對(duì)中心城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投融資規(guī)劃的思考——以黃山市為例

凌家琪

（黃山市城市建設(shè)投資（集團(tuán)）有限公司，安徽 黃山245041）

一、投融資規(guī)劃在中心城區(qū)建設(shè)發(fā)展中的指導(dǎo)性作用

投融資規(guī)劃是以城市規(guī)劃為基礎(chǔ)，以科學(xué)落實(shí)城市發(fā)展戰(zhàn)略為目標(biāo)，以系統(tǒng)工程的統(tǒng)籌兼顧方法為手段，以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為基本原則，以城市開(kāi)發(fā)所涉及的土地儲(chǔ)備和供應(yīng)及各類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、公益設(shè)施項(xiàng)目的投資、融資、建設(shè)工作為統(tǒng)籌對(duì)象，以政策、法規(guī)、資源、資金等為輸入，以管理體制設(shè)計(jì)、參與主體分工機(jī)制建立、參與主體利益平衡、各類(lèi)建設(shè)時(shí)序安排等為輸出的城市開(kāi)發(fā)建設(shè)管理技術(shù)工作。

投融資規(guī)劃是一個(gè)系統(tǒng)性工程，它必須遵循一些原則：其一，系統(tǒng)性原則。城市開(kāi)發(fā)是一個(gè)開(kāi)放的復(fù)雜的系統(tǒng)，研究城市開(kāi)發(fā)工作要應(yīng)用系統(tǒng)的觀點(diǎn)和方法。其二，均衡性原則。在規(guī)劃中要充分保證城市建設(shè)投資及融資的資金平衡。其三，穩(wěn)健性原則。城市開(kāi)發(fā)過(guò)程中，政府需適度負(fù)債和超前投入城市公共及公益性基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)。但負(fù)債的規(guī)模及未來(lái)市場(chǎng)評(píng)估要遵循穩(wěn)健性原則，以免給地方財(cái)政造成風(fēng)險(xiǎn)。其四，可操作性原則。投融資規(guī)劃的主要目的是用于指導(dǎo)城市開(kāi)發(fā)的具體工作。[1]

黃山市中心城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投融資規(guī)劃是綜合謀劃未來(lái)一定時(shí)期內(nèi)中心城區(qū)需要市本級(jí)財(cái)政城建資金投資建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)模和資金需求的工程，其目的是充分盤(pán)整可為黃山市城市建設(shè)投資 （集團(tuán)）有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“黃山市城投公司”）利用的資源及經(jīng)營(yíng)性收益，增強(qiáng)黃山市城建投融資工作的計(jì)劃性、預(yù)見(jiàn)性，提出科學(xué)可行的投融資方案以指導(dǎo)公司的投融資工作。黃山市城投公司作為市本級(jí)財(cái)政城建資金的運(yùn)行主體，面對(duì)黃山市構(gòu)建“現(xiàn)代國(guó)際旅游城市”戰(zhàn)略目標(biāo)以及新安江延伸段綜合工程、高鐵站前新區(qū)綜合開(kāi)發(fā)等重點(diǎn)項(xiàng)目和中心城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的需要，承擔(dān)的投資建設(shè)任務(wù)艱巨，相應(yīng)地需要一定的融資規(guī)模。與此同時(shí)，黃山市城投公司歷史上積累的近20 億元負(fù)債已相繼進(jìn)入還款高峰期，一旦投資、融資及還本付息等資金斷鏈，將會(huì)影響政府信用和財(cái)政安全。因此，為確保城建資金平衡，規(guī)避財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，也為進(jìn)一步建設(shè)更高標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)代化國(guó)際旅游城市提供資金保障，黃山市政府決定編制未來(lái)6年（2009-2014）中心城區(qū)城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資規(guī)劃。

黃山市中心城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投融資規(guī)劃以黃山市城市發(fā)展戰(zhàn)略與城投公司發(fā)展戰(zhàn)略研究為起點(diǎn)，一方面明確了市本級(jí)財(cái)政城建資金服務(wù)于構(gòu)建“現(xiàn)代國(guó)際旅游城市”核心發(fā)展戰(zhàn)略的要點(diǎn)，以銜接投資項(xiàng)目的選擇和土地開(kāi)發(fā)優(yōu)先度評(píng)估等工作；另一方面將深入研究各地城投公司發(fā)展歷史與現(xiàn)狀，提煉自己未來(lái)5-10年的發(fā)展定位、目標(biāo)、指導(dǎo)思想和戰(zhàn)略實(shí)施要點(diǎn)，為投融資規(guī)劃的編制提供若干參考，同時(shí)還要整理歷史債務(wù)（包括還本付息計(jì)劃）并明確當(dāng)前重要財(cái)務(wù)情況，以備與未來(lái)投融資資金運(yùn)行方案的編制相銜接。

二、黃山市中心城區(qū)城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資規(guī)劃的影響因素

黃山市中心城區(qū)城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資規(guī)劃是一個(gè)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，它既要符合黃山市總體規(guī)劃，發(fā)展目標(biāo)盡可能量化，發(fā)展任務(wù)具體明確、重點(diǎn)突出，又要根據(jù)具體的地域特點(diǎn)，使政策措施具有可操作性。但在實(shí)施時(shí)，由于外部條件環(huán)境變化很快，給黃山市中心城區(qū)城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資規(guī)劃的實(shí)施也帶來(lái)一定的影響，其顯著表現(xiàn)是投融資規(guī)劃受外部條件及宏觀政策的影響較大，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。

其一，黃山市中心城區(qū)城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資規(guī)劃是建立在許多假設(shè)條件基礎(chǔ)上的，如果這些條件或政策發(fā)生變化，相應(yīng)的規(guī)劃內(nèi)容則需要進(jìn)行修正與調(diào)整。以征地成本和動(dòng)遷費(fèi)用的增漲為例，征地成本由初始設(shè)定的9 萬(wàn)元/畝增加到現(xiàn)在的15 萬(wàn)元/畝，動(dòng)遷費(fèi)用由初始設(shè)定的1700 元/平方米提高到目前的3200 元/平方米，且有繼續(xù)增長(zhǎng)的趨勢(shì)，這些隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化的數(shù)據(jù)無(wú)疑對(duì)投融資規(guī)劃的具體實(shí)施提出新的難題，同時(shí)由于各種原因而導(dǎo)致的拆遷難度加大也進(jìn)一步促成了總體成本的提升。在這種由市場(chǎng)價(jià)值規(guī)律操控的變數(shù)中，要想如期完成規(guī)劃的內(nèi)容就必須依靠提升預(yù)算成本來(lái)解決，這在制定規(guī)劃初期也是不可規(guī)避的問(wèn)題。

其二，投融資規(guī)劃的某些具體內(nèi)容直接受宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控影響，具有較大的不確定性。一方面，作為政府融資平臺(tái)的城投公司，其所有債務(wù)都由財(cái)政兜底，其償還來(lái)源是土地出讓收益，而直接影響土地出讓收益的是土地市場(chǎng)即房地產(chǎn)市場(chǎng)。近幾年來(lái)，國(guó)家在對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)控的同時(shí)也加強(qiáng)了土地的管理，這便直接加大了城投公司償債的風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，投融資規(guī)劃中對(duì)未來(lái)融資數(shù)額的估量也受?chē)?guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)控的制約，表現(xiàn)出不穩(wěn)定性。如2010年6月國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》后，政府相關(guān)部門(mén)及銀監(jiān)會(huì)陸續(xù)出臺(tái)對(duì)政府平臺(tái)公司清理、整頓、整改等相關(guān)文件，各商業(yè)銀行幾乎對(duì)平臺(tái)公司停止了貸款。黃山市城投公司的融資也從2010年最頂峰的15.1億元下降到2011年的5.74 億元。這種大幅的資金縮減極大地影響了城投公司的規(guī)劃發(fā)展，也使其對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施的開(kāi)發(fā)和建設(shè)處于舉步維艱的境地。

從上述可以看出，投融資規(guī)劃實(shí)施的效力遠(yuǎn)比不上國(guó)家法律、法規(guī)及城市總體規(guī)劃的效力。投融資規(guī)劃中設(shè)字的初始條件也跟不上外部客觀環(huán)境變化快。實(shí)際上，投融資規(guī)劃是采用系統(tǒng)工程對(duì)城市投融資工作進(jìn)行綜合統(tǒng)籌的過(guò)程。規(guī)劃的核心是投融資平衡，這種平衡是動(dòng)態(tài)的，即在動(dòng)態(tài)中保持平衡，在平衡中進(jìn)行修正，并呈螺旋式上升態(tài)勢(shì)，具體的規(guī)劃工程不僅是一種理念和工作思路的融合，也是踐行科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)城市投融資工作的具體體現(xiàn)。

三、黃山市中心城區(qū)城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資規(guī)劃的對(duì)策思考

結(jié)合黃山市的市情，根據(jù)投融資規(guī)劃工作的要點(diǎn)，可以將黃山市中心城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投融資規(guī)劃分為四項(xiàng)專(zhuān)題：第一：建設(shè)項(xiàng)目與投資。在具體調(diào)查分析的基礎(chǔ)上謀劃未來(lái)6年需黃山市市本級(jí)財(cái)政城建資金投資的項(xiàng)目，建立項(xiàng)目庫(kù)，完善項(xiàng)目信息，評(píng)估各項(xiàng)目投資規(guī)模及實(shí)施優(yōu)先度。第二：土地儲(chǔ)備出讓。估算投融資規(guī)劃空間范圍內(nèi)未來(lái)可儲(chǔ)備和出讓的經(jīng)營(yíng)性用地規(guī)模，對(duì)其出讓收益進(jìn)行評(píng)估，并研究各片區(qū)土地開(kāi)發(fā)的輕重緩急。第三：可利用資源性質(zhì)及收益。需要盤(pán)整出包括經(jīng)營(yíng)性用地在內(nèi)的各類(lèi)可為市本級(jí)財(cái)政城建資金所利用的資源，并評(píng)估其未來(lái)5年的收益規(guī)模。第四：融資需求及實(shí)施。這需要在與模型輸出結(jié)果的互動(dòng)檢驗(yàn)中完成，并確定未來(lái)6年城投公司融資方案，進(jìn)而形成市本級(jí)財(cái)政城建資金平衡方案。資金平衡方案經(jīng)綜合評(píng)估通過(guò)后，相應(yīng)形成投融資規(guī)劃最終方案，包括未來(lái)5年項(xiàng)目投資計(jì)劃、土地儲(chǔ)備出讓計(jì)劃、資源收益實(shí)現(xiàn)計(jì)劃、再融資計(jì)劃以及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等。

圖1 投融資規(guī)劃編制方法及流程示意圖

在具體的操作中，要加大土地資源以外的資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)力度，提高經(jīng)營(yíng)性收入比重，增強(qiáng)公司造血能力，提高風(fēng)險(xiǎn)防范能力，這樣才能確保規(guī)劃可持續(xù)地健康發(fā)展。任何一個(gè)行政區(qū)域都是有邊界的，靠不斷圈地、賣(mài)地是不能做到可持續(xù)發(fā)展的，而土地也是一種稀缺資源，總有賣(mài)完的時(shí)候，因此需要引入社會(huì)資本，改善股權(quán)結(jié)構(gòu)，提高資金使用效率，降低項(xiàng)目投入成本。在具體的投融資規(guī)劃過(guò)程中，可以將公司股權(quán)向社會(huì)轉(zhuǎn)讓?zhuān)@樣既可改善法人治理結(jié)構(gòu)，又可解決資金需求問(wèn)題。在規(guī)劃中引入市場(chǎng)化管理模式，擴(kuò)大投融資建設(shè)平臺(tái)，允許和鼓勵(lì)多種模式的經(jīng)營(yíng)方式進(jìn)入公用事業(yè)或有盈利預(yù)期的基礎(chǔ)設(shè)施投資。對(duì)于公益項(xiàng)目，尤其是一些準(zhǔn)公益項(xiàng)目通過(guò)民間資本來(lái)建設(shè)，即采取BOT 方式。項(xiàng)目建成后，政府規(guī)定在一定期限內(nèi)，經(jīng)營(yíng)收益歸投資者，不足部分由政府給予補(bǔ)貼或獎(jiǎng)勵(lì)。只有按市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)并提高經(jīng)營(yíng)性收入，增強(qiáng)自身造血功能，才能真正做到投融資平衡，確保公司可持續(xù)發(fā)展。

需要注意的問(wèn)題是，黃山市中心城區(qū)城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資規(guī)劃的目的是保持相對(duì)平衡的投資融資環(huán)境，以減低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)政府信譽(yù)，但目前政府地方領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行任期制，普遍存在短期行為，不可避免地也會(huì)產(chǎn)生規(guī)劃過(guò)度的問(wèn)題。基于此，應(yīng)建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，將公司的償債資金列入黃山市人大批準(zhǔn)的財(cái)政預(yù)算中。黃山市財(cái)政部門(mén)參照外地城投公司的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建立科學(xué)的指標(biāo)體系，如采用債務(wù)率≤100%、償債率≤15%等指標(biāo)體系，建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，以控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)及公司的融資規(guī)模。另外建立重大項(xiàng)目公示制度也可以在一定程度上規(guī)避這種風(fēng)險(xiǎn)。在建設(shè)公益項(xiàng)目之前，應(yīng)建立公示制度，聽(tīng)取百姓的意見(jiàn)，在建設(shè)過(guò)程中受百姓的全程監(jiān)督，最好列入人大監(jiān)督范疇，這樣才能真正管好用好全體納稅人的錢(qián)，防止拆了建、建了再拆等極大浪費(fèi)現(xiàn)象的發(fā)生。

投融資規(guī)劃的目的是切實(shí)地提高黃山市城投公司的投融資實(shí)力，增強(qiáng)其償債能力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力。從根本上講，只有賦予城投公司更多的可利用資源、更大的國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)作權(quán)限，才能使其擺脫“借債還債”的狀態(tài)，做大做強(qiáng)黃山市市本級(jí)這一城建投融資平臺(tái)。

[1]李偉，陳民，等.投融資規(guī)劃[M].北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2009.