淺談環(huán)境污染以及治理措施

劉傳乾　付洪濤

摘 要：由于人們對工業(yè)高度發(fā)達的負(fù)面影響預(yù)料不夠，預(yù)防不利，導(dǎo)致了全球性的三大危機：資源短缺、環(huán)境污染、生態(tài)破壞.人類不斷的向環(huán)境排放污染物質(zhì)。但由于大氣、水、土壤等的擴散、稀釋、氧化還原、生物降解等的作用。污染物質(zhì)的濃度和毒性會自然降低，這種現(xiàn)象叫做環(huán)境自凈。如果排放的物質(zhì)超過了環(huán)境的自凈能力，環(huán)境質(zhì)量就會發(fā)生不良變化，危害人類健康和生存，這就發(fā)生了環(huán)境污染。

關(guān)鍵詞：環(huán)境污染；法律；BOT模式

1 環(huán)境污染的危害

環(huán)境污染會給生態(tài)系統(tǒng)造成直接的破壞和影響，如沙漠化、森林破壞、也會給生態(tài)系統(tǒng)和人類社會造成間接的危害，有時這種間接的環(huán)境效應(yīng)的危害比當(dāng)時造成的直接危害更大，也更難消除。例如，溫室效應(yīng)、酸雨、和臭氧層破壞就是由大氣污染衍生出的環(huán)境效應(yīng)。這 種由環(huán)境污染衍生的環(huán)境效應(yīng)具有滯后性，往往在污染發(fā)生的當(dāng)時不易被察覺或預(yù)料到，然而一旦發(fā)生就表示環(huán)境污染已經(jīng)發(fā)展到相當(dāng)嚴(yán)重的地步。當(dāng)然，環(huán)境污染的最直接、最容易被人所感受的后果是使人類環(huán)境的質(zhì)量下降，影響人類的生活質(zhì)量、身體健康和生產(chǎn)活動。例如城市的空氣污染造成空氣污濁，人們的發(fā)病率上升等等；水污染使水環(huán)境質(zhì)量惡化，飲用水源的質(zhì)量普遍下降，威脅人的身體健康，引起胎兒早產(chǎn)或畸形等等。嚴(yán)重的污染事件不僅帶來健康問題，也造成社會問題。隨著污染的加劇和人們環(huán)境意識的提高，由于污染引起 的人群糾紛和沖突逐年增加。

2 環(huán)境污染治理的市場化——BOT模式

市場和政府存在著各自的優(yōu)越性，同時，也都可能出現(xiàn)“市場失靈”和“政府失靈”。因此，我們的任務(wù)無疑便是找到兩者的平衡點，使其各自充分發(fā)揮作用。根據(jù)OECD市場經(jīng)濟國家和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型國家的環(huán)境管理經(jīng)驗，政府在環(huán)境保護中的主要作用是規(guī)制和監(jiān)督，同時提供必要的環(huán)境公共物品。 但是，這并不必然意味著由政府來生產(chǎn)，政府“可以把生產(chǎn)該產(chǎn)品的合同承包給私人生產(chǎn)廠家”， 吸納商業(yè)資本、社會公眾和企事業(yè)單位等社會資金來參與，形成社會多元化投資局面。在國際上，從80年代開始，歐美開始倡導(dǎo)和鼓勵私人部門積極參與環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運營，力圖在私人部門和公共部門之間建立伙伴關(guān)系，這一作法后逐漸被東亞許多國家所重視和應(yīng)用。美國城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運營的較大部分由私人部門承擔(dān)；馬來西亞將全國劃分為幾個區(qū)域，把垃圾和污水處理業(yè)務(wù)全部委托給幾大公司；日本過去曾把政府環(huán)境預(yù)算的80%以上投入到環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，現(xiàn)在也感到力不從心，弊端甚多，因而開始變革。 而我國，環(huán)保投入機制基本是延續(xù)計劃經(jīng)濟體制的產(chǎn)物，投資主體仍然主要是國家和政府。

BOT模式似乎是我們苦苦尋覓的“平衡點”的天然物，“驀然回首，她在燈火闌珊處”。BOT（Build-Operate-Transfer，建設(shè)-營運-移交）投資方式是由政府通過特許協(xié)議的方式將基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、營運權(quán)讓渡給項目發(fā)起人并對部分項目風(fēng)險提供商業(yè)支持和政府承諾；項目發(fā)起人則設(shè)立項目公司，并由項目公司通過一系列協(xié)議（合同）聯(lián)接眾多的項目參與者對項目進行建設(shè)、營運，通過經(jīng)營所得收回投資，償還貸款，獲取收益；特許期滿后，項目公司將項目無償移交給政府。BOT投資方式具有融資能力強，自有資本需要量小，投資收益有保障等眾多優(yōu)點，因而，“自土耳其1983年設(shè)立世界上第一個BOT項目到1993年，世界范圍內(nèi)有近150個基礎(chǔ)設(shè)施項目采用BOT投資方式，總投資額超過600億美元”。

BOT投資方式是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及眾多當(dāng)事方，規(guī)范當(dāng)事方權(quán)利義務(wù)關(guān)系的合同亦為數(shù)不少， 其法律特性在我國環(huán)境污染治理項目中具有很強的適應(yīng)性和可行性。

3 BOT模式與我國環(huán)境法律制度的沖突和協(xié)調(diào)

3.1 BOT模式與排污收費制度

公共產(chǎn)品具有非排他性和消費的非競爭性，但是，非競爭性產(chǎn)品未必是非排他的，有時，可以采用很簡單的排他手段，如收費就可以使排他成為可能。 BOT模式中的投資方之所以愿意投資于環(huán)境污染治理項目，就是因為能通過收取污染處理費的制度將環(huán)境污染治理這一公共產(chǎn)品具有排他性，以實現(xiàn)其盈利的目的。為了保證這一穩(wěn)定的并且也是唯一的利潤渠道，排污收費制度就顯得頗為重要。

排污收費制度（征收排污費制度），是指國家環(huán)境保護行政主管部門對向環(huán)境排放污染物或者超過國家或地方標(biāo)準(zhǔn)排放污染物的排污者， 按照所排放的污染物的種類、數(shù)量和濃度，征收一定的費用的一套管理制度。它是“污染者負(fù)擔(dān)原則（PPP）”的具體體現(xiàn)。

3.2 BOT模式與“三同時”制度

“三同時”制度是指一切新建、改建和擴建的基本建設(shè)項目（包括小型建設(shè)項目）、技術(shù)改造項目、自然開發(fā)項目，以及可能對環(huán)境造成損害的其他工程項目，其中防治污染和其他公害的設(shè)施和其他環(huán)境保護設(shè)施，必須與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用的一項法律制度。“三同時”制度是我國首創(chuàng)的，是一項控制新污染源的法律制度，也是“預(yù)防為主”原則的具體體現(xiàn)。

3.3 BOT模式與限期治理制度

限期治理制度，是指對長期超標(biāo)排放污染物、造成環(huán)境嚴(yán)重污染的排污單位和在特殊保護區(qū)域內(nèi)超標(biāo)排放的已有設(shè)施，由人民政府決定，環(huán)境保護行政主管部門監(jiān)督其在一定期限內(nèi)治理并達到規(guī)定要求的一整套措施。限期治理制度也是具有中國特色的環(huán)境管理制度，是減輕或消除現(xiàn)有污染源的污染和污染嚴(yán)重的區(qū)域污染，實現(xiàn)“預(yù)防為主，防治結(jié)合”原則的體現(xiàn)。

3.4 BOT模式與環(huán)境法律責(zé)任

在環(huán)境污染治理的BOT模式中，排污者和污染治理者，誰是環(huán)境違法主體，誰該承擔(dān)環(huán)境法律責(zé)任，卻變成一個困難的問題，目前學(xué)者亦是眾說紛紜。 我們認(rèn)為，在這一問題上，應(yīng)區(qū)分私法責(zé)任與公法責(zé)任。私法責(zé)任，主要是因環(huán)境侵權(quán)而生，而在環(huán)境侵權(quán)領(lǐng)域，采無過錯責(zé)任主義歸責(zé)原則已成為世界各國法律上的通制。 因此，因污染造成的環(huán)境侵權(quán)，排污者和污染治理者應(yīng)對受害者承擔(dān)連帶責(zé)任，也就是說，受害者可以向兩者中的任何一方提起訴訟，要求承擔(dān)民事責(zé)任。當(dāng)然，若屬于另一方過錯引起，或者合同另有約定，先行承擔(dān)責(zé)任方可以行使追償權(quán)。而在公法責(zé)任中，行為人主觀過錯為必要條件， 因此，只能令排污者或者污染治理者中的過錯方承擔(dān)責(zé)任。這種責(zé)任區(qū)分方式在實踐中也是可行的，污染事故受害者在實踐中往往處于弱勢地位，無力追究真正的責(zé)任人，而公法責(zé)任的追究者——行政主體或者司法機關(guān)——是完全有能力做到也應(yīng)該做到這一點的。