基于能力提升的高速公路應急救援產業化研究＊

佘 廉，婁天峰，程 琦

（1.華中科技大學 公共管理學院，湖北 武漢 430074；2.武漢理工大學 管理學院，湖北 武漢 430070）

根據《交通運輸“十二五”發展規劃》，“十二五”末，我國國家高速公路總里程將達到10.8萬公里，覆蓋90%以上的20萬以上城鎮人口城市。伴隨著我國高速公路的快速發展和快捷、高效、方便的高速公路運輸需求的激增，使高速公路將進入突發事件的高危期。然而，到目前為止，我國還沒有形成高速公路應急救援產業應有的體系，這也成為了制約高速公路應急救援能力全面提升的一個瓶頸，因而必須加快高速公路應急救援產業的體系建設。

一、高速公路應急救援能力與應急救援產業化

（一）高速公路應急救援能力

高速公路應急救援能力，是指高速公路事件突然發生時，高速公路組織動用各種應急救援資源，啟動預先準備好的各種軟、硬件程序，實施科學的布局和應對，在對自身有威脅的環境中實施救援，減輕事件的破壞作用。對其內涵，可從三個方面來理解。

第一是高速公路組織有效地、持續地、高效地執行其社會應急救援的本領。高速公路作為施救主體，本身就處在一種對自身有威脅的變化著的環境中，不僅要開展高速公路突發事件的自我救援，在能力和條件允許的情況下，還將會開展高速公路網、網際甚至是路網以外的地區進行緊急援助。這對應急救援資源，特別是公共產品的實時保障提出了很高的要求。

第二是關鍵人員的能力所起到的重要作用。美國賠償協會對能力的界定是：對組織成功起主要作用的職員的可觀測和可評價技能、知識、績效行為和個人素質的組合［1］。高速公路應急救援能力的高低更多地決定于應急決策指揮和決策者的個人能力水平。在緊急情境下，這些關鍵人員在關鍵環節發生的作用，對救援全體產生的影響，都切實地關系到應急救援綜合能力的高低。

第三是資源配置的能力。資源理論認為，這一能力是為了達成渴望的結果而組合配置資源的能力。在我國，高速公路突發事件的應急救援，要求在極短時間內對多種資源進行組合配置，這包括社會資源，如高速公路管理局、高速公路公司、交警、路政、公安、消防、醫務救護、環衛、民政，等等；包括內部資源，如監控系統、物資儲備、救援設施、相關規定，等等。高速公路應急救援能力可被定義為執行高速公路應急救援活動所需的資源，與部門間和部門內的各種關系的協調，其中資源包括基礎設施和特殊規劃資源。

（二）高速公路應急救援產業化的含義和特點

高速公路應急救援產業是指以高速公路應急救援為核心業務，以與之相關的業務形成業務鏈的高速公路企業群體及其商業化活動。這些業務包括物資保障、技術裝備、人力資源、信息共享、交通手段、法律事務等。

高速公路應急救援產業化，就是以滿足高速公路應急救援需求為目標市場的企業和相關組織整合為一個產業，以產業運營的方式實現高速公路應急救援產品的供給。其特點為：一是以保障高速公路通行安全，滿足高速公路應急救援需求為目標；二是以促進應急救援的專業化、體系化與規模化為途徑；三是以高速公路應急救援技術，特別是智能技術、網絡技術、計算機技術為支撐；四是以為高速公路應急救援提供產品與服務的各類企業與相關組織作為整合的基礎；五是發揮政府和行業的主導機制與市場機制的綜合作用。

二、高速公路應急救援產業化的必要性

（一）高速公路突發事件對提供公共產品的時間提出要求

公共產品是“所有那些其供給不是由個人的市場需求而是由集體的政治選擇決定的物品，即任何由政府決定免費或以低費用供給其使用者的產品和服務”［2］。突發事件的不確定性和緊迫性，要求政府必須迅速作出反應，在短時間內高效率地供給多種形態的公共產品［3］。高速公路突發事件的發生往往沒有征兆，因而難以準確把握其發生的時間、地點、方式以及造成的損害程度。突發事件爆發后，一旦預警系統失靈，為了避免事態急速惡化，必須在事件發生后進行公共產品的高效率供給，才能把突發事件造成的損失降低到最低限度。此外，每一種高速公路突發事件的發生、發展都具有一定的周期性，每一個級別的突發事件，也都有發生、發展和減緩的階段，需要采取不同的應急措施［4］，這就要求公共產品供給要根據突發事件的時間性特點進行適時調整。這就對應急救援資源保障能力提出了較高的要求，而應急救援產業化是突破救援保障瓶頸的一條高效路徑。

（二）高速公路應急救援保障工作的現狀不盡人意

在高速公路應急救援保障方面，交通部門做了長期的努力，取得了一些長足的進步，特別是在工作方式和效率上有了極大的提高。但是存在的種種現實問題對應急救援產業化提出了更高的客觀要求，需要進一步解決以下問題。

一是應急救援隊伍建設需要加強。目前各省（區、市）均成立了省級交通應急領導小組及辦公室，并且各地還建立了專兼職相結合的應急救援搶險隊伍，開展了一定規模的應急演練，儲備了一定數量的應急運力和物資，但隊伍建設還處于初級階段。

二是在應急救援過程中對施救資源配置和施救力量缺乏動態調節手段。這使得在突發事故的應急救援過程中，既不能充分利用高速公路現有的系統資源，也不能充分及時地利用社會其他救援資源。

三是應急救援設備設施配備不足。我國尚未建立專門的應急物資設備的分級分類儲備體系，現有物資設備的數量和種類不足。例如為滿足高速公路重大事故應對處置的需要，科學配備的標準是每200公里高速公路配備2臺50－100T的汽車起重機，但是實際配備情況遠遠沒有達到這個標準。

四是應急信息和通信保障能力不高。與緊急事件處置與救援有關的各個機構部門，由于存在權責交叉的問題，使得高速公路經營公司、路政、交警、消防、急救和沿線地方政府相關機構之間的信息溝通和協調難度很大。

（三）我國高速公路應急救援產業化體系尚未建立

到目前為止，我國還沒有形成應急救援產業體系，在高速公路體系中，更是如此。雖然2005年，交通運輸部制定和發布了《公路交通突發公共事件應急預案》，各地交通部門也相繼制定了地方公路交通應急預案，由此初步建立了我國公路應急救援預案體系。但是，高速公路應急救援體系中，還缺乏專業的高速公路應急救援隊伍，高速公路應急物資分級分類儲備體系尚未建立，應急救援物資及設備的種類和數量不能滿足應急救援需要，應急信息和通信保障平臺與應急管理資金的保障渠道均存在有待改進和完善的問題。

三、高速公路應急救援產業化的可行性

（一）應急救援需求對高速公路應急救援提出產業化要求

高速公路應急救援是針對高速公路運營過程中出現的各種災害現象，包括氣象災害、洪水災害、地震災害、交通事故、交通病害、人為破壞等引起的應急事件，進行施救、減損、安全評估、事故取證、責任取證、責任界定，建立高危應急平臺，險前動態平安保障服務以及救援資金結算和善后處置等方面的工作。

高速公路應急救援需求，客觀上催生了以滿足此救援需求為目標的應急救援類的產品、裝備、工程、技術、服務的提供者的市場組織。促進該類企業實現專業化、規模化、市場化、組織化，就是促使這些企業群演變為應急救援產業的過程。

（二）災害救援有國際慣例可循

根據國際慣例，應急救援組織和機構，可受政府部門的委托而進行有償服務，如在特大的地震、水災等自然災害中，提供局部或某種專項服務，包括通訊聯絡、事故協查、運載疏導、后援醫療等。一些發達國家除設立政府救援部門負責國家責任內的大規模救援工作外，同時設立按商業規則運作的緊急救援機構，作為政府救援部門的補充。如果將我國高速公路應急救援中一部分救助減損工作從政府行為中分離出來，轉化為可操作的商業化服務，那么將對緊急救援工作逐步走向市場化，建立起一個嶄新的公益性與商業性相結合的產業體系，那將會對高速公路應急救援產業化起到巨大的推動作用。

（三）高速公路經營企業的責任延伸

高速公路應急救援產業化，是高速公路經營企業的責任延伸，它將兼顧高速公路社會責任和經濟效益，并推動高速公路經營企業及其沿途的城市和地區更好地協調發展。現在各地許多不斷創新經營與服務理念的高速公路經營企業，已在服務區經營、旅游開發、物流園區運作、當地特產銷售等領域形成了自己的模式和特色，作為一個經營性企業，亦可以嘗試進入應急救援物資和設備的供應業務領域，開展突發事件緊急救助業務，從而將“保障高速公路通行安全”落到實處。

四、高速公路應急救援產業化的內容框架和階段建設要求

高速公路應急救援產業化的基本工作之一，就是將這些應用于高速公路應急救援活動的所有產品、技術、裝備、服務，按照專屬類別進行劃分。其可以分為三類：第一類是專門運用于應急救援的產品；第二類是既可以用于應急救援也可以用于常態領域的應急救援產品；第三類是為應急救援活動過程提供基礎性服務的關聯性產品。高速公路應急救援產業化建設應以這三類產品的研發和生產為對象。

此外，高速公路應急救援產業化建設，在應急救援活動的事前監測預警、事中處置、事后恢復三個階段的內容和重點是不同的，不同階段應急救援產品的需求特點和類別也是不同的，這給具有不同生產特點的相關企業提供了不同的產業發展機會。見表1。

表1 高速公路應急救援產業建設的階段要求

五、高速公路應急救援產業化的實現路徑和策略

國外應急救援產業化的通行做法是，國家主導建立統一的應急救援平臺，相關組織和企業按需將其可產業化的部分進行產業化運營。我國高速公路應急救援的產業化，要根據我國國情，在構建高速公路應急救援平臺的基礎上，從以下幾個方面來建立、健全和完善。

第一，建立以政府為主導，高速公路經營企業為核心節點的高速公路應急救援平臺。目前，民政部中國緊急救援促進中心正在承擔著“協調救援資源，促進我國緊急救援體系及相關產業建設”的重任，并已成立緊急救援產業部專門負責應急救援產業化系列推進工作，但是該機構只是一個事業單位，亟需確定一個具有行政職能的政府機構來主導高速公路應急救援產業化的建設。另外，我國一些高速公路經營企業已經在嘗試開拓應急救援產業業務，并積極尋求產業鏈的延伸和突破，但是企業個體力量畢竟有限，需要一個平臺將單個優勢聯合起來，這樣高速公路應急救援才可能發揮出規模化、產業化的優勢。

第二，建立以高速公路經營企業為中心的應急救援物資管理系統。高速公路應急救援產業化發展的物資基礎，就是能夠在高速公路上發生災害與突發事件時，實現充足的救援物資和裝備的供應和分配。這就涉及到這些應急物資的標準化生產、集約化供應、快速化運輸、協調化分配等管理問題。遇到重大災害或突發事件時，有限的應急救援物資應能通過快捷的方式，籌備、組織和運送到高速公路突發事件應急救援的第一線。

第三，建立和健全共享的高速公路應急救援信息網絡和平臺。應急救援時間和地點的不確定性，使得及時而準確地采集應急事件信息成為一個難題。同時，應急救援效率和能力的不確定性，使得應急救援處理和進展信息的實時獲得和共享成為應急事件中公眾最為敏感和關心的問題。對于高速公路而言，一旦發生自然災害和突發事件，“牽一發而動全身”，往往會引發更大范圍內的連鎖效應，如連環車禍、道路擁塞和長時間癱瘓等，這導致了對高速公路應急救援信息的更高要求。目前，我國只有少數省份的高速公路做到了省內信息聯網，要做到省際互聯的信息平臺還待時日。可見，開發和建立統一的應急救援信息采集和處理系統，是高速公路應急救援產業化建設的重要內容，也是推動高速公路應急救援產業化成功實現的必要保障。

第四，建立多元化的高速公路應急救援產業的市場運作機制。在政府出臺相關政策的前提下，各地可以打破當前單一的專業應急救援設備供應模式和武警、消防等專業隊伍的應急救援方式，給高速公路經營企業以更大的發展空間。高速公路經營企業可以適當拓寬業務范圍，成立專業的應急救援公司，進行市場化的運作，向應急救援物資、設備與隊伍的供應商角色轉變，從而能夠充分地發揮其應急救援需求端和應急救援供給端間的“橋梁”作用。這種模式的優勢非常明顯：其一，往往能在突發事件發生后的第一時間親臨現場，對應急物資和設備的需求情況能夠全面、準確地掌握；其二，能夠隨時了解應急物資和設備的市場信息，把握應急救援行業和技術的發展動態，能保證較高的高速公路應急救援的物資保障和技術水平；其三，專業的公司制運作，企業除了滿足本高速公路上的應急救援以外，也可以向社會上其他高速公路或其他服務對象輸出專業化的應急救援服務，在不斷地學習、培訓、演練與積累現場救援經驗的過程中，提升救援效率和能力，從而最大化地保證應急救援的需求。可以采取合資、OEM、聯合培訓以及其他合作方式等，以滿足專業應急救援公司的正常運作。

［1］Zhou Qiwei，Stillman，Martin J.Design of an expert system for emergency response to a chemical spill［J］.Journal of Chemical Information and Computer Sciences，1995（6）：956－968.

［2］史卓頓，奧查德.公共物品、公共企業和公共選擇［M］.費朝暉，譯.北京：經濟科學出版社，2000：68.

［3］趙軍鋒，金太軍.突發事件中公共產品的需求與供給［J］.中國行政管理，2012（1）：101－105.

［4］Coombs W T.Ongoing Crisis Communication：Planning Managing and Responding［M］.New York：Sage Publications Inc，1999.