我國對財政績效評價的認識深化、現存問題與完善思路——基于投入產出表和損益表的模擬測算

晁毓欣

（山東財經大學，濟南 250014）

作為新公共管理運動的標志性成果，西方政府績效評價的理論與實踐模式自20世紀末被學者們引入我國以來，很快引起中央政府的重視，在各個領域逐步開始了探索和試點。本文在回顧、總結我國中央政府績效評價規范化進程的基礎上，重點對我國財政績效評價的規范化路徑與現行制度做出分析和評價。

一、我國政府對績效評價的認識深化過程

（一）中央相關文件和領導講話對于績效評價的闡述

2003年10月，黨的十六屆三中全會通過了《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》。該報告在完善財稅體制改革部分提出“建立預算績效評價體系”的設想，這是中央政府第一次將“預算績效評價”改革列入官方文件之中，從此揭開財政績效化改革的大幕。

2004年3月2日國務院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》將“行政執法績效評估”作為理順行政執法體制、加快行政程序建設、規范行政執法行為的措施之一。2004版《國務院工作規則》第十六條規定，“強化公共服務職能，完善公共政策，健全公共服務體系，努力提供公共產品和服務，推進部分公共產品和服務的市場化進程，建立健全公共產品和服務的監管和績效評估制度，簡化程序，降低成本，講求質量，提高效益”。這是關于公共產品和服務供給績效評價的第一次正式表述，標志著中央政府對此的正式認可。國務院《2005年工作要點》指出，要“探索建立科學的政府績效評估體系和經濟社會發展綜合評價體系”，意味著已將績效評價提上中央政府的工作日程。2006年9月4日，在“推進政府管理創新”電視電話會議上，溫家寶總理詳細闡述了績效評價與行政問責制的關系：

“績效評估是引導政府及其工作人員樹立正確導向、盡職盡責做好各項工作的一項重要制度，也是實行行政問責制的前提和基礎。有了績效評估的結果，行政問責才有可靠的依據?！龠M樹立與科學發展觀相適應的政績觀。要按照獎優、治庸、罰劣的原則，充分發揮績效評估的導向作用和激勵約束作用，堅決反對虛報浮夸、急功近利，反對搞勞民傷財的形象工程和政績工程”。這次講話明確了績效評價的三項作用：一是導向作用；二是激勵作用；三是約束作用，利用績效信息為行政問責制提供依據。同時，正式提出將績效評價作為推進政府管理創新的重要工具。

2007年召開的黨的十七大已經將績效評價擴展到整個政府管理體系，提出“完善政府績效管理體系；建立以公共服務為取向的政府業績評價體系，建立政府績效評估機制”。對績效評價而言，十七大報告具有里程碑意義，表明績效評價與績效管理改革已經成為政府管理改革的基本方向。這也意味著績效意識已經進入制度層面而內化為中國政府行政體制改革的有機組成。

2008年2月27日通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》，進一步明確了“推行政府績效管理和行政問責制度，建立科學合理的政府進行評估指標體系和評估機制”。2008年2月，黨的十七屆二中全會提出“推行政府績效管理和行政問責制度”。其后，十七屆五中全會提出“完善政府績效評估制度”。

2011年3月16日發布的《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》對績效評價和績效管理做出了最為權威性的闡述?！妒逡巹潯返?6章在論及“推行政府績效管理和行政問責制度”部分，提出“建立科學合理的政府績效評估指標體系和評估機制，實行內部考核與公眾評議、專家評價相結合的方法，發揮績效評估對推動科學發展的導向和激勵作用。……提高政府執行力和公信力”?！妒逡巹潯访鞔_提出將績效評價作為監督政府的措施之一，第一次將績效管理與提高政府公信力聯系在一起，將其作為行政問責制度的目的。這就從長期規劃層面上正式確定了績效評價與管理在整個政府管理改革中的重要地位。

2012年11月，黨的十八大報告將績效管理角色定位于為推進政治體制改革、進行行政管理方式創新的手段，作為提高政府公信力和執行力的重要途徑。

從黨的十六屆三中全會到十八大，黨中央和國務院對政府績效評價重要性的認識越來越深入，自然也對之寄予厚望，期望借以完善行政管理制度，提高決策科學化水平，強化政府工作人員的責任意識，提升政府在群眾中的威望和公信力。不過，這些認識和期望從文件的方向性描繪到真正落實而成為現實，中間還有相當漫長而曲折的路程，其中最重要的一環就是績效評價與管理的法制化。離開法制化，整個績效評價與管理活動無法可依，無細則可循，必然產生各種各樣的混亂和無序，從而阻礙整個政府管理改革的進程。

（二）中央政府采取的具體措施：部際聯席會議

2008年底，中央明確由監察部牽頭負責績效管理工作。2010年7月，經中央編委批準，中央紀委監察部增設績效管理監察室。2011年3月10日，國務院成立由監察部、中組部、中央編辦、發改委、財政部、人力資源社會保障部（公務員局）、審計署、統計局、法制辦等9部門組成的政府績效管理工作部際聯席會議，指導和推動政府績效管理工作。聯席會議第一次會議在北京召開，審議通過了《關于政府績效管理工作部際聯席會議成員單位職責分工的意見》《2011年政府績效管理工作要點》和《關于開展政府績效管理試點工作的意見》。會議選擇了北京市、吉林省等8個地區進行地方政府及其部門績效管理試點，選擇國土資源部、農業部、質檢總局進行國務院機構績效管理試點，國家發改委、環境保護部進行節能減排專項工作績效管理試點，財政部進行財政預算資金績效管理試點，為全面推行政府績效管理制度探索積累經驗。

（三）財政部關于績效評價的探索

我國財政部對績效評價的探索始于2002年。從制度供給入手，2003年以來先后頒布了《中央級科教文部門項目績效評價管理辦法》《中央級行政經費項目支出績效考評管理辦法（試行）》《中央政府投資項目預算績效評價管理辦法》《中央部門預算支出績效考評管理辦法（試行）》《財政扶貧資金績效考評試行辦法》《中央企業綜合績效評價管理暫行辦法》和《中央企業綜合績效評價實施細則》等文件。這些文件的共同特點表現為僅僅關注財政支出的一個或幾個方面，以項目績效評價為主，基本上屬于試點性質。在此基礎上，2009年7月，財政部發布了《財政支出績效評價管理暫行辦法》，初步建立起財政支出績效評價管理的整體框架，標志著財政支出績效評價的全面啟動。同年10月26日，發布了《財政部關于進一步推進中央部門預算項目支出績效評價試點工作的通知》（以下簡稱“09項目評價”），建立了項目績效評價的基本模式；2011是具有里程碑意義的一年，預算績效管理成為部際聯席會議選擇的績效管理試點，財政部連續出臺了《財政支出績效評價管理暫行辦法》修訂版（財預[2011]285號，下文簡稱“現行辦法”）和《關于推進預算績效管理的指導意見》，將財政支出績效評價置于預算績效管理的核心，對績效評價的重視達到前所未有的高度。2012年9月21日，在地方試點（如河北省、四川?。俸颖笔∝斦d：“探索建立全過程預算績效管理體系”[J]，《中國財政》2011.05。的基礎上，財政部發布了《預算績效管理工作規劃（2012-2015）》，提出構建“覆蓋所有財政性資金，貫穿預算編制、執行、監督全過程”的預算管理體制模式。

十八大報告將政府績效管理作為深化行政體制改革管理創新、提高政府公信力的主要手段。時任財政部長謝旭人在對其解讀時，將科學規范、注重績效的預算管理制度作為完善公共財政體系的重要內容。要求健全預算績效管理制度，將績效觀念和要求貫穿到財政管理的各個方面，通過建立“預算編制有目標、預算執行有監督、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用的全過程績效管理機制”，實現提高財政資金使用效益的目標。本文在對我國財政績效化改革歷程進行梳理的基礎上，重點對預算績效管理的核心——財政支出績效評價管理辦法進行評述，并提出進行完善的政策建議。

二、現行財政支出績效評價辦法的主要特征

現行辦法包括8章，共37條、5個附件，以預算資金和轉移支付資金為評價對象，重點關注評價對象的投入成本、預期產出、預期效果、服務對象滿意度等等。與“09辦法”相比，現行辦法內容更加全面、詳細，其主要特征包括：

（一）評價模式走出“仿造”，實現本土化

政府績效評價在我國從無到有，本身就是一個向西方國家學習、借鑒、洋為中用的過程。在此過程中，模仿也是學習的一種形式。其中，“09項目評價”所設計的績效評價報告與問卷帶有明顯的模仿痕跡，在結構、格式、權重分配等主要內容與美國聯邦政府績效評級工具PART（晁毓欣，2010）高度類似，幾乎是PART的翻版；績效得分向等級的轉化方式基本相同，唯一的區別是把暫時還難以實施評價的RND項目放在了表外。其問卷結構比較如表1，等級劃分方式如表2。

不過，與“09項目評價”相比，現行辦法雖然仍不完善，但已不再有模仿的痕跡；采用了項目決策、項目管理和項目績效的板塊式結構，不再要求統一的分數與等級轉換方式，實現了績效評價模式的本土化，這是一個非常可貴的進步。

表1 績效問卷結構

表2 績效得分與等級轉換表

（二）評價內容以3E為主

現行辦法第二條將財政支出績效評價定義為“財政部門和預算部門（單位）根據設定的績效目標，運用科學、合理的績效評價指標、評價標準和評價方法，對財政支出的經濟性、效率性和效益性進行客觀、公正的評價”，將評價內容規定為財政支出的經濟性、效率性和效益性，顯然體現了其以傳統的3E為評價重點的特征。

3E是Economy（經濟性）、Efficiency（效率性）和Effectiveness（可譯為有效性、效益性或效果、效能等）的縮寫。它是英國新公共管理運動在二十世紀七十年代的產物，源于美國20世紀初期開展的效率評價。雷納帶領的工作小組為改善英國公共管理中的浪費和低效率頑癥，而對英國的行政管理進行了大刀闊斧的改革。但在改革實踐中他們發現，僅僅追求行政經費的節約無助于效果的改善，因而是沒有多大意義的；而且單一的效率標準也不足以全面評價政府績效，于是提出以3E標準替代美國早期提倡的效率標準，開績效評價標準多重性之先河，成為具有標志性意義的進步。其中，經濟性是指在質量一定的條件下取得某項服務所耗費的投入（input）或成本，包括人、財、物的消耗；它用來衡量與類似活動相比、或與相關法規相比所投入資源的節約程度。效率一般用來定義投入與產出的對比關系，考察對資源的利用程度。對有效性有多種理解方式，Boyne認為最常見的是公共服務對其目標的實現程度，如學生的及格率，地方經濟發展政策創造的就業等（Boyne2002）。

在澳大利亞，3E也被視為一種典型的績效報告模型。澳大利亞《政府服務報告》（RoGS2011）將經濟性方面的信息歸入效率的測度范圍，同時增加公平性標準“Equity”，以“澳版”3E作為其政府績效評價的規范。

（三）在理論上屬于IOO模型的典型應用

現行辦法第十三條將績效目標規定為預期產出、預期效果、相關成本、服務對象或受益人的滿意度等方面，表明該辦法是投入-產出-結果（IOO）模型的典型應用。

IOO模型由Boyne（2002）提出，包括投入（input）、產出（output）和結果（outcome）、公眾參與和政府責任等因素在內，以此作為構建地方政府績效評價框架的依據。如圖1所示。

圖1 IOO模型基本流程

IOO模型將政府績效評價的起點定義在投入環節，即財政支出環節，迅速成為財政支出績效評價的標準理論模型，被廣泛應用于英國、美國、澳大利亞等OECD國家的評價實踐中。財政部出臺的兩版評價管理辦法也體現出該模型的核心思想，可歸為該模型的典型應用。

不過，現行辦法在內容上包括決策環節，可以說已經超出IOO模型的覆蓋范圍；而且IOO模型本身固有的局限性意味著它已不足以作為我國績效評價實踐的理論支撐，必須進一步拓展和深化，因為理論的發展至少要同步、最好能夠領先于實踐發展的步伐。從實踐需要來看，財政支出績效評價是預算全過程績效評價的試點和先導。這就要求理論研究必須為財政支出績效評價向預算績效評價的過渡提供充分的理論準備。限于篇幅，本文難以就此問題展開論述，有興趣的讀者可以參閱作者相關文章。

（四）績效評價過程與預算程序基本融合

該辦法將績效目標的設定編入預算申請，并隨預算一起批復，嚴格限制績效目標調整的隨意性。在評價結果的利用方面，明確“將其作為改進預算管理和安排以后年度預算的重要依據”，體現了獎優罰劣的激勵思想。同時，采用預算年度作為評價周期，與預算周期同步。

（五）評價指標體系比較完善，且有開放性

現行辦法設計了三級指標體系，將項目決策（權重20）、項目管理（權重25）和績效（權重55，其中產出15、效益40）作為一級指標，體現了典型的“結果導向型”特征。尤其是增加了項目決策環節，使得該辦法在理論上突破了傳統IOO模型，在實踐上將評價范圍覆蓋到項目的立項、管理到效果的各個環節，既突出了重點，又兼顧到全面性，從而使指標體系比較完善。同時，該辦法的最大優點是設置了一個開放型的評價指標體系，為評價指標的調整和補充提供了政策空間。

三、我國現行財政支出績效評價辦法的主要問題

與之前的評價辦法相比，盡管現行辦法更加全面細化，不過，還存在不少有待完善之處，主要包括：

1.對評價對象未做明確分類，區別性激勵與約束難以實現?，F行辦法盡管明確規定了績效評價的對象為“本級部門預算管理的資金和上級政府對下級政府的轉移支付資金”，但對于使用上述資金所提供的公共產品和服務未做進一步分類，可評項目與可評而未參評項目在激勵機制上未做區分，從而可能導致實踐中部分項目管理者的偷懶或推脫、躲避評價的現象，抑制評價范圍的正常擴展。

2.評價周期的期限約束過強。我國現有的預算年度采用日歷年度制。這種制度本身已經產生很多不良后果。由于“兩會”的會期均在每年3月，很多部門預算的批復要到5、6月份，造成預算單位“上半年沒錢花、下半年花不了”，每年存在超過一個季度的“預算真空”現象，年底突擊花錢的問題屢禁不止，財政資金的浪費、績效低下不可避免；從支出的發生到產出形成、效果顯現之間還會因項目不同而存在長短不一的時滯。因此采用預算年度作為評價周期會在客觀上導致評價內容不全、評價結果失真等方面的問題。

3.績效評價指標體系不夠全面，個別指標名稱欠妥?，F行辦法在項目績效方面僅設置了項目產出和效益兩類二級指標，同時將“產出時效”作為三級指標，將“時效”解釋為“預算部門計劃提供產品或服務的及時程度和效率情況”。公共服務供給的及時性可以作為評價服務供給效果的次級指標之一，但它與效率顯然不是同一層次的概念。效率是與效果并列的主要績效指標類型，用來評價投入與產出的關系，其本身也具有豐富的層次性；而該辦法將二者合并、簡化為“時效”，一方面令人費解、容易引起歧義；另一方面，效率指標在評價體系中的重要地位未得到應有的體現。另外，公平性作為財政分配的主要目標之一，理應作為評價支出績效的重要方面，但現有指標體系尚未將其納入。

4.績效信息有限公開，其激勵與約束作用難以充分發揮?？冃畔⑹强冃гu價的產物，包括評價指標與評價結果。對于績效信息的公開范圍，該辦法僅規定“按照政府信息公開有關規定在一定范圍內公開”，非常模糊，不僅缺乏操作性，而且不可避免地給人為控制評價結果提供了條件。在評價結果利用方面，現行辦法雖然規定了獎優罰劣的措施，如表揚支持、批評整改、調減取消預算等，但對于績效低劣項目通過跟蹤反饋以實現管理改進、績效改善的規定不夠明確。

5.未設置過渡期和培訓時間。現行辦法規定發布日即為生效日，未設立一定時期的過渡期。事實上，由于各地方政府和部門在理論認識和實踐經驗方面的巨大差異，該辦法在全國同步推行幾乎是不可能的，績效文化與意識的培養、評價理論與技術方面的學習和培訓需要花費相當多的時間。也就是說，不管設立與否，過渡期都是客觀存在的。

四、完善我國現行財政支出績效評價管理辦法的思路

如前所述，財政支出績效評價是我國政府預算績效評價的核心內容，是我國全面開展績效管理的起點。在這一背景下，我們首先需要完善已有的評價辦法，使之更加適合我國評價工作的需要。為此，針對上述問題，我們需要從以下五個方面考慮現行辦法的完善：

1.建立項目分類制度，逐步擴大評價范圍。公共需要的特征決定了政府在公共產品和服務的供給方面的多樣化特征，這使得預算績效評價在客觀上面臨許多困難，例如基礎性研究，對其產出或效果的測度會面臨諸多困難。因此，有必要對評價對象首先按照其產品或服務本身的特征統一分類，然后確定階段性評價范圍，由易到難，邊積累經驗邊逐步擴大評價范圍。接下來，要對具備條件的可評項目建立評價時間表，并對可評而未參評項目設置評價期限約束。在這方面美國PART秉承“一切聯邦項目皆可評價、項目績效皆可改善”的設計理念，將全部聯邦項目分為七大類，分別設置共性指標和個性指標的做法值得借鑒（晁毓欣2010）。

2.增加評價周期的彈性化程度?？冃гu價周期在預算年度的基礎上可以根據項目類型的不同而適當增加一定的滯后期，以效率評價為主的項目可短一些，以效果評價為主的項目則可適當延長，使預算支出的結果較為充分地實現，以得到更加真實的績效信息。

3.完善評價指標體系。（1）效果類指標的調整。效益、效果、有效性等均譯自英文“Effectiveness”，可以根據習慣性說法，稱之為效益效果指標；下設及時性和可及性兩個二級指標，同時取消“時效指標”，分別評價公共產品和服務供給的時間和空間效果；增加公平性指標，作為效果類的二級指標。（2）效率指標的增加。針對已有的開放型評價指標體系，可以考慮在一級指標中增加效率類指標，并將成本指標作為其二級指標。（3）滿意度指標的調整。滿意度是典型的效果類指標，不必單列為一級指標，可以調整為效果類二級指標，根據內外部評價的需要，分別下設面向公眾的公共服務滿意度、面向政府工作人員的職業滿意度等等。

4.建立績效信息交流平臺，充分發揮其激勵作用?？冃畔⒉粌H可成為政府決策的可靠依據，使科學化的循證決策（Evidence-baseddecision-making）得以實現，而且可成為改善政府管理、增加政府公信力、實現政府存續性的有效工具。而這些理想的實現均有賴于績效信息的充分交流和溝通這一基本前提?？冃畔⒔涣髌脚_的建設可以為理想的實現提供現實條件。為此，可以考慮將績效信息融入我國現有的“金”字系列電子政務平臺，使之成為政府信息這一大家庭的新成員。如此，可以有效減少本文開頭提及的因預算績效信息不充分而引發的反對票問題。

5.設置過渡期，加強人員培訓。績效管理是政府管理的理想目標，這一目標的實現需要長期的持續性努力。其基礎在于績效文化的逐漸形成、績效理念與意識的逐步培養。而這一切要從人員培訓和學習開始。因此，設立一定時間的過渡期非常必要。美國《政府績效與結果法案》和PART都設立了5年的過渡期，聯邦項目的全面績效評價從2003年開始，到2008年完成了對1016個項目的評價，實現了83%的評價率（晁毓欣2010）。

另外，我國現行《預算績效管理工作規劃（2012-2015）》將財政支出績效評價作為預算績效管理的核心，這本身無可厚非；不過，從預算周期的全部內涵來看，預算執行包括收入執行和支出執行兩個方面，《規劃》在強調財政支出績效的同時，尚未明確對財政收入績效的評價和管理，如稅收征管績效評價、納稅范圍績效評價等等。這一點顯然與財政部的職責范圍有關，但有違預算績效的全面性，因此也應考慮作為下一步完善的內容之一。

〔1〕Bouckaert，G.，and J.Halligan.Managing Performance：International Comparisons.Routledge，2008.

〔2〕Boyne，George A.“Concepts adn Indicators of local Authority Performance：An Evaluation of the Satatutory Frameworks in England and Wales.”Public Money &Management[J].April-June，2002：17-18.

〔3〕晁毓欣.美國聯邦政府績效評級工具：模式、特征[J].中國行政管理，2010（5）：33-37.