國家權力與非國家權力互動的憲政學思考

2013-11-04 07:48:40呂承文

閩臺關系研究 2013年1期

呂承文

（蘇州大學地方政府研究所，江蘇蘇州215123）

憲政學是一門關于以憲法為基本規范的法學與政治學交叉學科，國家權力與非國家權力之間互動正是其中重要的研究對象。國家權力與非國家權力并不等同于公權與私權，也不等于政治權與社會權，三大范疇之間互有交集，卻亦有不少異處。國家權力與非國家權力是一對帶有權威性色彩的對應概念?；趪覚C器之上的國家權力與基于公民社會之上的非國家權力之間有著相同的利益共生平臺。作為一種現代制度建構目標，憲政促使國家權力與非國家權力之間呈現一種和諧有序的互動狀態。因此，確保國家權力與非國家權力之間保持這種互動狀態的制度措施，正是現代憲政學需要思考的重要內容。

一、國家權力與非國家權力的憲政聯系

自西方資產階級革命顛覆封建王權以來，人權理念逐步深入人心，憲政政體由是興起。現代憲政興起的根本影響在于不可一世的國家權力被猛然送入公眾監督的牢籠里，而來自國家對應的社會中的“非國家權力”悄然復興。在國家與社會二元劃分的前提下，國家權力與非國家權力“分庭抗禮”是人類歷史發展的必然。

（一）現代憲政還原了國家權力源生于非國家權力的真理

國家權力在政治層面上就表現為由國家機關代表人民行使的一種公共權力，在本質上必須受到人民的監督和控制，它在本質上“是特定的力量制約關系，在常態下必然是公共力量，政治權力由此成為特定的公共權力”。［1］67非國家權力則表現為政治上的人民基本權益集合，它是憲政的根本出發點，規定著國家權力的運作價值導向，作為“政治權力的法律轉化”，非國家權力“產生的基礎是社會成員和社會群體的利益要求和利益關系”。［1］92-93國家權力即指由人民主權出發而衍生出來的以維護國家機器正常暢通運轉所必不可缺少的強制性權威，其根本特征在于強制性，著眼于通過維護國家機器正常運轉來保障國家利益目標。國家權力是附著于國家機器的各個機關、機構之中，并通過這些機關、機構正當履行各自憲定職責和義務得以體現。除了橫向的立法權、司法權及行政權與縱向的中央及地方權力之外，屬于中央政府的國家元首權及軍事領導指揮權也是國家權力的重要組成部分。非國家權力是指不附屬于國家機關之中的其他權力，它不能夠產生同國家權力那樣的強制性。非國家權力的形成與產生，必當具備一個同國家對應的或者地位相當的權力運作平臺，這就是社會。只有在國家與社會二分的憲政前提下，非國家權力才能得以顯著表現出來。非國家權力本質上是一種排斥國家權威肆意干預，并依托于公民社會之上、不具備國家強制性的權力集合，較之國家權力的強制性，它具有突出的社會性。非國家權力可以橫向劃分為政黨和社會團體兩個領域，縱向又可以分為人的權利（即人權）和物質的權力及精神的權力。非國家權力還可以宏觀層面劃分為人權，并且微觀層面又細分為生存所需要的關于物質和精神條件的權利。

在現代憲政條件下，國家權力與非國家權力之間的差別主要有：第一，根本特征不同。國家權力在于強制性，而非國家權力在于社會性。第二，權力性質不同。國家權力是源生于人民主權的國家強制力象征，而非國家權力是人民維護自身合法權益而抵制暴力侵害的一系列權力總和。第三，權力內容不同。國家權力內含立法權、行政權、司法權、國家元首權及軍事領導指揮權，而非國家權力是人民合法權益及自由平等權利的總和。第四，權力歸屬不同。國家權力歸屬于人民主權（國家權力仍由國家機關代行，而不是直接由人民掌控），而非國家權力直接歸屬于人民自身。第五，權力基礎不同。國家權力的運作平臺是國家機器，而非國家權力則是依托于公民社會。同時，二者之間存在著密切的相互聯系：首先，通過人民主權的橋梁作用，二者可以實現互不侵犯、和諧共處的狀態。其次，國家與社會在現實中的緊密聯系注定了國家權力與非國家權力之間聯系密切。最后，在現代憲政框架下，國家權力與非國家權力的價值導向根本上是一致的，表現在合理恰當地限制權力，使之正常暢通運轉從而保障人民合法權益的根本實現。

近代以來當世界各國紛紛建立起憲政政體時，非國家權力在人權蘇醒的潮流中逐步恢復過來，甚至某一時期出現了其與國家權力爭雄的局面。這種局面主要是由于過分強調公民的權利，而忽視了權利天然伴生的義務與權利之間的平衡辯證關系導致的。而且，公民社會的興起也為非國家權力提供了有效的利益平臺。在現代憲政前提下，由于人民主權意識的刻骨銘心與公民社會的迅速發展，國家權力必須讓出其在專制時期所侵吞的非國家權力的利益空間，“霸道”的國家權力還開始受制于“本源”的非國家權力?！笆滓臋嗔Σ还軄碜院翁帲荒軞w于人民”。［2］國家權力從本質上來講，是從歸屬人民的非國家權力中脫胎而來的。國家權力從集權體制中緩步走出來，但仍然難以擺脫自身遺留的專斷性，而且在國家與社會互動陷入困境之時，對非國家權力侵害一直有增無減，它“常常從公共權力向私人利益擴張并踐踏私人利益的趨勢中產生”。［3］國家權力本來就有強烈的擴張膨脹勢頭，若忽略對非國家權力的保護性建設就會更加強化這種專制趨勢蔓延。國家權力與非國家權力之間此消彼長，在歷史上各自具有自身不可替代的作用。但是，二者總呈現“一強一弱”的狀態，就表明國家與社會互動出現了問題，會對國家憲政體制建構產生根本性影響。

（二）人民主權規定了國家權力與非國家權力之間的互動聯系

社會先于國家而存在，并且國家還是從社會中孕育出來的。國家機器實質上是各種社會關系的制度化體現，而社會的發展程度及狀況從根本上決定著國家機器的建構和狀態。恰如恩格斯所言，“國家是社會在一定發展階段上的產物；國家是承認這個社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調和的對立面而又無力擺脫這些對立面。而為了使這些對立面，這些經濟利益互相沖突的階級，不致在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應當緩和沖突，把沖突保持在‘秩序’的范圍以內；這種從社會中產生但又自居于社會之上并且日益同社會相異化的力量，就是國家。”［4］恩格斯的這一論斷科學地揭示了國家與社會的關系：“國家存在于、受制于、統一于社會”。［5］然而，在前資本主義時期，高壓的剝削政體導致國家權力反過來侵蝕非國家權力，在國家產生之前非國家權力就已經存在了。當國家產生之后，倘若國家權力不斷侵占社會領域空間，那么非國家權力就會失去存在的基礎平臺。而當國家政治逐步開明起來后，國家或許會減緩或停止侵犯社會領域，從而非國家權力也能有一定的顯著存在時空，比如我國歷史上宗族勢力協助王權控制廣大的農村地區，或者是西方基督教宗教權與世俗王權分庭抗禮。總體來說，在這一段非人民主權的歷史時期中非國家權力是受到國家權力抑制的。

近代以來的憲政革命正是志于打破這種國家權力與非國家權力之間的不平等關系，使得國家權力與非國家權力之間開始出現一種和諧有序的政治狀態。只有通過憲政建構，促使非國家權力復興起來，才能實現這種政治狀態，而且還能克制國家權力向日益腐敗的特權形態演化，結束二者之間的不平等關系。憲政的結果是人民掌握主權，成為國家真正的主人。國家一切權力都必然源于人民的合意，也即人民通過行使與生俱來但不屬于國家的非國家權力來決定各種國家權力配置。英國自由主義代表人物約翰·密爾認為，“社會不僅僅為一切教育力量所武裝，而且還被公認意見的優勢權威所武裝，這種權威永遠在左右著不配自作判斷的人們；社會又擁有一種助力，就是人們借厭惡或鄙視而加于所識者的一種阻擋不住的自然懲罰；讓社會不必再需要在只關個人的事情上有發布命令并強制人們服從權力，在那種事情上，從正義和政策的一切原則來說，總是應當承當其后果的個人自己來做決定的。”［6］

國家權力不得凌駕于非國家權力之上，反而還要接受非國家權力的本源監督。如果人民不能控制和約束國家權力，國家權力由于自身擴張性就會侵犯到人民的合法權益。而且，憲政體制下的核心導向就是人民主權，而在人民主權的分野下國家權力與非國家權力涇渭分明。作為公共權力代表的國家權力與作為民眾權利體現的非國家權力互為權利義務，國家權力以非國家權力為基本導向（法律保護），而非國家權力以國家權力為基本依據（法律轉化）。人民主權在深層次地將國家權力與非國家權力從法的層面推向到核心的政治層面。專制是人民主權最大的敵人，也是破壞憲政體制的罪魁禍首。欲抑制這種歷史性的專制勢頭，非國家權力就不能是軟弱可欺的利益形態。在憲政時代，非國家權力必須穿上一層防暴力侵害的護身衣，才能具備一定的力量迫使國家權力馴服，國家權力和非國家權力之間互動才能呈現和諧有序的政治狀態（見圖1）。

圖1 國家權力與非國家權力分野示意

二、國家權力與非國家權力之間互動的太極規律

隨著憲政體制不斷完善，非國家權力才得以從國家權力中解放出來。憲政結構中國家權力與非國家權力之間的平衡問題是憲政學關心的焦點所在，它關系到國家權力與非國家權力之間的監督制衡關系，核心觸及到這兩種權力的權利義務辯證統一的聯系。

權利義務之間的不可分割性規定了國家權力與非國家權力的包容性和支持性。沒有一種權力能夠擺脫其伴生的責任義務而獨立存在，它必須與內生的責任義務保持一種協調平衡的互動關系，這樣才能保證權力結構的有效順暢。對于國家權力與非國家權力來說，它們之間如果要形成這種權力和義務辯證互動的制衡關系，就必須滿足這樣的條件：國家權力作為非國家權力的義務的同時，非國家權力也必須成為國家權力的義務。當一種權力本身成為另一種共生權力的責任義務時，它們之間的關系就會朝向我們的憲政目標——保障人民權利而限定公共權力而發展和演進（見圖2）。

圖2 憲政體系中國家權力與非國家權力的互動

國家權力與非國家權力體系處于一種兩極互動的關系（見圖3），這便讓我們很自然地聯想到我國傳統文化當中以圓融和諧為目標導向的太極。①從憲政法理上看，國家權力與非國家權力之間的權利義務辯證關系必須處于一種互相包容、互相支持的狀態下，才能在憲政運作過程中保持彼此之間的和諧與協調。太極是古人自伏羲構圖時早已被闡釋的自然規律，它正好以和諧包容為目標導向，來指導世間萬物的發展與演變。由此，太極作為一種自然規律，可以規范在憲政中互動的國家權力與非國家權力。這里，筆者要強調的是，從憲政學角度探討國家權力與非國家權力互動關系正暗合于我們感性認識與理性思考并重的太極規律。《周易·系辭上》中說“易有太極，是生兩儀”。太極就是一種陰陽協調，可比擬為圓融和諧的父子、兄弟、親朋及夫婦匹配關系，要比西方所設想的三權鼎立更穩定、更能強調和諧統一的萬物成長運作規律。從政治學立場上來看，憲政就要追求太極這樣的事物規律，或者說憲政從某種程度上而言就是太極。《黃帝內經·素向》云：“陰陽者，天地之道也，萬物之綱紀，變化之父母，生殺之本始，神明之府也?！边@啟示我們憲政實際上是類似太極的一種（政治）事物發展規律，它本身就是對國家權力與非國家權力之間互動的協調統合。宋代哲學家周敦頤又在《太極圖說》中說：“無極而太極，太極動而生陽。動極而靜，靜而生陰。靜極復動，一動一靜，互為其根?！狈菄覚嗔κ顷枠O，產生處于陰極的國家權力，而后只有保持如同太極般的陰陽互動，才能真正實現憲政目標。

太極的基本原理在于陰陽相生，和諧有序，互相包容，相輔相成。太極似剛亦柔，不求絕對的價值取向，不激進也不保守，強調以一種辯證無為的哲學態度來應對世間和人生。由此憲政的太極變化規律強調了國家權力與非國家權力互動必須遵循如下兩大原則：

第一，你中有我。國家權力與非國家權力是構成憲政結構的重要支撐點，將二者政治地位擺正事關憲政的發展與變革。憲政以人民主權為基本價值導向，則勢必要求國家權力與非國家權力之間保持“你中有我”的包容狀態。這種包容狀態既不是國家權力侵害非國家權力，也不是非國家權力阻擾國家權力，而是一種互相支持的效果狀態。國家機器的運作倘若沒有一套足夠有效的機制加以約束的話，它的機構與權力會不斷膨脹，官僚主義會日趨嚴重，資源浪費會更加厲害，在一些方面會妨礙社會的發展。［7］若能把國家權力與非國家權力通過制度手段安排如上述太極的協調形態，那么，憲政就可以得到真正實現。

第二，互依互存。國家權力與非國家權力在憲政結構中互相以彼此為存在和發展的基礎，缺離對方就會使自身陷入運作失序的困境之中。國家權力與非國家權力互依互存，以包容和保護對方來達到自我存在和發展的目標?！皬膰覚C器外部啟動制約國家權力的社會力量，即以社會權力制衡國家權力，應該成為國家權力制約國家權力機制的重要補充”［8］。國家憲政的基礎在于國家權力與非國家權力之間一種恰如太極般的良性互動關系的建構。當國家權力與非國家權力互不侵犯、各自安于制度化安排和設置時，國家和社會之間的和諧關系就能夠有效地實現。

國家權力與非國家權力之間形成良性互動狀態的價值導向在于憲政體制的建立。而且，只有在憲政的前提下，國家權力與非國家權力之間形成良性互動關系才具有現實價值。

三、國家權力與非國家權力太極互動的制度建構

在社會與國家關系中，“社會”是一種利益共同體，既包括狹義的社會，又包括市場，“國家”則是對社會做出政治安排的權力系統，社會與國家兩者之間具有互構的法理機制和解釋機制。如果要實現“權”歸于國家，就必須確?！袄睔w于社會。［9］國家權力與非國家權力之間在憲政結構中權與利的互動正是其中太極運作變化規律的重要體現，也是憲政的人民主權原則的必然要求。憲政的人民主權要義規定了國家權力與非國家權力之間的互動聯系，而其在現實中要表現為一種政治權力架構。以憲政運作暢通有序為根本制度目標，國家權力與非國家權力之間互動聯系的現實有效狀態，即為二者互動模式。國家權力與非國家權力的互動模式具有導向人民性、運作有序性及發展包容性等基本特征。國家權力與非國家權力互動模式的基本特征規定了憲政建構的現實要求，主要體現在前提、內容及途徑等三個方面：

第一，互動模式的建構前提。作為國家權力與非國家權力互動模式的建構，它指明了互動模式的發展導向——制約公權和保障人權。國家權力由于自身存在著不可消除的擴張性而必須受到有效的監督和制約，非國家權力則由于人們主權的導向性而應得到保障和促進。這種類似太極一樣和諧順暢的國家權力與非國家權力之間的良性互動模式必須具備下述前提：（1）憲法明確劃分及規范這兩種權力，人權條款及政府組織條款必須清晰無誤地置于憲法的核心部分，并且憲法重點界定公民社會及其民間組織的合法定位，賦予其擁有國家和政府所不可剝奪的權利資格，以確保非國家權力必須擁有自己的憲政保障武器，足以與國家權力形成監督制衡關系；（2）實施和維護憲法的力量不僅要依靠由國家機關掌握的國家權力，還須引導代表非國家權力的民眾公共力量正式有效介入；（3）違憲糾察權須均衡地配置于人民議會的憲政委員會及憲法法院；政府和民眾都不能單獨解釋憲法；一旦國家權力與非國家權力之間出現矛盾糾紛，只得由人民議會的憲政委員會或憲法法院來進行仲裁，國家權力不得自行決斷。

第二，互動模式的建構內容。把國家權力與非國家權力互動聯系建構成什么樣的現實狀態則是其建構內容所在。從互動模式的實際要求來看，這種建構內容主要包括：（1）制約國家權力。為國家權力的強制性和擴張行打造一副鐵鎖和鐵籠是互動模式建構的重要內容。（2）保障非國家權力。依憲賦予非國家權力一套自我保護的政治武器，則從深層次上推動了互動聯系的有序化及順暢化。（3）權力協調與溝通。為了達到互動如太極和諧有序的狀態目標，以防范國家權力與非國家權力之間的此消彼長勢頭，則要求以憲政為運作平臺建設一系列的權力協調溝通機制?；幽Ｊ降慕媰热輰嶋H在某種程度上也是我們所要實現的具體建構目標，它在建構前提的規定下對建構途徑產生重要的影響作用。

第三，互動模式的建構途徑?；幽Ｊ降慕嬐緩绞菍嶋H建構過程中的操作方法、措施及手段。對應上述三大建構內容，互動模式的建構途徑主要通過三個措施得以實現：（1）監督機制建設。這里的監督機制既包括國家權力監督機制，也包括非國家權力監督機制；除了國家權力必須受到制度與權利的制約之外，非國家權力也在人民主權的指導下于憲政運作中保持自身的克制和理性；然而，非國家權力的監督機制仍著眼于保障而非制約。（2）保障機制建設。對于國家權力來說，實現其自身順暢有效的憲政運作則是保障機制的重要內容；而對于非國家權力來說，自由結社、自由言論及民主自治等憲定基本權益則是保障機制的建設方向。（3）協調機制建設。其從根本上促進國家權力與非國家權力之間產生良性互動，還需要建設一套旨在推動國家權力與非國家權力之間形成理性溝通與對話的機制；若國家權力與非國家權力之間能在憲政共識的角度上實現互動聯系，那么我們所期望的太極化互動模式就將得到真正實現。

權力是憲政結構中的重要變量，其所涉及到的各種相關制度、體制及機制的變革與創新都離不開對權力因素的調適。而且，運轉有效的制度設計必定是權力受到調適規范而有序恰當的憲政安排。所以，民主政治的發展必須在國家形態民主與非國家形態民主之間尋找契合點，以充分利用非國家形態民主積累的民主經驗和營造的環境，推動國家形態民主的發展?；窘嬎悸肪褪?，在“參與—治理”民主理論的基礎上，通過“以社會制約權力”的途徑來是實現二者的融合。［10］國家權力與非國家權力在憲政體系中的結構性調適，實際就是按照太極變化規律使二者趨于協調和諧，以確保憲政運作暢通有效。

［1］王浦劬.政治學基礎：第二版［M］.北京：北京大學出版社，2006：67，92-93.

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