優化我國基本公共服務績效評價的思路及其制度支持

舒銀燕 范亞舟

（中央財經大學，北京 100081）

近年來，學術界和政府部門對于績效評價和健全行政問責制度在提高基本公共服務供給質量中的作用有了統一的認識，認為有必要強化基本公共服務績效評價。但對如何開展基本公共服務績效評價，尚未達成共識。從已有的研究看，西方的績效評價主要有“3E”和“4E”法、邏輯模型法、標桿管理法和平衡記分法等。英國、澳大利亞、新西蘭、加拿大和美國等國對公共服務績效評價都強調以結果為導向的績效評價，但評價指標體系和評價方法有所差異。目前，我國公共服務的績效評價尚處于起步階段。在理論層面，對公共服務績效評價標準、框架、體系和制度建設等問題缺乏系統的研究；在實踐層面，尚未形成科學、規范的評價模式和客觀公正的評價機制。針對上述情況，本文在分析我國基本公共服務績效評價現狀的基礎上，著重探討優化我國基本公共服務績效評價的基本思路和配套的措施。

一、我國基本公共服務績效評價的實施現狀

1.我國開展基本公共服務績效評價的制度與實踐。在我國，最早對基本公共服務進行績效評價的是中國社科院的陳昌盛、蔡躍州兩位學者，他們采用基準評估（標桿）法和DEA方法對我國各省區的公共服務績效進行分類評價和綜合評價。2010年，衛生部和財政部印發《關于加強基本公共衛生服務項目績效考核的指導意見》，此后，各地開展逐步推行基層衛生機構績效考核。2010年，廣東省政府在國內對基本公共服務均等化進行績效考評，其所轄各市相應地實施基本公共服務均等化的績效考評。2011年，財政部印發《財政支出績效評價管理暫行辦法》，確定了財政支出的績效評價框架和指標體系，其指標體系圍繞項目決策、項目管理和項目績效進行開發，與之前學術界和政府部門開展的績效評價相比，除了重視資金管理和目標的實現程度之外，該指標體系中增加了“決策過程”和項目效果的“可持續性影響”等指標，是我國財政支出績效評價實踐的進步。2012年7月，國務院《我國基本公共服務“十二五”發展規劃》提出：國家發改委要以全國基本公共服務水平綜合評價為重要手段，制定評價指標體系和評價方案，牽頭組織開展中期評估和終期評估，并向國務院提交評估報告，以適當方式向社會公布；各級政府部門要開展本行業和本地區的基本公共服務水平監測評價；鼓勵多方參與評估，積極引入第三方評估；完善基本公共服務問責機制，增加基本公共服務績效考核在政府和干部政績考核中的權重?！耙巹潯敝械纳鲜鲆幎ǎ瑢⑦M一步推動我國基本公共服務績效評價工作的開展。

2.我國基本公共服務績效評價存在的問題。目前，我國基本公共服務績效評價尚處于探索階段，評估體系和制度還不健全，在實施中存在以下幾方面的問題：第一，地方政府對公共服務實施的績效評價制度化程度和規范程度不高，評價方式多，但運動式的評比色彩較重，隨意性較大，績效評價對政府績效改善的促進作用有限。第二，評價主體單一，主要是由上級管理部門對下級進行評價或內部自評，評價主體缺乏獨立性，評價過程中社會公眾的參與度低，評估過程的透明度不高，社會監督和約束機制薄弱。第三，以“行為導向”構建評價指標體系的居多，其指標的設計著重關注近期績效考核和資金監管，缺乏對基本公共服務供給的監測，對基本公共服務供給的中長期績效和項目的可持續性重視不夠。第四，基本公共服務績效評價結果的應用受到限制，主要體現在績效評價結果不能及時向公眾公布，接受公眾監督，績效評價結果沒能作為今后財政預算的依據，也沒有把績效評價結果納入到政府和干部的政績考核中去。上述問題影響了績效評價結果的科學、客觀和公正性，也在一定程度上制約了績效評價結果的使用和擴散，也制約了評價結果對改善公共服務供給績效促進作用的發揮。

二、優化我國基本公共服務績效評價的基本思路

1.關于基本公共服務績效評價的基本內容。公共服務具有公共物品屬性，其供給要兼顧公平與效率。公平性主要體現為：基本公共服務供給水平和覆蓋面，受益群體的滿意度，基本公共服務均等化程度，基本公共服務對居民長期發展的影響及其對其他利益相關者的影響。供給的效率主要體現為：公共服務的投入產出與政策的相符性，產出的效率以及項目實施和運轉的可持續性?；谏鲜隼斫猓疚陌选盎竟卜湛冃гu價”界定為：根據一定的目標，按照一定的評價準則，運用一定的評價指標和評價方法對基本公共服務供給的相關性、效率、效果及其可持續性等方面進行客觀、科學和公正的評價。

這里選擇國際常用的邏輯模型來確定基本公共服務績效評價的基本內容。邏輯模型是“一種理解從投入到產出結果之間的因果關系的有效工具”（財政部國際司，2010）。其基本邏輯是：對某個項目投入一定的資源，就會有一定的產出（產品或服務），這些產出會使項目區域、受益群體及其相關者產生某些變化?；谶@一邏輯，基本公共服務績效評價的重點是公共服務供給過程中的投入、活動、產出、成效和影響等基本內容。其中，公共服務供給的投入是指用于公共服務供給的人力、資金、實物和時間等資源；活動是指為了實現公共服務的供給目標，使用各種資源的各項活動和工作，包括公共服務供給設施建設、供給能力建設等；產出是指通過實施各項活動而產生的服務；成效是指公民享受公共服務的產出而獲得的短期或中期的直接效果；影響是指由公共服務供給所產生的長期效果，比如基層衛生機構醫療條件的改善提高了當地居民的就醫便利性。

2.關于績效評價的準則。一是相關性。相關性是指基本公共服務供給的目標與國家（地方）公共服務發展政策以及受益群體的需求相符的程度。相關性包括“產出設計的相關性”和“實際產出的相關性”，產出設計的相關性是指制定基本公共服務供給計劃時的預期目標與國家（地方）公共服務發展政策及公眾需求是否符合；實際產出的相關性指實際提供基本公共服務時是否仍符合當地的實際需求，能否解決受益群體的實際問題。二是效率。效率是指基本公共服務的投入轉化為產出結果的經濟性，包括公共服務供給是否符合計劃進度，資金是否按計劃使用，在一定的投入下是否按照原計劃提供了所有的服務。三是效果。效果是指基本公共服務供給目標的實現程度、計劃受益群體的瞄準度和受益群體的滿意程度。供給目標主要指在公共服務供給計劃制定時的預計的對當地經濟、社會、生態以及社區和目標群體所產生的影響。供給瞄準度指公共服務是否最終被預計的目標群體所獲得。受益群體的滿意度是指公共服務的享受者對供給過程、供給規模、供給質量等行為和結果的滿意程度。四是可持續性?？沙掷m性是指維持基本公共服務供給質量和確保其產出繼續產生積極影響的可能性。主要對項目的決策過程、公共服務管理部門和供給部門在資金供給的持續性、服務設施的維護、服務的利用等方面及其配套的機制與政策進行評價。

3.關于績效評價方法的選擇。方法的選擇應當綜合考慮項目性質、評價的目的和評價準則。目前，我國應用較為廣泛的財政支出績效評價方法主要有成本—效益分析法、綜合評價法、DEA方法。由于基本公共服務的公益性特征，其服務供給的目標具有多元性，服務的產出不易量化；公共服務的供給要兼顧效率和公平。基本公共服務績效評價的目的在于改善公共部門治理，提高公共服務水平和受益群體滿意度，確保供給質量改善的可持續性。因而指標體系的構建，應當以服務供給的結果為導向，并引入利益相關者參與評價。各指標的權重的確定，可以采用德爾菲法和層次分析法。

4.關于績效評價指標體系的開發。由于基本公共服務包括的類型多樣，在開發績效評價指標體系時，首先確定績效評價的關鍵問題。關鍵評價問題的確定，有利于在績效評價時重點關注有限的幾個問題，有利于把握績效評價深度與廣度，有利于評價人員在開發評價指標體系時圍繞關鍵性問題進行指標分解。圍繞4個評價準則，結合公共服務的特性，設計了14個關鍵性的評價問題（見表1）。

評價指標體系的設計圍繞關鍵評價問題進行。關鍵性評價問題包含了多項評價內容，只有設置不同的指標才能更全面、清晰地反映要評價的問題。由于不同類型的公共服務的產出、效果、影響因項目特點有所差異，如基本醫療衛生服務、社會保障、基礎教育、基本基礎設施、科學技術、公共安全和環境保護等基本公共服務的產出和效益差別較大，在此僅列出績效評價的一級指標，具體評價時可根據基本公共服務的不同類型和特性設置二級指標。

表1 基本公共服務績效評價指標體系的設計

三、優化我國基本公共服務績效評價的制度支持

1.建立以基本公共服務為核心的政府績效管理制度。政府仍將是基本公共服務供給的最大主體，有必要探索建立以基本公共服務為主要內容的政府績效管理制度，特別是建立規范的地方性基本公共服務的專項規劃；強化“結果導向”的公共服務供給績效評價，重視前期論證工作，明確基本公共服務供給的總體目標、權責主體、進度安排等，確定年度計劃；定期開展公共服務需求狀況和滿意度調查。

2.創新基本公共服務動態監測機制。改變完全依靠部門內部監督公共服務供給的傳統做法，逐步建立內部監督與外部監測相結合的監測機制，強化事前、事中監督。首先，建立公共服務動態監測制度，確保對公共服務投資、管理和運行的監測能持續、規范進行，并成為績效評價的重要參考。其次，為監測機制的有效運行提供配套支持，包括：以相關政策、規劃及供給目標為依據，確定監測內容、重點、方法及監測指標；建立基本公共服務統計與信息服務系統，統計并提供公共服務供給的投入、產出等專項數據，對城市、農村、農民工按照基本公共服務類型進行分類統計，完善分收入群體的統計數據，提高數據的可獲得性；建立專項信息平臺，提供各級政府公共服務招標、融資、建設進展、資金使用和績效評估結果等信息，提高信息透明度。

3.按照規劃實行第三方評估?！段覈竟卜铡笆濉卑l展規劃》已經明確提出績效評價實施第三方評估。目前對財政支出項目的績效評價，管理部門多采用內部自評的方式，這種方式因評價機構缺乏獨立性難以得到公正和客觀的評價結果，有必要規范評價機構的資質：績效評價的承擔部門應當是外部專業性的評價機構，外部專業評價機構應具有良好的資質，評價機構負責人在績效評價知識與技能方面有較好的積累，具備一定年份的公共項目績效評價實踐經驗；評價機構的成員有較好的知識儲備和能力積累，其知識結構應具有互補性。

4.規范利益相關者參與機制。在基本公共服務決策、監測和績效評價過程中，建立利益相關者參與式管理機制，確保各利益相關者（包括政府部門成員、專家、項目受益群體及其他利益相關者）有權利、有機會、有渠道參與，強化基本公共服務供給全過程對公眾需求與滿意度的關注。建立監測專家與績效評價專家庫，開展監測與績效評價人員和機構培訓，積極培育多元化的評估主體。

5.強化評價結果的使用和擴散。績效評價的目的在于，用評價結果引導和督促公共部門規范財政資金的使用，改善公共服務供給的績效。強化評價結果的應用與擴散有利于形成績效改革的約束與激勵機制，具體包括：建立公共服務供給問責制，把績效評價結果納入干部考核體系，形成制約的長效機制；推進編制績效預算改革，把績效評價結果納入編制公共服務預算的依據，提高資金分配效益；建立績效評價的考評核查機制和績效評價整改制度，有利于發現績效評價中存在的問題，督促預算單位和公共服務管理部門進行整改，提高績效評價的科學性、規范性與公平性。

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