服務均等化方面取得的成效，分析存在的問題，提出了有針對性的對策建議。

關鍵詞：優化配置教育資源；基本公共教育服務均等化

基金項目：教育部規劃基金項目（項目編號12YAJ770035）

黨的十八大把“努力辦好人民滿意的教育”列為改善民生和創新社會管理的重要內容，要求“大力促進教育公平，合理配置教育資源”。 2011年，揚州行政區劃再次調整后，如何順應城市新的格局，順應廣大市民的需求和愿望，進一步合理配置教育資源，是當下教育工作面臨的任務。通過走訪調研，約請相關部門負責人以及部分專家學者座談研討，并考察學習上海市、蘇州市的做法和經驗，形成此調研報告。

1 全市優化配置教育資源，促進基本公共教育服務均等化取得顯著成效

基本公共教育服務，主要指學前教育、義務教育、高中教育、特殊教育和中等職業教育，公共性、普惠性、基礎性、發展性是其主要特征。2000年以后，在市政府的領導下，教育部門和相關部門全面推行基礎教育均等化工作，調整學校布局，整合教育資源，加大對薄弱學校的改造和建設力度，逐年縮小校際間辦學條件的差距。特別是“十一五”以來，隨著教育投入加大，教育實力和資源配置能力的增強，基礎教育的均衡與公平水平不斷得到提升，主要體現在：

1、建立了較為完備的現代國民教育體系。“十一五”以來，圍繞建設教育名城，實現教育現代化的總體目標，全市教育發展以建設現代國民教育體系為重點，著力提升各級各類教育的普及水平。通過實施區域教育現代化工程，普及了從學前到高中階段的15年教育，建立了較為完備的現代國民教育體系，形成了學前教育、義務教育、高中教育、高等教育協調發展的格局，社會各類群體及其子女受教育的權利得到有效保障。建立了多層次多形式的繼續教育網絡，基本滿足學習型社會的需要。區域教育總體水平顯著提升，所有縣（市、區）均通過了省區域教育現代化的評估驗收。至2012年，3-5周歲學前三年教育毛入園率達98.5%，義務教育入學率、高中階段教育毛入學率均達100%，高等教育毛入學率達47.8%。

2、中小學布局逐步趨于合理。首先，適應人口變化趨勢，統籌謀劃學前教育、義務教育和高中教育協調發展格局。人口是教育發展的主要影響因素之一，是推進教育均等化的基礎。市教育部門主動掌握人口變化信息，綜合考慮人口密度、人口年齡結構、地理環境、交通狀況等，研究和分析受教育人口的變化趨勢，全面把握各年齡段的生源情況，制定幼兒園和中小學布局規劃，通過不斷整合教育資源，推進學前教育、義務教育、高中教育協調發展。其次，適應城鎮化進程，科學調整城鄉教育資源和布局。在城鎮化進程中，結合新農村建設和鄉村新規劃的契機，積極調整中小學布局。至2011年，市區累計撤并小學57所、初中11所、普通高中14 所。小學、初中和普通高中平均覆蓋人口分別提高到2.4 、3.5和10.3萬人，學校布局逐步趨向合理，改變了學校規模小、布點散、管理水平難提高的狀況。其中，小學教學點過多的問題得到合理解決，累計撤并教學點 34個，教學點占小學數的比例由2005 年的24.8%減少至0.5 %。教育資源的合理調整，為統一基本辦學條件，提高辦學規模效益，促進教育均衡發展打下了基礎。

3、適應教育公平需求，全面實施“區域教育現代化”建設工程。近年來，全市按照省“區域教育現代化”建設要求，根據學校建設標準，重點改造基層薄弱學校，統籌城鄉教育發展，在農村實施“四項配套”建設工程，統一實驗、圖書、體育、藝術器材的標準和配備，縮小了城鄉學校的辦學條件差距。市教育部門實施的“數字化校園”、“城鄉學校網上結對”、“名師支教”等系列工程，推動了城鄉教育資源的共建共享。廣陵區的“組團辦學”、邗江區的“品牌復制、名校輸出”、寶應縣的“攜手1+1，走向現代化”等具體措施，有效利用了名校的教育管理模式，擴大了優質教育資源總量，帶動了薄弱學校的發展。全市所有縣（市、區）全部通過省“區域教育現代化”評估驗收，達到省優質標準的學校比例不斷提高。

4、適應教育優先發展戰略，不斷改善辦學條件。市政府切實把教育放在優先發展的戰略地位，大幅度提升財政保障水平，積極落實教育投入政策，公共財政保障水平大幅提升。2012年全市教育經費達72.63億元，國家財政性教育經費57.42億元，財政預算內教育經費49.02億元，分別是2005年的 2.8倍、4.2倍和3.9倍。市本級財政2012年支出10.95億元，比2011年增加4.99億元，增幅82.8%。2010年以來，實施中小學校舍安全工程，通過加固、拆除、封存、撤并等方式對60.47萬平方米校舍進行了消險改造，重建、新建了85.31萬平方米校舍，全面提高了中小學校舍綜合防災的能力。符合抗震設防標準的安全校舍面積由實施前的196萬平方米增加到303萬平方米，安全比例由實施前的44.5%提高到61.6%，校園面貌煥然一新，育人環境更加優化，存進城鄉教育的優質均衡發展。

5、適應教育面向未來的發展要求，探索創新教師隊伍建設舉措。人社、教育部門面向社會，全面實施了教師公開招考錄用制度，統一實施公共科目考試和職業能力測評，促進了招錄的公正公平。教育部門通過大力實施“青藍工程”、“名師工程”和“名校長工程”，推進各類培訓，著力加強校長隊伍和教師隊伍建設，啟動城鄉教師交流，引導和鼓勵優秀中青年教師到薄弱學校支教，培育和壯大了教育骨干群體。目前市區有“江蘇人民教育家”培養對象5人、省教授級中學高級教師 24人、省特級教師55人、市特級教師64人，市直中學教師的研究生學歷人數占比為7.4%，中高級職稱占比達到69%。

2 全市基本公共教育服務均等化存在的問題及差距

實現教育資源均衡配置，是推進基本公共服務均等化的基礎。調研中，我們認真比對上級的要求分析資源配置上的差距；比對先進地區的做法研究工作上的差距；比對區域間的優勢剖析發展上的差距；比對群眾的愿望了解需求上的差距，認為當前在教育資源均衡配置、推進基本公共教育服務均等化方面存在以下問題。

1、學前教育供需矛盾突出，中小學大班額現象客觀存在，城鄉教育資源呈結構性不均衡。從全市情況看，學前教育資源總量不足，中小學及幼兒園配套建設滯后于迅猛發展的城鎮化進程，不能適應人口再分布的變動趨勢，配套建設的保障機制尚未有效建立，規劃配建的中小學及幼兒園實施不到位，造成局部地區教育資源短缺，學生難以就近入學，加劇了區域間生源負載的不均衡性。農村學前教育更為薄弱，普遍存在“入園難、入園貴、部分園辦學質量不高”現象，入優質公辦園的矛盾最為突出。市區學前教育同樣跟不上城市發展的需要，生均用地和建筑面積達標的幼兒園只占總數的26%。在義務教育階段，近年來隨著城鎮化進程加快，中小學布局結構重心上移，城鎮中小學在校生數量明顯增加。與此同時，由于農村生源向城鎮單向性流動，農村學校辦學規模逐漸縮小，城鄉教育資源出現結構性失衡，突出表現為城區中小學大班額現象。2012年，城區小學平均班額超過國家規定標準每班45人的學校占比為54%，其中在50人以上的學校占比為24%；初中超過規定標準每班50人的學校占比為16%。

2、義務教育擇校比重偏大，區劃調整后教育管理體制還未理順，存在資源性不均衡。一是義務教育擇校現象仍然比較普遍。義務教育實行就近入學是《義務教育法》的規定，生源的常態化分布也是基礎教育均衡的內在要求。市區義務教育，雖然達到了公辦學校基本均衡的目標，但由于多種原因，義務教育段的擇校現象仍相當普遍，個別民辦學校招生規模過大，生均教育資源擁擠，而部分公辦學校教育資源未能得到充分利用，已成為一個突出的矛盾。二是教育管理體制還未順應區劃調整后的要求。現行的教育管理體制是1983年體制改革后形成的，后經邗江撤縣設區，廣陵區與維揚區部分鄉鎮調整，再到此次區劃調整，現在的教育管理格局是，江都區、邗江區、廣陵區都管有小學、初中和高中，廣陵區由單一管理小學變成同時管理小學、初中和高中。同時，市教育局在主城區也管有部分初中和高中。這種管理體制，特別是高中教育管理體制已不能適應大市區教育發展的需要。由于市直屬高中、邗江區屬高中、廣陵區屬高中生源區相互交織，不可避免造成生源不均的矛盾。同時，高中資源均衡配置難度增大。一方面，現有優質高中資源主要集中在老城區，東部和農村優質資源少，布局不盡合理；另一方面，現有高中資源總量過多，在生源總體呈下降趨勢的情況下，高中資源供給過剩的問題會更突出。

3、各縣（市）區經濟發展和教育基礎有差別，區域間存在投入和保障能力的不均衡。各縣（市）區采取多種措施，不斷縮小校際間辦學條件的差距，初步實現了區域內基本教育服務的均等。但從全市層面看，由于受各地教育基礎有強有弱、財力保障水平有高有低、事權與財力未能完全匹配等因素的影響，市直與區之間、區與區之間還存在明顯的不均衡。城區內有的學校相距不遠，但由于隸屬關系不同，辦學條件存在較大差距。例如部分縣“市、區”財政對教育投入“三增長”不到位，教育費附加未能做到100%征收到位并全額用于教育，土地出讓金凈收益10%計提用于教育的政策落實難度較大，中小學校舍安全工程資金仍有一定缺口，特別是學前教育發展“三少一低”（政府投入少、公辦園少、教授編制少，工資待遇低）的問題還比較突出。

4、教師業務培訓基地失缺，師資隊伍存在學段學科及城鄉間的不均衡。一是教師培養和培訓基地缺失。原承擔教師教育和培訓任務的揚州師范學院、揚州教育學院、揚州師范學校和高郵師范學校在整合后已不復存在，教師知識更新的培訓和教學能力的提升受到影響。反觀周邊城市，有的師范院校非但沒有削弱，而且得到加強，在教師的培訓方面發揮著重要作用。二是學段、學科教師不平衡。小學、初中教師相對富余，幼兒教師短缺，幼兒園教師配備達標的學校比例為僅為40%。三是農村優秀教師流失嚴重，年齡結構老化。四是教師的招錄機制還需進一步完善。調研中，我們聽到對公開公平規范的招聘制度給予充分肯定的同時，又有兩方面的反映，一方面是有的新進教師雖然考分很高，但從教素質不強，業務水平不理想。另一方面是有的基層學校，特別是鄉鎮學校招不到所需教師。現行政策規定招錄學校及崗位全部向社會公開，結果大量的考生擠向城市和名校，一些優秀考生因名校競爭太激烈未入選，同時也失去到其它學校任教的機會。

形成以上問題的原因很多，有的是因為長期城鄉二元結構導致的城鄉教育資源供給不均，雖逐年改善但仍需時日；有的是因為區域之間事權與財力、管理力量不匹配，出現了區域間發展不均衡，需要政府在最高層面統籌謀劃，推動承擔基本公共教育服務的事權和保障財力趨于均衡；有的是改革中出現的新情況和新問題，需要通過進一步深化改革、完善機制加以解決；有的是因為區劃調整后，區域條件發生變化，需要用新的均衡標準來規范和推動，形成新一輪的均衡。

3 優化資源配置，推進基本公共教育服務均等化的主要建議

當前，優化配置教育資源，推進基本公共教育服務均等化的共識已經形成，它是教育公平和教育質量的重要結合點，抓住了優化配置教育資源，就抓住了基本公共教育服務均等化，就抓住了教育公平，就抓住了教育惠民。基本公共教育服務均等化是一個動態的過程，也是一項系統工程。隨著社會不斷進步和教育事業的不斷發展，人民群眾對教育的要求也將不斷變化，均等化的標準也會不斷變化，這就要求我們以發展的眼光，以改革的精神和創新的舉措做好工作。需要教育發展理論和政策的科學統領，政府層面的高度重視和精心設計，公共財政的有力保障，特別是教育人的不懈努力。下面主要從四個方面提出幾點建議。

1、辨證明晰教育均衡理念，從三方面增加對均等化的理解和認識。提到均等化，往往認為就是人人享有一樣的教育。我們在調研中對教育均等化的理念進行了認真的學習和研究，認為無論領導者、教育工作者，還是社會各方面，都應該對均等化的理念有基本的、科學的認識。一是對均等化不是簡單的平均化和無差異化的認識。教育均等化服務不是指所有公民都享有完全一致、沒有差別的公共教育服務，而是在承認地區間、城鄉間在經濟發展、自然條件等方面存在差異的前提下，為所有公民都提供一定標準的基本公共教育。二是對教育均衡包含教育資源數量上的淺層次均衡和教育質量上的高層次均衡的認識。在教育資源數量上，可以遵循平等對待和補償弱勢的原則，通過“削峰填谷”使強弱雙方在數量上趨于平衡。在此基礎上，還需要對強弱雙方的所有資源進行優化配置，實現教育質量的高層次均衡。三是對教育均衡是有層次性的動態發展過程的認識。教育均衡是相對的，始終處在均衡與不均衡之中。當一個均衡目標基本實現后，需要鼓勵和推動一些學校在競爭中逐步形成新的優勢，在“均衡-不均衡-新的均衡”中推動公共教育服務水平的不斷提升。

2、及早謀劃教育管理體制調整方案，明確市、區兩級政府的領導責任。一是盡早謀劃教育管理體制調整方案。2012年，省政府《關于深入推進義務教育優質均衡發展的意見》中提出：“到2015年，形成省轄市中心城區普通高中由省轄市統一舉辦管理、義務教育學校由區統一舉辦管理的格局。”建議市政府及早謀劃和明確揚州的具體實施辦法，制定過渡方案，這樣可以有利于市級層面的總體規劃，特別是江都建區后城區布局再次調整，更有待及早謀劃，統籌安排。二是理順市、區兩級政府的教育責任。建立區域內教育均衡由區級政府負責，市區教育均衡由市政府負責的責任機制，加大市政府對各區教育資源的統籌調配力度，合理配置與事業發展要求相適應事權、財權和管理力量，通過公共財政政府間的轉移支付，推動市區公共教育服務的整體性均衡。

3、完善《市區中小學及幼兒園布點規劃》，制定出臺《基礎教育配套設施建設辦法》。一是重視教育布局規劃的研制。結合市域城鎮體系規劃，綜合考慮居住區配套、舊城區改造、新農村建設尤其是人口密度加大、人口流動加速等因素，科學編制以縣為單位的中小學及幼兒園布點規劃，修編完善《市區中小學及幼兒園布點規劃（2012-2020）》，將中小學及幼兒園布點納入城鎮近期詳規、中遠期建設總體規劃，使之成為有效指導城鎮、農村基礎教育配套設施建設與控制的重要技術支撐。二是研究制定《市區新建居住區教育設施配套實施辦法》。現在基礎教育學校與新建居住區配套建設機制還沒有形成，不能適應城市發展和居民子女就近入學的要求。建議研制《配套實施辦法》，對中小學及幼兒園配套建設，從規劃布局、建設用地管理、配套建設的約束以及資金保障機制、規劃建設審批程序、加強監督管理等方面作出規定，保證學校布局規劃的真正落實。

4、以名校為抓手提升整體辦學水平，規范義務教育就近入學。制定《揚州市基礎教育名校培育三年行動計劃》。圍繞學校文化、辦學質量、隊伍建設和辦學條件等制定名校培育評估標準和細則，推進學校培育鮮明的辦學特色。加大省、市優質幼兒園創建工作力度，實施名園放大效應，采取省、市優質幼兒園帶動、推進整體發展的管理策略，鼓勵多種形式擴大學前優質教育資源。到2015年，所有縣“市、區”建成義務教育優質均衡示范區，使區域內校際之間教育質量、辦學條件、師資隊伍、管理水平等大致相當。在此基礎上，進一步加大政策引導和控制力度，推進義務教育就近入學，推動基礎教育的生源均衡分布。可學習借鑒上海市實施“新優質學校”建設工程的做法，確定“新優質學校”標準，潛心挖掘每所學校內涵發展空間，把市民“家門口”學校辦成“新優質學校”，讓廣大市民了解、認可、并選擇“家門口”學校，選擇就近入學。同時，加強對義務教育擇校管理，規范擇校收費標準，控制擇校名額，公開透明程序，加強有效監督。

5、加大教育投入政策落實的力度，努力化解學校債務。進一步推動既有各項教育投入政策足額落實到位。目前部分縣（市、區）既定的國家、省、市有關教育投入政策尚未完全落實到位，如土地出讓金凈收益10%計提用于教育落實較為困難，普通高中績效工資經費財政尚未完全保障，學校債務化解工作雖已啟動，但各級財政預算內基本沒有安排經費，“十二五”完成高中階段學校債務化解的任務較為艱巨。

6、推進教育內部改革，進一步完善教師招聘和交流支教機制。一是深化教育內部改革。進一步重視和加強教育系統人才存量資源的盤活與優化工作。根據《揚州市事業單位崗位設置管理實施意見》要求，統籌指導、加快推進各級各類學校崗位設置和崗位聘用工作。實行總量控制，優化結構，實施動態、規范和科學的管理，盤活存量資源，確保教育行業人才效用的最大化。二是完善招聘機制。在保證公正公平公開的原則下，研究制定更能體現教師職業特點的招錄考試內容和辦法，讓更具從教素質的人充實進教師隊伍。同時，對鄉鎮基層學校教師招錄難的問題，可實行捆綁式集體招錄的辦法，制定再分配政策并公開，對招錄教師進行二次分配，讓基層學校及時得到師資補充。三是落實交流支教機制。推動教師由“學校人”向“系統人”的轉變，加大教師交流力度。省政府有關文件規定，校長在同一學校連任不超過2屆，教師每年交流量不低于15%。對這一規定的執行，各地很不平衡，有的地方過分強調執行難度，運作消極。我市應制定剛性的配套政策，將其納入教育考核和督導之中，切實推進優秀教師到農村去支教，提升教育工作的整體水平，讓教育均等化的推進在交流和支教工作中得到更好體現。

7、以教育信息化建設為突破口，促進優質資源普及共享。加快教育信息化基礎設施建設，到2015年，國家教育信息化達標率提高到90%以上，校園網覆蓋率達100%。建立完善城鄉信息化建設應用一體化機制。進一步提升“數字化校園”建設水平，中小學全部建成“數字化校園”。全面開展“城鄉學校網上結對”工作，著力構建城鄉學校發展共同體，所有農村中小學都要與優質學校結對共建。加大教育信息資源開發力度，進一步豐富網上教育資源，著力提高信息化應用水平，努力實現教育內容的數字化、教育形式的交互化、教育資源的共享化和學習方式的個性化。

作者簡介

陸玉珍（1971—），女，漢族，江蘇省揚州市委黨校副教授，碩士研究生，主要研究方向為哲學社會學。此課題為教育部規劃基金項目，項目編號：12YAJ770035