基于人民銀行績效審計評價體系的思考

周 潔

近年來，內部審計定位逐漸從傳統的合規性審計監督職能，向增值性服務與監督職能并重轉變，績效審計是值得探討的內審轉型的內容之一。不可否認，科學、有效的績效審計評價體系，是開展績效審計評價分析的前提，更是績效審計成敗的關鍵。

一、績效評價體系構想

眾所周知，績效的本質是三性，對于人民銀行而言，績效審計的核心內容是在合規性基礎上履行職責過程中資源利用的“經濟性”、行政管理的“效率性”和行政活動的“效果性”。同時人民銀行績效評價內容可分為內部效益和社會效益兩大部分：內部效益指通過采取內部管理措施，促進加強預算資金管理、降低行政成本、提高工作質量與效率、保障人民銀行持續有效履行央行職能方面的效益情況，包括資源配置效益（物質資源、人力資源等）、內部控制管理效益等；社會效益指人民銀行作為國家宏觀調控部門，其產生的宏觀調控作用及推動地方經濟發展的效果，以及地方政府、金融機構、企業和社會公眾對人民銀行工作的滿意程度，包括貨幣政策效益、金融穩定效益、金融服務效益等。

具體績效如何評價，在不同地域、不同時期，甚至不同的人有不同的標準，可能評價方法也不盡相同。基于多年績效審計探索和實踐，筆者認為，嚴格地講，完整的績效評價體系至少應當包含兩個關鍵體系和一個關鍵規則：體系之一是評價指標體系，包括指標群和權重，解決用什么來識別或判別績效的問題；體系之二是績效評價標準體系，解決以什么為基準參照物的問題；最后，關鍵規則是評價分析及賦值規則，解決在指標體系、參照標準下以什么尺度來評價績效的問題。

績效評價的基本架構和程序歸納如下圖：

圖1 績效評價體系的基本架構

（一）績效評價指標體系

績效評價的內容在審計計劃階段按照完整性、相關性、重要性初步確定，既不應當對影響績效的重大事項有所遺漏，也不應當事無巨細、眉毛胡子一把抓，在確定的評價重點內容的基礎上，合理選取和設置指標群，并根據重要性設置指標權重，指標群和權重共同構成指標體系。

1.指標群選取及設置。目前國內外績效評價中廣泛運用關鍵績效指標法，根據績效審計目標，在評價重點內容的基礎上，合理選取和設置指標，并采用分層法設立指標群。總體而言，對人民銀行通用業務部門的一級指標應當包括：綜合資源類、內部控制類、履行業務職責類、總體成效類這四個方面，根據具體情況及評價重點可以分二級指標，如：綜合資源類指標，包括人力資源和相關的物質資源、技術支持，主要體現經濟性；內部控制類指標，包括崗位、流程設置、風險識別及控制、內控環境，主要體現合規性和經濟性；履行業務職責類指標，包括日常業務開展、內外業務監督等，主要體現合規性和效率性；總體成效類指標，包括預期任務目標、社會評議反映等，主要體現效果性。當然，績效的三性是不可完全割裂的，這里只是相對區分。

此外，為了使評價指標更合理可操作，在二級指標下還可設三級指標、四級指標等。

2.權重設置。針對評價內容及指標依據相關性和重要性原則合理分配權重，對后期綜合評價結論至關重要。現有的指標體系確定權重方法主要有主觀賦權法、客觀賦權法，主觀賦權法主要是由專家根據經驗主觀判斷而得到，如層次分析法（AHP）和德爾菲法（Delphi）等，這種方法人們研究較早，也較為成熟。客觀賦權法的原始數據是由各指標在評價中的實際數據組成，它不依賴于人的主觀判斷，如變異系數法。在績效審計評價中，以主觀賦權法較為常見。

以層次分析法為例，具體步驟包括：

第一，構造兩兩比較判斷的矩陣。根據T.L.Saaty提出的“1-9標度法”，按照各層次指標對其上一層次有關指標影響的相對重要性，構建兩兩比較的判斷矩陣：A=（aij），aij表示指標Xi相對Xj對其上一層次有關指標影響程度的比值。

表1 1-9 標度法

第二，計算各層次指標相對權重。計算各判斷矩陣的特征值最大值及其所對應的特征向量，得出層次單排序，獲得各指標層對于相應上一指標層的重要性數據序列，從而獲得最優決策。先解出判斷矩陣A的最大特征值λmax，再利用公式：Aω=λmaxω。解出λmax所對應的特征向量ω。經過標準化后即為同一層次中相應指標對于上一層次中對應指標相對重要性的排序權值。

第三，一致性檢驗。檢驗判斷矩陣是否具有一致性，通常引入判斷矩陣的隨機一致性比例CR進行檢驗：

CI是A的一致性指標，λmax是矩陣特征向量根的最大值，n是矩陣的維數，RI是平均隨機一致性指標，其值只與矩陣的維數大小有關。當CR<0.1時就認為判斷矩陣A具有滿意的一致性，否則要對A重新調整，直到具有滿意的一致性為止。

為確保相對科學性和嚴謹性，一般需要邀請相關部門以及審計監督部門的專家組成專業團體共同探討確定矩陣A，并根據業務實際情況適時調整。

（二）績效評價標準體系

評價標準體系解決績效評價以什么為基準參照物的問題，一般而言，績效評價標準包括計劃標準、行業標準、歷史標準和其他標準，具體設定根據評價對象的特點，選用不同的評價標準。

人民銀行績效標準體系由規章制度、行業標準、工作計劃和目標、領導層要求、歷史數據以及其他標準組成，各類標準不完全割裂，彼此互有交叉。由于涉及信息頗廣，此處不再贅述。

（三）分析評價及賦值

審計人員根據實際情況，采用不同的審計方法，對被審計對象實際操作情況進行檢查與測試，并針對指標體系各項指標進行逐項評價。

1.資料采集與測試，進行初步評價描述。以通用部門績效評價指標體系中第一類“資源配置”類指標為例，包括但不限于下表所列：

表2 業務部門績效審計相關評價重點及評價方法

2.根據賦值規則量化評價。依據審計查證的主要事實，對應于評價的不同等級，如“很好、較好、一般、較差、很差”，按照每個級次的指標評價標準對評價指標給予打分，打分賦值規則可參見下表。

表3 評價賦值規則

3.綜合績效評價。從最低層級開始，在各個層級加權匯總得出每個層級的評價分值：若績效評價值為V，各績效指標的評級為A（i），權重為Wi，則績效評價模型為：V=∑A（i）*Wi。逐級往上按照該模型加權匯總，直至得到總評價值。

以100分為總分，評價分值一般在85分以上為好。但是絕對值通常不具有絕對代表意義，多項同時比較時通常更具有實際意義和說服力。

值得注意的是：由于央行的貨幣政策效益、金融穩定效益、金融服務效益、外匯管理效益體現在對地方經濟金融的支持和引導，不能直接從相關數據取得關于效果的評價，可結合財政稅務部門、商業銀行及相關企事業單位的評價來分析績效情況。也可以直接將外單位的評價設作為效果性指標，引入評價標準和評價規則，一并納入績效評價體系中評分。

二、目前人民銀行績效審計主要難點

（一）審計之前--審計環境仍需改善

目前人民銀行績效審計缺乏相關的制度基礎，主要依賴于審計宣傳和領導層支持，雖然領導層普遍希望借助審計提升整體工作效能，但是對于大部分被審計單位而言，相對于被提交審計報告中大量非自身違規性的闡述和評價，更愿意接受口頭提示和建議，在一定情況下對績效審計尚有一定情緒抵觸。績效審計的環境仍需進一步改善。

（二）審計之中--績效三性的非一致性造成評價兩難

不可否認，績效的三性之間有時候存在一定的矛盾性。尤其對于人民銀行這類非營利機構，在一定程度上需要確保風險得到有效控制，在特殊情況下甚至需要不計代價取得預期政策效果。在這種情況下，部分業務的人力、物力投入體現在經濟性、效率性方面可能極其低下，但最終確保了目標效果。從審計的角度，對于這類極端情況，我們很難從數量上進行計量和評價犧牲的經濟性、效率性是否恰當，以及在確保風險控制和政策效果的前提下是否有更平衡的配比。

（三）審計之后--績效審計的績效即成果運用有待提升

目前各地開展的績效審計品種繁多，但前期有一部分是“為了績效審計而績效審計”，績效審計的結果用于提高和改善審計對象的績效水平和管理能力的實際力度和途徑尚不夠明顯；同時，各地各自探索不同績效審計的模式和方式，各有一定的經驗積累和提升，但目前尚未有全國性典型推廣，共享性較差，造成各地的部分重復投入和資源浪費，績效審計本身的績效尚有待提升。

三、人民銀行推進績效審計的措施和建議

（一）加快制度支持，優化績效審計環境

制度及規范是開展人民銀行績效審計關鍵的一環，應盡快制定與完善人民銀行績效審計相關辦法，為績效審計提供技術性指導，同時也促動績效審計的普遍接受。此外，應考慮前期選擇績效審計的標準與指標時邀請被審計部門一同參與，一是被審計部門通常對其自身業務及其要求有更優于審計部門的認識，能給予績效審計評價體系所需要的相對專業和全面的意見，一定程度上避免片面性；二是適度的參與幫助傳導績效審計理念，被審計部門在參與中理解自身績效和績效審計的本質，將有益于審計環境的優化。

（二）加強日常積累與提煉，建立和完善績效評價體系

建立切合人民銀行特色的績效評價體系是開展績效審計的前提和基礎，一是充分掌握人行履行職責情況和業務開展情況，做好評價體系建設的基礎準備；二是設計評價指標體系時盡可能完整、科學，針對不同部門的工作性質，建立分類管理的評價指標體系，合理化權重體系；三是日常積累，逐步建立評價標準庫，形成縱橫交錯的數據庫；三是根據實際情況確定評價和賦值標準，尤其關注在三性不夠統一情況下的評價方式和規則。需要注意的是，績效評價指標體系不可能一蹴而就也不可能一成不變，需要在探索中逐步建立，而后在實踐中不斷完善和修正，總體形成一個漸進式的循環體系。

（三）突破常規，必要時聘請外部專家

由于人民銀行部門和業務性質的特殊性，內部審計項目聘請外部專家參與或者直接委托外部審計的現象在人行較鮮見。但隨著審計專業性要求的提高，不少人行內審人員的專業方向和精力有限，很難達到有些特殊性業務的績效審計要求，這種習慣應當被打破。如基建績效審計的建造成本分析，不具備相應能力的人員勉為其難地承擔項目的結果被審計對象的風險點和績效缺陷可能被忽視，審計風險增加。對于特殊專業要求的績效審計項目，應當兼顧保密和安全性的基礎上，建立借助外部專業力量的機制，合理確保項目的質量。

（四）提升績效審計成果之績效，有效服務組織治理

一是加強不同地區績效審計探索的成效交流和共享，必要時，按照不同業務績效審計領先優勢劃分主導區域，每個區域分工對一項或幾項主要業務績效審計模式負責，包括制定審計方案和績效評價體系，并負責對其他地域該業務方面的指導，逐漸形成分工合作、各有所長、經濟高效、成效共享的一盤棋式區域有機格局。二是注重加強審計分析，完善與被審計部門以及管理層的交流磋商方式方法，進一步拓展績效審計成果利用的渠道，真正幫助提高和改善審計對象的績效水平和管理能力。如通過建立和完善決策失誤責任追究制度，促進相關經濟責任具體化和規范化，實現“誰決策，誰負責”以及“能者上，庸者下”的良性治理。

［1］祁敦芳，葉鵬飛，葉忠明，王冠英.政府績效審計[M].北京：中國時代經濟出版社，2009

［2］錢祖煜.營銷風險預警指標權重確定方法論[J].商業時代，2007（6）：21-22

［3］吳勛.績效審計實施瓶頸、技術支撐與治理機制研究[J].審計與經濟研究，2011（2）：31-38

［4］盛巧玲.我國政府績效審計技術路徑及治理機制分析[J].會計之友，2012（15）：72-74

［5］印興國.績效審計重在監督責任落實——美國績效審計的啟示[J].中國審計，2012（1）：74-75