執法辦案風險評估預警工作的困境與對策研究

鄭晶晶，嚴正禎

(上海市閔行區人民檢察院，上海201199)

2011年7月，最高人民檢察院下發了《最高人民檢察院關于加強檢察機關執法辦案風險評估預警工作的意見》，有效推進了風險評估預警和處置工作。根據該《意見》，上海市檢察機關從去年開始在全市范圍內推行執法辦案風險評估預警工作，在取得了一定成果的同時，也面臨著不少困境。

一、上海市檢察機關執法辦案風險評估預警工作的現狀

(一)基本情況

2011年11月至2012年11月，上海市檢察機關共開展執法辦案風險評估預警3097件，其中一般風險168件，較大風險51件，重大風險16件，分別占總評估數的5.4%、1.6%和0.5%，三類風險案件占比為 71.5%、21.7%和 6.8%(如下圖所示)。從評估總量看，因各區縣院要求不一，個別區縣院要求每案必評，有些區縣院要求只在有風險可能的情況下進行評估，加之各區縣院刑事案件數量、具體區情(縣情)各不相同，導致區縣院之間評估總量差異較大;從評估等級看，一般風險、較大風險與重大風險的數量差距合理，在總評估量中的占比亦符合實際情況，較客觀地體現了當前涉檢信訪矛盾的實際情況。

(二)執法辦案較大風險的特點分析

1.涉及的辦案部門相對集中。隨機抽取被評估為較大風險案件中的25件案件進行分析，從責任部門看，涉及公訴部門12件，偵監部門9件，控申部門2件，民行部門1件、反貪部門1件，分別占48%、36%、8%、4%和4%。公訴和偵監部門作為承擔檢察機關大部分案件的主要辦案部門，與案件當事人直接接觸的機會多，作出的處理決定直接影響案件當事人的利益，引發執法辦案風險的概率就高。較大風險評估中兩部門的案件總數占84%，直觀地體現了這一點。未檢部門雖也直接辦理刑事案件，但在25件較大風險案件中沒有一件，體現了該部門對未成年人犯挽救與教育并重的做法收到較好社會效果。民行部門和控申部門是涉檢矛盾極易引發的部門，但受理的申訴案件等相較于一般刑案而言畢竟有限，故被評估為較大風險的案件數也相對較少。

2.當事人不認同檢察機關依據“法律事實”所作決定而引發風險的現象值得重視。從25件較大風險案件涉及的突出矛盾分析，當事人訴求與檢察機關決定對立的矛盾突出，在25件較大風險案件中，由于檢察機關因案件證據不足無法批捕或起訴而引發涉檢矛盾的有11件，占44%。在這類案件中，檢察機關往往面臨訴訟風險與社會矛盾風險兩種價值取向之間無法調和的尖銳沖突:按照刑法謙抑原則，對證據不足的案件作出有利于犯罪嫌疑人、被告人的處理，不僅符合現代司法理念，而且能有效避免捕后不訴、訴判不一甚至被判無罪等訴訟風險;但如果當事人，特別是被害人一方不認同檢察機關依據“法律事實”所作的決定，不理解刑法謙抑原則，則極易引發執法風險。反之，遷就或在一定程度上認同當事人訴求，或許能控制社會風險，但將證據不足的案件移送起訴，對檢察機關而言，則必將面臨巨大的訴訟風險，或者引發對方當事人不滿而同時造成新的社會風險。如某區縣院辦理的一故意傷害案，因案件證據不足，尚不符合起訴條件，將案件退回公安機關補充偵查，引發案件被害人上訪、鬧訪，并揚言稱將采取極端行為“用生命去捍衛法律的尊嚴”。檢察機關在公正執法與維護社會穩定兩者之間存在較大壓力。

3.人身傷害案件引發執法辦案風險的情況較為突出。從25件較大風險案件所涉及的案件類型分析，其中涉嫌故意傷害案件14件、詐騙案件5件、搶劫案件2件、貪污案件2件、非法拘禁案件1件、民事案件1件，分別占總數的56%、20%、8%、8%、4%和4%。需要說明的是，上述所涉及案件罪名僅是所涉嫌的罪名，由于案件所處訴訟程序不同，有些在批準逮捕階段，有些在立案監督階段，有些在申訴階段，并非案件最終所確認的罪名。雖是案件所涉嫌的罪名，但也較客觀地體現了涉檢信訪最易引發的類型——人身傷害，涉嫌故意傷害案件占較大風險案件一半以上。其次為侵財類案件，詐騙案件不同于盜竊案件，詐騙案件的被害人往往損失嚴重，相對更具有追回贓款的迫切心態，容易引發涉檢風險。

4.訴求類型多樣化。從較大風險案件涉及的訴求分析，從案件程序處理而言，要求檢察機關立案或監督公安機關立案的6件，要求批準逮捕或者起訴犯罪嫌疑人的6件，要求追究同案犯刑事責任的1件。從案件實體處理而言，要求對犯罪嫌疑人從重處罰的5件，要求對犯罪嫌疑人從輕處罰的3件，要求犯罪嫌疑人民事賠償的1件，民事案件1件，犯罪嫌疑人與被害人均提出對立訴求的2件。程序處理與實體處理僅是相對簡單的劃分，要求檢察機關批準逮捕或者起訴犯罪嫌疑人亦會包涵從重處罰犯罪嫌疑人的訴求，但不可否認的是，案件當事人或者說公民對檢察機關的程序處理正日益重視，深刻領會檢察機關每個程序處理的意義與后果。總體而言，要求嚴格追究犯罪嫌疑人刑事責任的訴求占第一位，要求檢察機關立案和立案監督的占第二位。

二、當前執法辦案風險評估預警工作的困境

執法辦案風險處置過程中，主要存在以下三個方面困境:

(一)風險評估面臨的困境

1.評估主體不明確。造成評估主體不明確的主要原因有:一是風險表現多樣化。比如未被認定犯罪事實案件的被害人在法院判決后，向檢察機關提出不服意見，辦案部門認為案件已訴訟終結，不應由該部門進行評估，因該被害人不是法院生效刑事裁判的被害人，控申部門也無法將其訴求列入刑事申訴程序，造成風險客觀存在而評估主體不明確的情況。二是訴訟過程復雜化。如審查起訴案件退回公安補偵階段，犯罪嫌疑人家屬強烈要求采取取保候審強制措施，公訴部門認為責任主體應為公安機關，不應對該情況進行評估，而公安機關認為變更強制措施的決定應由作出批捕決定的檢察機關作出，從而造成對信訪人訴求情形均不進行評估。

2.評估標準不合理。一是重案件質量，輕案外風險。辦案人員對有罪和無罪證據，直接證據和間接證據等刑事案件的質量風險評估較為重視，而對于案件處理可能引發當事人及其近親屬上訪、纏訪、鬧訪，引起下一執法辦案環節的風險隱患認識不清或不予以重視。二是缺乏重疊風險標準。在涉及多種風險因素的情形之下，是多種風險因素疊加即自動提升風險等級，抑或對疊加風險因素單獨預判，在評估標準中沒有體現。

3.風險等級不統一。一是風險等級評定具有主觀性。對于同類性質風險的案件，存在部分辦案人員將風險評定為高風險等級，而部分辦案人員評定為低風險等級的情形，等級的評定主觀判斷性過大。二是風險等級標志不統一。將風險等級分別有劃分和表述為“重大、較大、一般”，“一級風險、二級風險、三級風險”，“紅色、橙色、綠色”的情況，缺乏統一性。

(二)風險預警面臨的困境

1.預警滯后。目前執法辦案風險評估預警工作的相關規定對相應等級的執法辦案風險備案工作作了時限規定，但對預警的時限沒有明確。案件處理決定已引起涉檢信訪或社會輿論關注，而相關業務部門尚未進行評估或預警的情況不同程度存在，違背了風險評估預警機制設置的初衷。

2.預警拖延。簡單而言，即風險已消失而預警仍存在。如可能引發群體性事件的刑事案件，辦案人員通過釋法說理、教育穩控等措施，已妥善防范了風險的發生，因沒有及時將上述預警信息消除，造成其他部門和人員不必要的精力投入。

3.預警范圍不明確。目前的工作規定及機制對預警范圍沒有明確規定，預警范圍存在隨意性。應明確相應等級風險的預警范圍，既能及時將預警信息傳達，又能避免不必要的人力浪費。

4.預警渠道不暢通。實踐中有預警信息不發布或不接收的現象。預警信息通過何種途徑發布，各地做法不一。發布和接收案件預警信息的責任人員不明也是造成渠道不暢的重要因素。

(三)風險處置面臨的困境

1.處置主體不清。一是相應風險等級的處置主體不明。相應風險等級需要相應等級的部門或者領導主導處置，具體何種風險需要檢察長或者檢察委員會主導處置，沒有明確。二是涉及多部門或多機構執法辦案風險的處置主體不明。由于辦案風險系關多部門或多機構，導致風險處置周期延長、相互推諉的情況時有發生。

2.內部處置整合不足。一是對處置預案的確定上缺乏內部相聯部門的參與。處置預案是風險控制的總體思路和方法，缺乏內部相聯部門的參與，沒有相聯部門的共同決策，往往容易導致處置預案的實施效果較差。二是資源整合不足，化解合力弱化。在具體處置過程中，預警信息未及時溝通、處置主體不明確、處置方案有分歧等因素會導致檢察機關內部的資源整合不足，弱化化解風險的合力。

3.外部處置聯動不夠。在執法辦案風險涉及多個單位情形下，多單位積極聯動存在一定難度。一是聯動處置不暢。各單位對風險的了解情況、預見程度、等級概念認識不一，又缺乏必要的溝通和統一，導致在處置上聯動不暢。二是聯動缺乏載體。風險預警信息溝通的匱乏，往往使得多機構聯動的啟動滯后，在具體處置過程中，又沒有相應的組織保障，處置過程容易松散，處置效率不高。

三、執法辦案風險評估預警對策研究

(一)在風險評估上的對策

1.評估對象最大化。一是將評估對象擴展到業務部門辦理的所有案件，規定對業務部門辦理的所有案件都要進行評估，實現評估對象由局部到全面的轉變。二是將風險評估作為執法辦案的前置程序，涵蓋自偵辦案、偵查監督、提起公訴、控告申訴等所有重點辦案環節。堅持每案必評估，每個訴訟環節必評估，從而消除風險盲點。

2.評估主體明確化。確立“誰承辦、誰評估、誰負責”的原則。實行案件承辦人、首辦責任部門負責人、分管領導三級負責制，對執法辦案風險的評估工作分別承擔直接責任、主要責任和領導責任，實現評估責任主體與辦案審批主體相統一。

3.評估標準科學化。一是加強重視案件的社會風險。執法辦案中的風險除了可能引發案件質量問題的風險外，更應當明確社會風險的標準。對于處理結果可能引發社會輿論和媒體關注等案件，都應納入評估范圍。二是明確有多個風險點的案件評估標準。對于有多個風險點的案件，可以通過確定風險個數和每個風險點各自的嚴重程度，采用矩狀圖方法進行疊加評估。

(二)在風險預警上的對策

1.完善預警程序。預警程序應當根據評估風險等級的不同有所區別。在預警形式上，一般風險和無風險的案件只需在案卷中加以注明即可，而重大、較大風險的案件應當以書面和表格的形式進行，情況緊急的，可先以口頭告知的形式逐級報告;在預警時間上，一般風險和無風險的案件在案卷中注明后，隨案流轉即可，重大、較大風險的案件應在風險評估作出三日內預警，情況緊急的，應馬上預警;在預警范圍上，一般風險、無風險案件只需由相關部門內部預警，而較大、重大風險則應當向院控申部門、院領導、上級主管部門和同級政法委、信訪辦書面匯報。

2.暢通信息渠道。控申部門作為窗口接待部門，處于信訪動態前沿，對信訪環節發現的因執法辦案引發的不穩定因素，應第一時間向首辦責任部門通報情況，并做好各類信訪的匯總、分析、分級處理。而首辦部門是風險評估的核心部門，對執法辦案風險的具體情況，應提出案件風險的評估意見，采取具體措施予以化解。

3.推行評估預警化解機制外部延伸。執法辦案風險評估預警工作切忌“單打獨斗”。建立與公安、法院敏感案件的協調聯絡機制，實現風險信息互通共享、評估預警貫穿始終、化解工作聯動互進的局面。目前可結合已有的信訪案件流轉軟件，進一步探索建立信訪信息共享平臺，實現“一次評估、信息共享”，從而發揮出聯動預警效果。

(三)在風險處置上的對策

1.明確處置主體。處置主體應當根據風險等級的不同有所區分。對于一般風險案件，可以以承辦人為主做好息訴罷訪工作，風險處置情況由部門負責人內部管控;對于較大、重大風險案件，以部門負責人對承辦人提出的化解措施進一步完善和督促實施，承擔主要處置責任，分管檢領導承擔領導責任。

2.加強內外部聯動處置。在檢察院內部，風險處置應當以辦案部門為主，控申部門配合各部門做好執法辦案風險的防范和化解。對重大、疑難信訪的處置，可由控申部門牽頭，探索建立重大疑難信訪案件檢委會討論制度。

3.完善外部風險化解協調機制。在與政府、公安、法院、司法等部門風險信息互通的基礎上，完善風險化解協調機制。一方面相互借力，集思廣益研判風險，形成內外部合力，群策群力化解矛盾。另一方面及時發現風險，發揮法律監督職能，加強對執法不嚴、司法不公等現象的嚴肅查處，從源頭上減少風險。

4.建立考核機制。結合首辦責任制、績效考核等制度對執法辦案風險評估預警工作的落實情況實施責任考核，對漏報風險的案件實行責任倒查。將執法辦案風險評估預警工作納入單位的案件質量考評體系，確保執法辦案風險評估預警工作能夠真正取得實際效果。