拆遷補償規則制定與執行程序的倒置——拆遷中政府與公民互動的一個解釋框架

聶洪輝

（上饒師范學院 經濟與管理學院，江西 上饒334001）

在中國社科院發布2010年《社會藍皮書》中，李培林認為房屋拆遷、土地征用等問題得不到及時解決造成的民怨太深。一方面是公民通過上訪、自焚等手段進行抵抗。另一方面，地方政府認為被拆遷居民的經濟訴求是漫天要價，是“要挾”政府。2007年南昌魏淑平不滿拆遷喝農藥自殺被稱為“要挾政府”。［1］浙江省王海陽威脅將檢舉揭發開發區存在的問題，讓開發區滿足了70余萬元的賠償要求，被以詐騙罪、敲詐勒索罪起訴。［2］2010年，四川峨眉山有村民阻止強拆，政府認為是少數人為不正當利益要挾政府。［3］在人們印象中，在拆遷過程中地方政府不是蠻橫就是為強拆巧言掩飾，被拆遷公民道義上都是正確的，要求都是合理的。但筆者經過調查幾起拆遷案例發現，這并不是事實的全部。有些地方政府確實在拆遷中采取了很多既不合理也不合法的手段，但如果一涉及拆遷就將責任全歸為地方政府也并不是科學的態度，也無益于全面分析和解決目前拆遷中存在的問題。本文剖析在拆遷中幾個公民“要挾”政府的案例，提示人們不要忽視在拆遷中確實存在漫天要價問題，揭示我國拆遷問題的多個面相，目的并不是要為地方政府辯護，而是希望采取價值中立的立場，對我國拆遷問題有所助益。

一、文獻述評

歐美對房屋拆遷的規定相對嚴格，強制拆遷較為少見，原因是土地私有化，商業利益和公眾利益的界定清晰，行政權受到約束。而我國城市土地歸國家所有，農村土地歸集體所有，政府可以通過征收農村土地將其變為國家所有，行政權過于強大，地方政府直接參與土地經營。這些不同直接導致拆遷現象各異。目前學界對拆遷問題的研究主要集中在以下方面：

第一，拆遷的法律和制度視角。法學學者認為，拆遷制度在程序上不合理，必須將強制執行司法化、確立強制拆遷的程序機制、確立公共利益聽證制度、健全補償和評估制度。［4］有的學者對《城市房屋拆遷管理條例》的法律定位、規定的政府角色及行政權的介入方式等進行了分析。［5］還有學者認為，應該制定統一的《公用征收法》，使現行的拆遷模式轉變為以私人財產權為重要價值標準的征收法律制度。［6］在《國有土地上房屋征收與補償條例》（新拆遷條例）正式頒布以后，學者將其與《物權法》結合起來分析，從價值重構、制度安排與救濟完善三個方面探尋適合我國城市房屋征收補償辦法。［7］也有的研究者通過剖析征地拆遷引發沖突的深層原因，認為行政程序上的缺陷導致政府行政權力的濫用，應該完善拆遷中的正當法律程序。［8］

第二，政府角色定位研究。有些學者認為政府角色不清是重要因素。學者們認為，地方政府在拆遷中既是裁判員又是運動員，通過拆遷謀求財政收入，甚至是個人私利，政府定位不清才是根本原因。政府應該成為社會公平與正義的代表者，成為社會各種階層利益矛盾的調解者，成為廣大人民利益的維護者和社會責任的承擔者。［9］有的提出地方政府要改正角色錯位問題，矯正政府職能的不當之處。［10］

第三，公共利益界定的角度。學者們認為地方政府強制拆遷是因為公共利益與商業利益界限模糊。防止強制拆遷重要的是要界定公共利益。有的學者專門探討了城市拆遷中公共利益的特點、界定方法及解決路徑對城市拆遷公共利益實體界定的重復性問題和程序界定的虛化性問題。［11-12］但也有學者認為，公共利益的本質決定了公共利益的內涵具有不確定性。實踐也表明界定公共利益的思路對房屋征收中公共利益泛化或虛化問題的解決成效并不明顯。關鍵還是要建立完善的公示程序、聽證程序和司法審查程序保障公共利益。［13］

第四，健全拆遷機制的視角。寧騷等通過一個典型案例，認為缺乏暢達互動的溝通機制是造成這些困境的主要原因，大力培育和發展社會自治性組織，是破解城市拆遷決策過程公民參與困境的基本路徑。［14］有的學者認為，不規范的城市拆遷使得弱勢群體更加弱勢化，要建立兼顧社會各方面利益的利益表達機制和規范的住房保障制度。［15］因此，構建拆遷利益表達機制尤為重要，具體包括拆遷前的拆遷許可聽證，拆遷中的社會性自治組織，拆遷后的回訪。［16］另外，有些研究者具體探討了對拆遷戶的補償方式，也有的從引發群體性事件角度對拆遷進行了研究。［17］

雖然這些研究非常有啟發性。但是很難解釋以下問題：雖然經常發生地方政府強拆事件，但為什么強勢的政府在一些被拆遷戶漫天要價甚至“要挾”政府時無能為力？難道在拆遷中政府一點道理都沒有，所有被拆遷戶占盡道德優勢，并且全是受害者？本文目的就是嘗試回答以上問題，并試圖為當前的拆遷問題提出一些可操作性的對策或解決思路。

二、解釋框架、研究方法及案例

（一）拆遷規則制定與執行程序的倒置：本文的解釋框架

韋伯在闡述合法性時，認為法必須得到大眾認可才具有權威，社會成員才會發自內心地服從并使之變成現實，法律規則的制定要有社會成員的參與，各利益群體直接或選舉代表相互之間經過辯論、協商最后達成法律和規則。在法律規則制定以后，就成為各利益群體解決矛盾糾紛的唯一準繩。前一階段可稱之為相互博弈的政治過程，它遵循平等關系、利益政治原則；后一階段稱為行政過程，是法律規則的執行過程，奉行的是命令與服從原則。雖然二者相互依存，但順序不能顛倒，更不可能跨越討價還價的政治過程。

而行政規則的制定須遵循以上規律，有兩種情形：一種是通過個別裁定來創制規則；第二種是通過規則制定程序來制定行政規則。正式規則制定程序以及協商程序屬大眾參與模式，最重要的特征是聽證程序的運用。二者共同之處是保證更多的利益關系人參與到程序中來，在知識利用的方式上，并沒有本質差別。協商程序兼具了正式程序和非正式程序的益處。［18］在論述中國土地使用規則不確定問題時，張靜認為，中國的土地立法程序中雖然有征求意見的程序，但缺乏民眾參與，并不接受現有法律文本，實踐中造成了多種土地使用規則的狀況。［19］本文的解釋框架受其啟發，當然，多種土地使用規則是地方政府、村干部、集體和當事人選擇規則的競爭，是我國土地產權歸集體所有、產權模糊或產權虛置所致。但是，這一點與具有明確產權的私人房屋不一樣。所以，現實中我們可以看到村干部可以私自把土地變賣，但絕對看不到干部私自把他人房屋變賣的情形。

按以上分析，本文的解釋框架內容是，在拆遷過程中，地方政府既不遵守國家相關法律和拆遷條例，也不踐行自己制定的規章，一味追求單方定價、“公告征地”。正是因為這些規則沒得到公民認可，所以地方政府又不得不與有抵制情緒和行為的公民進行點對點地逐個協商賠償，協商無果則可能會采取強制拆遷、株連式拆遷和以各種手段威脅（如不發養老金等）進行拆遷。但問題是，地方政府及工作人員也并不是無“軟肋”，特別是存在操作本身違規，或者還伴隨某些人的貪腐行為，抑或與政府重要目標相沖突的時候，政府很可能被某些公民要挾利用，造成現實中政府與公民互相要挾的窘況。因此，問題的根源在于，拆遷時將政治過程與行政過程倒置了。政治行政二分法對此有清晰的界定：社會治理由行政和政治兩部分構成。政冶領域體現民主原則和人民參政議政，行政領域體現效率至上等。

（二）研究設計和研究思路

本文用文獻法搜集已有拆遷的相關新聞報道、學術論文和法律法規；通過實地觀察法調查發生在S市的公民要挾政府的兩個案例，了解其來龍去脈，獲得全景式資料；運用訪談法訪談兩個案例中要挾政府的房主及參與拆遷的政府人員，以及拆遷涉及的其他被拆遷居民和附近居民，共調查了29人。調查時間2010年3月到2011年11月。

本文的研究思路是，以拆遷規則的制定與執行程序的倒置為理論框架，著重考察拆遷中公民“要挾”地方政府的整個過程和機制，以質性研究方法呈現調查的兩個案例，在此基礎上與媒體報道的類似案例進行比較研究，試圖揭示拆遷問題的機制與實質，并對完善城市拆遷機制進行有針對性的政策思考。

（三）相關案例

案例一和案例二是筆者實地調查的案例，案例三引用了一個新聞報道的事例，旨在說明這種現象并非發生在某個地方，而是具有一定的普遍性。

案例一：在2007年，S市將水南街道路加寬擴建，市政府事先制定好了拆遷補償標準。涉及的大多是低矮的小房子且年代久遠，住戶條件非常差。因此，大多居民認為補償還算合理，接受了拆遷補償標準。市政府實踐操作也較靈活，也接受了一些居民的其他要求。最后剩下一戶卻提出，他20多平米的二層房子要補償500萬，還附加一個店面和一套房子的要求。而鄰居相同的面積只補償了40萬，當時S市房價是1500元一平米。由于無法達成協議，市政府沒有拆遷，此房子至今占據著1/4的街道。

案例二：2009年，S市擴建南環路，準備將市區道路延伸至某縣城。沿路居民基本接受了補償標準，大多得到補償后搬離，道路施工進展順利，但一老年戶主突然提出不愿意搬遷，提出要政府解決兩個初中畢業的女兒公務員編制，解決自己的養老保險，再補償100萬。管此工作的副市長也上門做了工作，答應解決其養老保險，因為解決公務員編制違反政策，愿意幫助解決其女兒在企業工作，遭到戶主拒絕。經過多次協商無果，整個環城路后續工作全部停止，到筆者調查時的2011年底也沒有繼續開工。

案例三：在浙江省臺州市，有一條原本橫貫東西的體育場路，被兩幢二層小樓一截兩段。大約10年前，這個村480多戶村民就與開發商簽訂了房屋拆遷合同，并已拆遷完畢。只剩下現在的這一戶，這戶村民在10年前也簽了合同領了補償款，但戶主洪春琴后來把錢退了回去，并且說：“現在我不想搬了，除非地方由我挑。”［20］

三、軟肋：強拆逼遷邏輯下地方政府面臨的壓力

在房屋拆遷過程中，地方政府遇到被拆遷居民的抵制通常會采取各種手段強制拆遷或逼遷。但是，只要不是按叢林法則赤裸裸地剝奪，只要拆遷還遵循基本的交換原則，交易雙方的交換總是會由不均衡變為均衡。齊美爾在論述交換時認為，行動者越是認為另一方資源價值越大，后者對其擁有的權力就越大。［21］因此，在拆遷過程中，只要地方政府還承認被拆遷居民的財產權的合法性——違章建筑例外，又不能無償剝奪的情況下，采取強力措施就存在由強勢轉為弱勢的可能。

（一）補償單方定價違背交易公平

地方政府壟斷開發的主導權和直接從城市開發中獲利，常為公眾所詬病，構成價值觀念的正面壓力，受到“住房權”這些“現代的”普遍價值的否定。［22］只要是交易就應遵行自由、公平原則，這也是中央在新拆遷條例中規定房屋補償不能低于市場價的原因。雖然如此，很多地方制定補償標準時沒有經過協商談判環節，即使合理的補償也容易被拆遷居民認為不合理，在我國，住房不但是人們居住的場所，也是人們情感的寄托。出于感情上的依戀，人們常常會對自己的房子估價過高，因此，政府單方制定的補償標準總會低于公民的期望值和估價值。并且，被拆遷居民不能參與拆遷規劃，無法討價還價，不知道拆遷到底是為公共利益還是商業利益，將產生不能在體制內途徑解決問題的挫折感，無法體現平等維護權益的羞恥感。［23］這些都會強化一些被拆遷居民的抗爭傾向，甚至在抗爭時，民間力量、網絡力量等都會參與進來成為其道義上的支持者。［24］

（二）強拆逼遷邏輯下面臨巨大的輿論壓力

與補償標準單方定價有失公平相對應，地方政府在遇到阻力時強拆逼遷，更處于輿論的風口浪尖。政府官員拆遷行為如果失當，在強大的輿論面前，相關官員會成為眾矢之的，重視政績和形象面子的官員大都會如履薄冰，小心謹慎，態度蠻橫只會激起公眾的憤怒。相反，被拆遷居民則在輿論的支持下，好像具有天然的道德優勢，即使采取暴力抵抗也能獲得廣泛同情。有個值得注意的現象是，現在人們談論拆遷常常是以道德代替規則，好像誰不站在居民一邊誰就沒有良心，也使理性的聲音受到壓制。這樣很容易引發價值主導型的群體性事件。如果利益主導型群體事件的個體或群體利益之爭，喚起普通民眾內心的價值認同，形成價值訴求，動員大量圍觀者參與，會促使價值主導型群體事件形成。［25］通過媒體報道不但會形成社會壓力，還可能引起上級政府部門的關注，產生政治壓力，當事官員也可能因負面影響太大被上級部門追責，影響仕途。

（三）維穩任務是最大的軟肋

政府目標是多元的，不僅僅發展經濟和增加財政收入，還有社會目標、考評體系常常以目標責任制形式出現。中國政府逐級實施目標管理責任制，層層簽訂責任狀。目標責任制的考核體系既包括精神文明建設等“軟指標”，也包括經濟發展、計劃生育、重大人身生命安全等“硬指標”。硬指標是剛性約束，實行“一票否決”［26］只要出現上述問題，當事官員將受到處理，前程會受到影響。在回答維穩的重要性時，一位參與過拆遷的鎮干部說：“兩會的時候那個（拆遷戶）要去上訪，我們三個（鎮干部）日夜守著他，他走到哪里，我們就跟到哪里，24小時跟著（他），整天守在他們家門口，我們哪都去不了。萬一要是不見了，我們有責任。反正有上訪苗頭的，我們都有人去跟著，甚至還有的請（想上訪的人）吃飯。”

也就是說，地方政府面對的是多重任務目標，要承受上級政府與社會的雙重壓力，相互矛盾的任務體系使政府必須在其中權衡利弊，比如，發展與穩定、管制與服務、經濟發展與環境保護。所以，上級政府部門剛性約束和社會公眾的要求會影響地方政府精力投向、政策取向和資源投向，會成為左右地方政府行為的重要變量。一般情況下，經濟發展是首要目標，這也是為什么地方政府大力招商引資、征地拆遷，但維穩目標作為一項政治任務，甚至是晉升規則中的重要標準，在某些時候能“一票否決”，事關官員前途。地方政府只有在打壓手段如截訪、拆遷株連等無效后，最后才會選擇強拆。但是，要冒巨大政治風險，撫州宜黃拆遷主要領導都受到處分就是一個證明。因此，出于維穩的需要，地方政府對“釘子戶”常常采取懷柔政策，要么私下提高補償標準，要么被迫停止工程項目，如案例二和案例三；要么不拆遷保持原樣，如案例一。政府在拆遷遇到“釘子戶”時，迫于維穩目標和越級上訪的硬指標，也會為居民所要挾，特別在輿論一致指責下，政府也覺得自己處于弱勢。據調查，45.1%的受訪黨政干部認為自己是弱勢群體，原因之一是在嚴厲的問責制度和強大的網絡監督面前，一些官員生怕做錯一件事，說錯一句話，而成眾矢之的。［27］

四、要挾：被拆遷居民行為邏輯

（一）以協商為起點看待拆遷是要挾行為的倫理基礎

如上文所言，地方政府拿著制定好的規則進行拆遷，除大多數居民默默接受外，也有少數采取走關系等手段多爭取補償，還有少數可能進行抵制。在某些情況下，還有些人出爾反爾不斷提高拆遷補償標準。本文幾個案例中戶主均屬于漫天要價或要求過高，比如，案例二中居民提出解決女兒公務員編制的要求，案例三中戶主說的“現在我不想搬了，除非地方由我挑”。這些要求不但明顯過高，有的還違反相關政策。筆者在訪談時，被拆遷戶主的鄰居和知情的公眾都表示他們的要求確實過高。有位居民說：“那個要求是有點過（分），你看現在這個路也修不成，誰去做工作都沒有用，老頭有點楞，現在是好久沒修了，停工了，就因為他。”其實，所有問題的實質，在于被拆遷居民在拆遷時，將政府從規則執行過程重新拉回到規則的制定過程。也就是說，居民意圖將“實際操作規則”變成“紙上規則”，這與政府試圖將“紙上規則”變成“實際操作規則”的程序剛好相反。案例一中戶主就說：“哪能什么都他們（地方政府人員）說了算，我的房子上有天下有地，補給我的（房子）地是他們的，我的房子不值錢地值錢啊，你（指筆者）的商品房你看看有什么？要我的房子就要和我談價錢，你出個價就要（拆遷），這是強買強賣。”

（二）公民非制度化生存是要挾行為的現實根據

孫立平認為，中國公民處于非制度化生存狀態。人們所依賴的生存制度環境缺少確定性，在遭遇某種需要解決的問題時，不是依據明確而穩定的制度安排來解決，而是依靠一次次的具體博弈。［28］就拆遷而言，公民接受的是既定規則，在權利缺乏的情況下，自然會不按既定規則出牌。在政府存在軟肋的情形下，公民會抓住機遇并有能力和有可能將政府重新拉回討價還價的協商過程。當然，這是在實際操作過程中形成不成文的規則，不是重新制定成文的拆遷規則，是在變通現有規則。正是這種變換形式的異化談判方式，使得政府不得不與每一個采取“要挾”方式的被拆遷居民談判。這樣既造成了已經接受拆遷補償規則的居民的不滿，他們覺得自己吃虧了，也增加了行政成本，擱置了已有的規則，淡化了規則應有的嚴肅性。結果，在拆遷過程中，人們依據當前利益和自身力量對規則進行選擇，而不是依據事前確立的規則衡量利益是否正當。［29］案例一中，筆者在調查時，訪談對象都說當事人要求過高，但在道義上都同情他，一個附近居民的意見具有代表性，他說：“他開（價）是開得高了點，但補償不能都由干部說了算，起碼要聽聽老百姓的嘛，不管開價多少，總是可以談的，反正他們（指政府）補的還是蠻低的，要是拿去買個房是不行了（買不起），要是拿去到自己田里做是做得起。”

（三）政府懷柔政策是公民要挾行為的助長方式

在維穩目標“一票否決”的壓力下，地方政府遭遇公民抵制時，會擱置規則靈活操作，所謂“規則是死的，人是活的”——實際上是重回協商談判階段。這種靈活操作卻削弱了規則的權威性，現實中造成“誰老實誰遵守，誰抵制誰獲益”的現狀。鄭廣懷用安撫型國家概念形容這種情形。他構建的“安撫型國家”概念反映了地方政府在處理某些問題時的策略性甚至隨機性，在整體上進行精神安撫，在個別問題上進行物質安撫。［30］既然國家只是將政策文本作參考，那就意味著在實踐中可以改變；既然國家會采取安撫政策，那就暗示誰反抗誰就有獲益的可能。因此，在缺乏利益協調機制的情況下，社會上出現了一種普遍現象，不管是拆遷沖突、勞資沖突還是醫患糾紛，人們都采取了“鬧”的方式，即有人形容的“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”。規則的制定與執行的倒置使政府政策文本參照的可能性大為增加，國家可能會采取安撫措施，則提高了人們“鬧”的預期。更為重要的是，有違章建筑的公民竟然也維權！現役蹼泳世界冠軍朱寶珍站在廣州花都獅嶺鎮溢盈湖別墅強拆廢墟上維權，質疑相關部門“選擇性”執法。微博還貼上了他們夫妻戴著獎牌手舉維權牌子的照片。［31］值得思考的是：雖然政府選擇性執法不合理，難道違章建筑就不應該拆除嗎？房屋本身是違章建筑，公民維權怎么也如此理直氣壯？

五、結 語

本文通過公民“要挾”政府的三個案例，揭示地方政府規則制定與執行的倒置是目前拆遷問題的根源。規則的制定應該遵循議案的“提出―審議―通過―公布”的程序。讓每個涉及自身利益的主體或代表都能參與到規則的制定過程中來，這是規則得以執行的前提，因為每個人都有一種基于正義的不可侵犯性，即使作為整體的全社會利益也不可小視。［32］經過嚴格程序形成共識性規則后，對于在拆遷中的違章建筑，應該強拆的還是要強拆，這樣才能維護規則的嚴肅性和權威性。事實上，在美國土地私有的情況下，個人也不能在自己的土地上隨意開發，要受到政府規劃的限制和旁邊公眾利益的約束。美國地方政府即使不能侵犯土地所有權，但可通過立法和土地管理制度規范土地使用權。一個正當的法律體系代表著全體人民之間的一種契約，是事先約定的規則，如果因為事后發現規則不合理，就推翻事先約定的規則以求一時一事的合理，就會使所有的法律條令變成一紙空文，也包括公民希望制定的“合理”的法律，為社會更大的不合理開創條件。［33］

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