節約集約用地 建設生態文明

◎雷愛先

（雷愛先，國土資源部土地利用管理司地用處處長/責編 劉玉霞）

生態文明是人類社會發展進步的重要標志，加強生態文明建設是實現中華民族偉大復興的戰略選擇。土地資源是生態文明建設的物質基礎、空間載體和構成要素，大力推進土地節約集約利用，是建設生態文明的必由之路。

一、土地資源節約集約利用面臨嚴峻形勢

改革開放30年多年來，我國經濟快速增長，成效舉世矚目，土地資源的合理利用和有效保護有力地支撐了經濟社會發展，保護了生態環境。但隨著工業化、城鎮化和農業現代化的加快推進，當前和未來一個時期，土地資源節約集約利用和管理面臨的形勢十分嚴峻。

（一）適宜大規模高強度開發的國土空間十分有限。人多地少、可開發利用土地少是我國的基本國情，我國適宜進行大規模、高強度開發的陸地國土面積僅占19%左右，且空間分布上呈現明顯地區差異。我國人地矛盾、用地矛盾主要集中在胡煥庸線以東地區。20世紀30年代，我國著名地理學家胡煥庸提出了我國人口分布的分割線 “璦琿-騰沖線” ，即今黑龍江黑河至云南騰沖一線，通稱 “胡煥庸線”。此線與我國400毫米等雨量線、地貌分界線、文化分界線等基本重合，其西北、東南兩側的人口和國內生產總值比重多年大體上保持在6%和94%，該線西北側以草原、沙漠和雪域高原為主，是我國歷史上游牧文化區，生態脆弱區域居多，不適宜大規模開發和人口集聚，只能實行生態保護優先的 “據點式”開發；東南側以平原、丘陵、低山、水網地貌為主，有利于經濟發展和人口集聚，既是我國傳統農耕文明發祥地，也是承載我國未來工業化、城鎮化的主要區域。但目前 “胡煥庸線”東南側已經承載了大量的開發建設行為，我國東部各省的國土開發程度已經接近或超過15%，深圳、廣州、蘇州、上海、天津、北京等城市以及珠三角、長三角和京津冀地區的國土開發程度已經超過或接近25%，高于英國英格蘭地區，日本三大都市圈、德國斯圖加特地區等，未來可用于開發建設的國土空間非常有限，部分地區已經達到生態控制的上限。

（二）統籌安排生態文明建設和經濟社會發展用地的難度不斷加大。我國整體處于工業化、城鎮化同步快速發展階段。2010年全國城鎮化水平為49.68%，正處于30%至70%的快速增長區間，城鎮用地需求將持續上升。隨著東部地區產業轉型升級和中西部工業化加速，各地對產業以及能源、物流和其他各類基礎設施建設的用地需求依然強勁。區域發展規劃、區域發展指導意見和綜合配套改革方案的相繼出臺，以及各類開發區擴區發展等，都將導致建設用地需求上升。穩步推進社會主義新農村建設，在現階段也需要一定規模的新增建設用地周轉支撐。按照 《全國土地利用總體規劃 （2006-2020年）》，要保護基礎性生態用地，到2020年，具有重要生態功能的耕地、園地、林地、牧草地、水域和部分未利用地占全國土地面積的比例保持在75%以上。我國向國際承諾，2020年森林保有量比2005年增加4000萬公頃以上，2050年實現森林覆蓋率達到26%以上。《全國草原保護建設利用總體規劃》要求，到2020年，全國累計草原圍欄面積達到1.5億公頃，改良草原6000萬公頃，人工種草面積達到3000萬公頃。主要牧草品種原種繁育基地2.5萬公頃，良種繁育基地達到80萬公頃。《全國濕地保護工程規劃》提出，到2030年，全國濕地保護區要達到713個，國際重要濕地達到80個，90%以上天然濕地才能得到有效保護。完成濕地生態恢復工程140.4萬公頃，在全國范圍內建成53個國家濕地保護與合理利用示范區。經濟建設、社會發展、生態改善等多方面的目標都需要落地，統籌協調難度進一步加大。

（三）用地粗放浪費進一步加劇土地資源供需矛盾。一是城鎮快速擴張，用地粗放，新城、新區建設呈現低密度、分散化態勢。據遙感影像對比分析，2006年至2009年，全國84個重點城市主城區建設用地規模從1.7萬平方公里擴大到1.9萬平方公里，新城、新區等城市組團從1萬平方公里擴大到1.2萬平方公里。其中，有10個城市擴張規模在35%以上。二是農村建設用地規模大、布局散，效率低。村莊建設用地中，空心村、空閑用地比重達10%-15%。三是產業用地效率不高。2010年，全國工業產出率較高的上海市產出水平為13.4億元/平方公里，僅為上世紀八十年代紐約和東京的32.7%和14.6%。四是部分交通基礎設施和高校園區等過度超前超標準建設，寬馬路、大廣場、大水景等形象工程屢禁不止。五是用地結構不合理。在城鎮化進程中，城鄉建設用地結構調整緩慢，農村建設用地特別是農村居民點用地并未隨人口減少而下降，1996-2008年間增長了771平方公里，導致農村人均居民點用地水平不斷加大，從193平方米增長到229平方米，城鎮和鄉村承載人口的能力差異在不斷擴大，從1.33：1擴大到1.71：1。

二、加強土地節約集約利用的對策思路

我國正處于加快發展工業化、城鎮化和農業現代化的關鍵時期，處于加強生態文明建設的重要時期。在全面推進社會主義生態文明建設的總體要求下，必須正確認識我國土地資源基本國情，統籌安排經濟、社會、生態各類各業用地空間，全面形成節約集約用地的整體機制。面對基本國情不可改變、發展階段不可逾越、生態文明必須推進的現實情況，要統籌經濟社會發展占地與生態文明建設用地需求，必須實施節約優先戰略，實行最嚴格的節約集約用地制度，大力推進節約集約用地。

（一）樹立節約集約用地的新理念。推行節約集約用地，首先要樹立新觀念、新理念，改變地大物博、取之不盡的國情認知，改變事不關己、我行我素的行為取向，改變土地利用乃派生需求導致、要發展得靠新地盤的慣性思維，通過廣泛宣傳、土地制度改革和管理創新，促使全社會在以下方面達成共識：一是“地力之生物有大數，人力之成物有大限，取之有度，用之有節，則常足；取之無度，用之不節，則常不足”，“強本而節用，則天不能貧”，特殊的人口和資源國情不允許我們走美國式的資源高消耗、空間蔓延的發展道路；二是牢固樹立土地資源利用整體觀、節約觀、效益觀和協同觀，將節地、挖潛、調結構的思想貫穿社會生產、建設、流通、消費的各個方面，推動建設用地由外延粗放利用向內涵集約利用轉變；三是推動土地資源管理方式改革創新，力求由偏重數量管理向數量質量生態綜合管理轉變，由單純的土地資源管理向資源資產資本三位一體管理轉變，促進經濟發展方式的不斷轉變。

（二）明確節約集約用地的總體思路。加強土地資源節約集約利用和管理，必須正確認識我國特殊土地資源國情和特定經濟社會發展階段，牢固樹立資源危機意識，秉承統籌安排和節約集約原則，全面建設節地型社會。在總體思路上，必須堅持當前與長遠相結合，在各類建設少占地、不占或少占耕地、保護基礎性生態用地的前提下，提供經濟社會發展必需的建設用地。堅持統一規劃、合理配置，完善國土空間開發布局，促進區域、城鄉、產業、生態用地結構優化。加快資源利用方式轉變，堅持經濟、社會、生態效益協調統一，不斷提高土地利用效率、利用效益和生態契合度。

（三）完善節約集約利用土地新機制。加快推進 《土地管理法》等法律修改，完善配套法規和政策，從法律層面對 “規劃管控、計劃調節、標準控制、市場配置、政策鼓勵、監測監管、考核評價、共同責任”的節約集約用地基本制度進行明確規定，使土地資源節約集約利用和管理各項工作有法可依。以土地利用總體規劃統籌各區域、各業發展用地，科學確定各類用地總量及空間布局。逐步形成覆蓋城鄉和各類產業行業的建設用地使用標準體系，嚴格建設項目用地標準控制。實行有利于鼓勵節地技術創新和推廣的用地政策。健全統一開放競爭有序的現代土地市場體系，充分發揮市場配置土地資源的基礎作用。加大土地利用監測監管和信息公開力度。進一步完善土地節約集約利用考核體系，拓展考核成果的應用領域，形成節約集約用地的激勵約束機制。

（四）構建節約優先的共同責任機制。節約集約用地是一個系統工程，涉及主體多、環節多、部門多，需要社會力量廣泛參與政府的領導是關鍵。因此，有必要將各級黨委政府作為當地推進節約集約用地的第一責任人，建立健全 “黨委領導、政府負責、部門協同、公眾參與、上下聯動”的國土資源節約集約利用新格局。