中國城市化進程中的社區與社區警務

譚羚雁，于 群

(中國刑事警察學院，遼寧沈陽110854)

引言

2001年諾貝爾經濟學獎得主美國哥倫比亞大學教授斯蒂格利茨認為，影響21世紀整個人類社會進程的有兩件大事:一是由美國引領的科技革命，二是中國的城市化。隨著全球化的不斷深入，中國經濟在過去30年里發生了天翻地覆的變化。尤其是確立社會主義市場經濟體制和加入世貿組織以來，中國城市數量、城市人口、城市化率的快速發展遠遠超過了全世界的預期。右邊所示圖表一組數據更直觀地印證了中國社會所經歷的城市化轉型。

從圖表所呈現的數據來看，中國城市化發展的速度之快是毋庸置疑的。根據最新統計資料顯示，2011年中國城市化率首次突破50%。無可爭辯的是，中國社會僅僅用30年左右的時間走完了西方國家花費近百年才完成的城市化進程。

何為城市化?一般來講，城市化是人類社會發展的必然趨勢，指的是“工業革命以來，農村變為城市的復雜過程，即生產力進步所引起的人們生產方式、生活方式以及價值觀念的轉變過程，具體反映在人口聚集、經濟發展、城區擴展、基礎設施和社會服務改善、生活質量提升等方面。”［2］在2012年10月召開的第六屆中國CEO年會②中國CEO年會自2007年誕生至今，已成功舉辦了六屆，并形成了獨特的品牌和價值資源。年會一直強調國際化特色，每年邀請全球最具影響力的管理大師到會，將最新、最前沿的管理理念帶到中國，與中國的企業家們進行思想碰撞。上，國務院參事室研究員、國家統計局總經濟師姚景源認為，“中國的許多問題都需要通過城市化來解決，城市化將是未來中國經濟發展的重要支撐”。然而，隨著城市化越來越受到關注，一些不同的聲音開始出現。越來越多的學者意識到城市化或許是充滿迷惑性的“陷阱”。清華大學經濟學研究所博士后楊偉魯提出，“我們需要對‘虛高’或‘過度’城市化保持高度警惕”。國務院發展研究中心研究員、經濟學家吳敬璉則將中國城市化的快速發展稱為“攤大餅”模式，指的是城市建設以同心圓方式不斷向外蔓延。這種描述實際上是在批判當今城市發展處于一種盲目、無序的擴張狀態。

圖1 1979年以來中國的城市化率①作者根據《2011中國統計年鑒》的相關數據統計匯總。

中國的城市化是喜是憂?該問題恐怕在長期一段時間內難以形成定論，但不容忽視的是快速城市化引發了各種復雜難解的城市秩序與社區管理問題。本文選取社區作為問題分析的出發點，把視角聚焦于中國城市化進程影響下的社區發展與社區警務，重新審視中國城市化進程中社區警務所面臨的發展困境與成因。為單位制度的空間表現形式，并具有強烈的居住——工作綜合體特征。”［4］改革開放后，隨著社會成員對單位依賴的不斷減弱，社會成員大多搬離單位社區，開始涌入其他新型社區。三是城中村。“從居住形態上看，城中村是急劇城市化過程中原農村居住區域、人員和社會關系等就地保留下來，并被納入城市范疇的局部社區;從社會關系上看，城中村仍以地緣關系和血緣關系為基礎，并沒有機會參與新的城市經濟分工和產業布局。”［5］四是城鄉結合部的邊緣社區。從區位空間角度看，城鄉結合部是“一種城市與鄉村互相結合的特殊經濟地理單元。該社區類型是不斷蔓延和變遷的動態變化區域，具有鮮明的空間結構形態上的過渡性、經濟結構與管理體制的二元型、人口構成的多樣性以及經濟社會發展的動態性等特征”［6］。五是新型房地產物業管理型社區。隨著住房商品化的不斷發展，社會成員在居住地域和空間選擇上更具有自主性，該類型社區是人們通過自主選擇住房區域而隨機集結形成的新型社群。

圖2 中國城市化進程中社區類型及位置分布圖①作者根據李東泉、藍志勇論文《中國城市化進程中社區發展的思考》中的相關資料修改整理。

一、中國城市化進程中的社區分類

1887年，德國社會學家滕尼斯在他的《社區與社會》一書中首次提出了社區概念，社區被看做是與社會相對的概念。滕尼斯認為社區好比是“簡單的村落”，而社會相當于“超載的城市”。北京大學公共服務與社會管理研究中心丁元竹教授認為，“對于中國社會來說，社區建設象征著改革開放以來的巨大進步;社區建設的發展不僅是城市生活的基礎，也昭示著一個國家的文明與成熟;社區因而也逐漸成為消化改革帶來的各種社會問題的重要場所，如失業、老年護理、早期兒童保育、殘疾人護理、公共安全甚至是環境保護等”［3］。隨著我國城市化發展與轉型的不斷加速，城市社區發展逐漸呈現出類型多元化與結構復雜化的特征。

吳縛龍最早在1992年撰寫的《中國城市社區的類型及其特質》一文中對城市社區進行了四種類型的劃分，即傳統式街坊社區、單一式單位社區、混合式綜合社區、演替式邊緣社區。在此劃分基礎上，結合藍志勇、張鴻雁等學者的觀點，我國城市化進程中社區類型可歸納為以下五種:一是舊城社區。即傳統的城市街區，通常處于城市的中心位置與核心地段，周邊公共服務配套設施完備，并擁有眾多的文化保護區、新興商業區和傳統遺留區。二是單位社區。改革開放前的中國，社會成員通過隸屬于一定的單位獲取相應的資源與服務保障。“單位社區成

二、不同社區類型背景下社區警務面臨的發展困境

當前，社區警務已成為西方最為流行的警務模式之一，并向諸多亞洲國家蔓延②Mike Brogden 在一篇題為《轉型社會的社區警務》的論文中描述了一種現象，即“警務輸出”或“警務移植”，指的是隨著全球化影響的不斷加深，歐美國家的社區警務理念逐步向處于過渡轉型階段的發展中國家滲透。作者指出，社區警務在輸出過程中雖有成功案例，但也不可避免地存在水土不服問題，因此警務移植需要認真考慮“警務輸入”對象的政治、經濟、文化等特殊國情。。然而，社區類型多元化與結構復雜化使得社區警務工作困難重重，社區警務的理論構想與實踐困境形成了難以協調的沖突。

沖突一:社區類型多元化給社區警務工作帶來的挑戰

理論層面，社區警務將著眼點投放到社區，強調解決社區問題，促進社區發展，旨在提高社區居民的幸福指數，不再把犯罪率下降看做是唯一的衡量標準。然而在實踐層面，受不斷擴張蔓延的城市化影響，不同類型社區存在形態各異的矛盾沖突，社區警務工作需因“區”而異，社區警務策略需具體問題具體分析。

如今舊城社區的拆遷和重建已成為城市發展和社區建設的重要內容。舊城社區通常處于城市的核心地段，居民往往因舊城居住環境的便利和對舊環境的依賴，對舊城拆遷存在抗拒心理。城市郊區的土地征用和房屋拆遷問題也因城市化的擴張變得日益突出。由此，城市拆遷中維護社會治安秩序的警察執法活動與一些居民的拒拆行為經常成為矛盾和沖突的焦點。另外，在快速城市化的影響下，城中村、城鄉結合部的邊緣社區已成為外來流動人口的常住居住地，大量外來人口或外來閑散人員的涌入加大了社區發展的承載負荷，加劇了社區警務的工作難度。如暫住人口同籍聚居問題、出租屋或網吧等外來人口聚集場所內發生的治安事件使得社會治安形勢更加嚴峻和復雜。單位社區內，隨著越來越多的社區居民搬離原住所，留下的大多是失業人員以及老弱群體，社區民警在履行執法職責的同時要投入相當的精力用于關心和幫助困難群眾，加強基層警務工作，化解各種社會矛盾。而對于新型房地產物業管理型社區，社區內居民大多是具有穩定工作的中青年群體，由于受教育水平、收入情況、價值觀等的影響，他們往往更關注社區環境的改善以及社區民警的責任程度等。綜上，不同類型社區存在形態各異的社區問題，警務工作與困難呈現出若干差異性。當然，上述各種矛盾沖突可能會同時交織于某一類型社區的警務工作中，對社區民警工作提出了更大的要求與挑戰。

表2 中國城市化進程中的社區分類與社區警務①作 者根據李東泉、藍志勇論文《中國城市化進程中社區發展的思考》中的相關資料修改整理。

沖突二:社區警務工作中社區因素的缺失

早在19世紀初倫敦大都市警察建立的時候，羅伯特·皮爾就提出“警察即公眾，公眾即警察”的著名觀點，這可以看做是社區警務的早期思想萌芽。理論層面，社區警務強調社區福祉需要警察與社區居民共同創造，其核心思想在于社區民警與社區居民之間積極互動，通過建立合作關系，共同維護社區治安秩序。因此，社區警務除了關注警察在社區發展上的履職，更要求社區居民對社區治安有較強的社區認同感、歸屬感和責任感，同時要求社區居民能夠積極參與社區警務工作，形成對社區民警的高度信任和支持。然而實踐層面上，不同類型社區在社區認知度、社區參與度以及對警察的信任度上呈現出差異性，社區警務工作難度加大。

一是社區認知度。美國俄亥俄州立大學教授沃爾多夫認為，“社區認知不僅包括社區居民對其居住環境、鄰里關系感情的認知與理解程度，而且還包括社區居民對其居住生活質量的滿意度評價”。以黎熙元教授對廣州舊城區、城中村、商品住宅區三類社區的數據采集為例，通過對五項問題②五個問題分別是“社區建設我也出了一份力”、“參與社區事務是每個社區成員的職責和義務”、“社區組織的活動對我的發展有較大作用”、“我會盡可能參加社區里的選舉活動”、“我很關心報紙和電視對我們社區的報道”。的調查測量發現，“城中村社區居民的社區認同度最高，商品住宅區居民的社區認同度則略高于舊城區居民”［7］。袁振龍博士分別從“社區意識”、“社區凝聚力”、“社區依戀度”三個角度對北京市城鄉結合部的A、B兩個社區進行了調查，結果顯示，“除了在社區意識上B社區高于A社區外，社區凝聚力和社區依戀度指數A社區明顯高于B社區，而且對社區治安狀況的評價A社區也高于B社區。因此得出結論:社區認同與社區治安存在正相關性，社區認同度越高，社區居民對社區公共事務更感興趣，更愿意為社區貢獻更多力量，社區治安也就越好”［8］。

二是社區參與度。社區參與也包含兩層含義，“一是社區鄰里間的社會交往，這是有利于鄰里形成相互支持與信任的基礎層面;二是社區居民的行為承諾，即社區居民愿意為社區問題的解決與秩序的維護貢獻自己的力量”［9］，而不是以一個免費“搭便車”行為者出現的。同樣以黎熙元教授在廣州三類社區進行的社區參與指標測量數據為例，“剛剛進入城市行政制度改造和城市生活圈的城中村居民的社區參與程度最高，而商品住宅區居民的社區參與程度最低。”［10］同上，袁振龍博士在測量北京城鄉結合部A、B兩個社區的參與度對社區治安的影響作用時，則從“社會參與”與“政治參與”兩個維度進行了分析。研究結果顯示，“A社區的社會活動參與較為積極，社區組織較為多樣，但政治參與相對較弱，不夠活躍;與A社區相比，B社區社會性參與不積極，政治參與則基本接近零;社區參與與社區治安同樣成正相關性”［11］。從總體上看，盡管A社區在社區參與度上明顯高于B社區，然而兩個社區的政治參與要明顯弱于社會參與。

三是社區對警察的信任度。美國西南德州大學刑事司法系主任昆特·舍曼教授指出，“社區對警察的信任對社區警務來說是最核心的”。相關研究表明，“公眾對警察的信任能夠提高警察效率以及警察行為的合法性，當公眾認為警察合法或認為警察值得信任時，公眾選擇與警察合作以提升效率的可能性也大大增加”。［12］郭春甫博士分別對重慶市的A、B兩個社區開展了對警察的信任度調查。A社區以老城區為主，屬于合作式社區類型，行動者在社區警務網絡中的地位和關系相關平等;B社區以城郊結合部為主，屬于行政主導型社區類型，行動者在社區警務網絡中缺少互動。信任度測量形成了六個等級量表:“完全相信、比較相信、一般、不太相信、很不相信、不知道”。比較發現，“兩個社區在對警察信任度上存在明顯差異。A社區對警察的信任指數偏高;但同時兩個社區對警察的‘一般信任度’較為明顯，‘不太相信’或‘很不相信’仍占一定比例;而且兩個社區普遍更愿意信任官方警務行動者，對于私人成立、以營利為目的的保安服務公司，信任度指數最低。”［13］

三、社區警務發展中的社會資本弱化

何為社會資本?法國學者布迪厄最早在20世紀70年代從微觀視角提出了社會資本概念，即個體擁有的可以有效利用的網絡關系幅度或社會資本量。1988年美國社會學家科爾曼繼續在微觀層面上指出個體的社會資本擁有量與以下三要素成正比:個人參加的社會團體數量、個人的社會網規模和異質性程度、個人從社會網絡攝取資源的能力。之后，美國學者帕特南從宏觀層面把社會資本定義為“社會組織中的信任、規范、網絡等要素，它們可以通過促進合作的行動而提高社會的效率”［14］。微觀與宏觀定義的共通之處在于兩者都強調:首先，社會資本是一種利于個體與組織發展的有效性資源;其次，社會資本是能夠容納多元行動主體(包括個體、家庭、社區及其他社會組織)且主體間關系交錯的社會網絡;最后，社會資本的本質內核是基于規范、信任及網絡而形成的相互合作。從以上三方面看，社會資本的基本內涵正契合了社區警務的實踐需求，即關注警察與社區多元化警務主體的溝通與協作，而且這種合作關系需要建立在良好的社區規范、社區信任及社區網絡基礎之上。關于社會資本與社區警務的關系問題，西方學者已有相關研究。如，Kristin M.Ferguson＆ Charles H.Mindel(2007)運用社會資本理論分析了美國達拉斯社區的犯罪恐懼問題;Nathan W.Pino(2001)認為社會資本概念是測量社區警務策略實施有效性的有力工具;Alejandro Portes(1998)指出，社會資本有利于警察權威的維護;Jason D.Scott(2002)論證了社會資本與社區警務的相關性，并提出社會資本發展越良好的社區，居民對警察的信任與合作程度越高;Mark E.Correia(2000)研究認為，社區警務的作用發揮需要依賴社區環境，即社區因素(社會資本)對社區警務的影響要超出警察因素的影響作用。

就中國當前城市化背景下的社區與社區警務問題，社會資本理論提供了一種全新的思維視角與分析邏輯，即快速擴張的中國城市化引起社區社會資本的下降，從而導致社會警務中社區因素的缺失。

圖3 中國城市化、社會資本、社區警務三者之間的關系邏輯

關系邏輯一:城市化引起社會資本的弱化

德國社會學家滕尼斯早就提出過對城市化的疑慮。他認為，城市化過程實質上是從小社區(Gemeinschaft)轉變為大社會(Gesellschaft)的過程。“小社區里居民相互熟識，就如同村落似的家庭生活，簡單、親切、私密、內斂，有共同的語言、生活習俗以及強烈的認同感和歸屬感;而在大社會中，城市化伴生的種種現代文明使得原有的親密關系變得離散，個人不再包容而是極端自利，鄰里之間因過度封閉獨立而喪失了聯系紐帶。”［15］滕尼斯甚至認為這是“社會的病態”，也有學者將其看做是“現代性的壓榨”。城市化進程中社會資本的弱化主要表現為三個方面:一是社區制度規范由“有序”走向“失范”，具體體現為:城市化進程中，原有社區文化傳統受到破壞，原有社區規范逐漸喪失約束力，然而新的社區服務制度、社區居民公約、社區志愿者管理制度、社區成員代表會議制度等社區文明尚未建立健全，而且未能得到公眾的認可和接受。二是社區網絡的封閉性導致社區空間的“隔離”、“分割”或“孤立”。這種社區空間的極化現象主要歸因于城市化所帶來的舊城區的衰落和新城區的繁榮，社區網絡對外來群體的排斥性日益增強，窮人社區與富人社區的分割界限異常清晰，社區網絡關系打上了“區域性”烙印。三是城市社區人口異質性增強，“陌生人”關系狀態有礙社區信任的形成。隨著城市化進程中外來人口的不斷涌入，城市社區原有居民往往視外來群體為影響社區安全的不安定因素，而且認為這些外來群體侵占了社區資源，影響了自身的生活質量。這種不容納的心理或行為狀態導致鄰里間關系越來越疏遠，彼此間的信任度越來越低。

關系邏輯二:社會資本弱化導致社區警務中社區因素的缺失

所謂社區因素的缺失，是指社區制度失范、社區網絡封閉、社區信任的“陌生人”狀態破壞了社區警務所需的社區文化基礎。警察與社區是社區警務的兩個根本要素，社區居民對社區的認知、參與社區事務的積極性以及對社區民警的信任和支持是社區要素的重要內容。城市化進程中的社會資本弱化使得社區警務異變為警察單方面的事務，淡化了社區的責任性和主動參與性。對此，西方學者的兩個觀點值得我們深思。觀點一:在社區警務事務中，社區因素的影響作用要遠遠大于警察因素。有學者進行了“社區警務中警察因素與社區因素的重要性比較”［16］研究，認為社區警務的有效運行更多依賴社區環境要素。觀點二:“櫥窗裝飾”［17］(window dressing)的觀點。所謂“櫥窗裝飾”，是指警惕社區警務異變為改善警民關系或提升政府形象的面子工程。有學者認為，社區警務的運行實務實際反映出“警務哲學”(philosophical policing)與“警務實踐”(tactical policing)的沖突。“警務哲學”即皮爾提出的“公眾即警察，警察即公眾”原則，而警務實踐中卻很難踐行警務哲學理念，理想架構演變成改善政府政治形象的“虛晃”。

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［2］［4］李東泉，藍志勇.中國城市化進程中社區發展的思考［J］.公共管理學報，2012，(1).

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