防范地方高校經濟責任審計中財務風險的對策

楊朝暉

引言

2006年3月，國家審計署發布審計公告，對教育部等中央部門直屬的18所高校2003年度財務收支情況進行了審計，并對債務、投資等情況進行了審計，發現一些高校在財務收支、收費和財務管理等方面仍存在不少問題。地方高校依法多渠道籌集經費的格局已經形成，在快速發展的同時，財務管理上也存在一些問題，在理財過程中的不可避免會產生一定的風險，主要表現在以下幾個方面：第一，教育經費的使用存在收支不實、截留收入；第二，擠占挪用專項經費、設置賬外賬、債權債務長期清理不力；第三，合同收入未達、財務狀況失衡、重大投資未能實行集體決策、投資擔保失控、物資采購和基建修繕等大型資本性支出程序不規范，第四，各類債務包袱沉重、資金支付困難等一系列問題。這種風險來源呈現出多樣性特點，有來自市場的不確定性、金融秩序的缺陷等外部環境，但更多是源于高校內部決策、管理和財務制度不完善等原因。

2011年3月，教育部下發了《關于做好教育系統經濟責任審計工作的通知》（教財［2011］2號），要求高校領導干部必須守法、守紀和盡責，高度重視經濟責任審計結果，提高審計工作和結果的透明度，對審計發現的問題要及時規范整改。在以經濟建設為中心的形勢下，各級領導干部尤其是黨政領導干部在管理事務中所涉及的經濟事項越來越多，權責更加明確，經濟責任也越來越突出。從近幾年省屬高校財務實踐來看，大多數高校對財務風險問題還沒有足夠的重視，沒有建立起有效的防范機制，也沒有相關的防范制度，對風險預警不夠，這將為高校的可持續發展帶來隱患，因此，如何有效化解地方高校財務風險尤為必要。

一、高校經濟責任審計概述

經濟責任審計是促進高校領導干部全面貫徹落實國家的方針政策，增強責任意識，廉潔勤政，依法治校和提高管理水平的有效手段。根據《教育部關于進一步加強省屬高校領導干部經濟責任審計工作的意見》（教財［2007］13號）的規定，地方高校經濟責任審計的范圍是：各省級教育行政部門對所屬普通高等學校和成人高等學校的校級領導干部在任職期滿或者任期內辦理調任、轉任、輪崗、免職、辭職、退休等事項前，都應進行經濟責任審計。根據教育部的文件規定，地方高校領導干部經濟責任審計的內容一般包括財務收支、重大經濟決策的程序、資產管理、內控制度建設、領導干部本人遵守廉政情況等五個方面。從近幾年地方高校接受政府審計的實踐看，高校經濟責任審計的主要內容與教育部有關規定大抵相當，具體見表1。

表1 地方高校經濟責任審計的一般內容

根據上述（表一）不難看出，為做好經濟責任審計工作，學校必須向政府審計機關提供國家和學校有關文件、學校下發的有關內部控制制度、財務預算文件、賬務系統和財務報表等審計資料，政府審計的大量工作承擔部門顯然是學校的財務部門。從近幾年地方高校財務實踐來看，大多數高校對財務風險問題還沒有足夠的重視，沒有建立起有效的防范機制，也沒有相關的防范制度，對風險預警不夠，這將為高校的進一步發展帶來隱患。

二、地方高校在經濟責任審計中存在的財務風險分析

（一）基建核算、物資采購等重大資金支出的規范性有待加強

近年來高校比較重視大宗物資、儀器采購和基建工程結算管理等工作，但是通過經濟責任審計發現，仍存在不少問題：第一，一些單位價值較高的精密儀器、基建修繕工程的招投標、驗收工作存在不規范現象，因為不少高校都成立了物資采購、基建修繕工作領導小組，專門負責對金額較大的設備采購和基建修繕工程進行招投標和驗收工作，成員一般由學校的主要職能部門如校辦公室、國資處、教務處、后勤處、審計處、財務處等負責人組成，由于這些負責人一般不具有精密儀器、基建工程的專業知識，這樣就難以保證經濟業務的規范性、合理性；第二，一些基建修繕項目在施工過程中的工程質量、工程管理與工程結算存在著脫節現象，一些基建修繕的檔案管理還存著不夠完善現象；第三，有的招投標項目存在著手續、程序和有關管理不夠規范現象。

（二）對外投資效益低下

投資（校辦產業）缺乏可行性研究，缺乏對投資效益的論證。不僅沒有經濟效益，而且投入的資金也無法收回，造成國有資產的流失。經過審計部門抽查發現，有的校辦企業是借用學校的流動資金籌建，已出現多年虧損，沒有及時清算但仍在運營，造成越辦越虧的怪象；有的校辦企業的增資、而學校作為股東之一的股份卻沒有同步增加，出現了違反企業章程的約定，嚴重侵犯了學校的權益；有的校辦企業清算后手續不全現象，學校資產收益無法體現。

（三）資產管理不到位，利用率低

學校設備使用和管理部門只重視設備的采購，不重視設備的管理。沒有嚴格的設備管

理制度，不同程度地存在賬實不符，賬賬不符。賬面價值與實際價值背離的現象，有的資產價值較高，經過審計部門的抽查，存在著諸多不正常現象：如出現了已購買了多年、卻未打開包裝現象；有的科研用筆記本電腦購買多臺、并且存放在私人地方現象，有的儀器（貴重）利用率較低并且校內多個部門重復采購現象；有的出現了使用部門與學校資產管理部門型號不一現象等。

（四）對外合同執行不力、不規范

大學作為獨立的法人單位，依法享有民事權利和相應的義務，而所屬各學院、機關各處室、研究所不具有法人資格，不能代表學校單獨與外面單位簽訂經濟合同；經過審計發現，有的高校職能部門，比如高校所屬學院（系、所）對外簽訂合同，沒能統一加蓋學校的合同專用章或公章，而是僅憑合作單位與校內職能部門進行洽談，就以所在部門的名義對外簽訂，一旦發生經濟糾紛，其后果只能由學校承擔，產生較大的隱患。

（五）校內二級單位會計核算不規范

校內二級單位沒能建立完善的財務規章制度和監督制度。有的學院、研究所或后勤部門所屬的二級單位，甚至外聘人員做會計、出納，致使學院審計和財務無法監督管理，有的出現賬實不符、賬外設賬現象；而且不同程度存在會計信息不真實、虛假和偷漏稅現象，經濟效益差。

（六）預算的執行效果有待于提高

預算是整個學校財務工作的核心，是高校進行經濟活動的依據，預算管理的好壞直接影

響到高校的財務狀況和持續發展能力。在實際工作中，一些高校沒有樹立起科學的預算管理理念，表現為:重預算編制、輕預算執行，預算支出沒有科學的定額和標準。在資金使用上，有些業務主管領導缺乏全校一盤棋觀念，只考慮本人分管部門或事務，不按部門預算使用經費，造成預算變更頻繁，使部門預算喪失了約束力。如有的預算已下達的專項經費，逾期沒能及時使用，造成預算資金與實際使用效果過于懸殊現象，嚴重削弱了財務預算的嚴肅性。

三、經濟責任審計中存在財務風險的原因分析

（一）對經濟責任審計的認識比較片面

高校經濟責任審計是一項系統工程，有的高校對審計的目的缺乏足夠的認識，對其重要性和必要性缺乏充分理解，存在抵觸心里，主動配合不夠。對經濟責任審計的認識存在偏差，主要表現在：第一，有的高校對經濟責任審計重視程度不夠，甚至把政府審計等同于社會中介審計，認為只要支付審計費就可以；有的職工對經濟責任審計的重要性了解不夠，認識沒有到位，片面夸大或貶低曲解經濟責任審計的作用；第二，有的認為審計只是形式和走過場，認為經濟責任審計主要是對財務部門的賬務進行審查，與其他部門無關；第三，而另一些人認為經濟責任審計就是挑毛病、找錯誤，因此他們把審計作為對立面，不能給予必要的支持、配合，從而出現審計取證難的現象。

（二）分層次的經濟責任制未能有效建立健全

高等教育出資人主要是國家，國家是高校凈資產的終極所有者，但國家并不要求償還其提供的資產，也不要求分享經濟上的利益，而是將這些資產交給高校自主經營和管理。對于高等學校而言，學校的主體是“黨委領導下的校長負責制”，校長是法人代表，應承擔國有財產的占有、使用、收益和處分的權利。不少地方高校還沒制定校院二級分層次的經濟責任制度，導致權責不清。高校管理者獨立行使法人權力，并承擔受托責任，但下屬學院、研究所等二級單位的負責人卻不是法人代表，這樣使得一些院長、主任等沒有充分意識到自己的責任，導致資源缺乏有效的管理和監督。

（三）學校內部審計部門的工作有待加強

有效的高校內部審計可以避免經濟業務陷入財務風險，高校領導干部經濟責任審計專業性、政策性很強，高校經濟業務涉及教學、科研、基建、后勤、產業等各個領域，因此要求審計人員要有很高的政治素質和業務素質，還要熟悉被審計單位的工作特點，并且要遵守職業道德和審計回避制度，對審計核實的問題，要認真對待、嚴肅處理。長期以來，高校內部審計部門沒有得到足夠的重視，審計專業人才短缺，廣大教職員工也不了解審計部門的職責和性質，認為只是一種擺設。學校對審計部門沒有提出嚴格具體的要求，內審人員也并不認為內部審計是具有挑戰性和受重視的職業，對自身提高業務水平也沒有更高的要求。

（四）財會人員對財務風險認識不夠深入

高校的財務風險是指高校資金在營運過程中，由于主觀上對結果預測不足或因自身難以承受的經濟活動而導致的損失，或由于在經濟運行中客觀上會突然出現的政策變動、政治形勢波動而造成的經濟損失，例如由于各種人為、非人為因素而導致各高校無法償還的貸款、不能支付的各種欠款、出現的資金損失等等風險。隨著高校財政體制的不斷改革，財務部門也面臨嚴峻的挑戰，如果還停留在傳統的支出報銷上，則難以適應財務體制改革的發展，不能滿足經濟責任審計的發展需要。

四、防范經濟責任審計中財務風險的對策

（一）學校管理層必須重視，建立健全分層次的經濟責任制

地方高校的校（院）長作為法定代表人，對學校的財務工作負有法律責任。根據《教育部、財政部關于高等學校建立經濟責任制加強財務管理的幾點意見》（教財［2000］14號）的有關精神，高等學校必須建立健全各級經濟責任制，其核心是將權利和義務相結合，使各級領導、各有關部門在經濟工作中既要按規定行使權利，又必須按規定履行責任。高等學校必須嚴格按照教育部的有關規定，切實建立健全經濟責任制，提高管理水平和避免財經工作失誤。

建議根據學校管理層次，第一，要分別建立各部門、各單位行政負責人的經濟責任制，第二，要建立各級財務主管、財務人員的經濟責任制，構建多層次的經濟責任體系，將財經工作的任務和責任層層分解落實到校內各部門、各單位直至個人。第三，要按照經濟責任制的要求，對因管理不善、控制不嚴等造成經濟損失的有關人員依法追究相應責任。

（二）加強宣傳與教育，提高認識

經濟責任審計涉及到許多組織和個人的利益，也會觸犯一些組織和個人的利益，因此經濟責任審計工作需要得到學校領導、各學院、研究所和全體教職員工的充分理解和支持。學校職能部門如辦公室和審計、財務部門應加大宣傳力度，使高校各級領導干部充分認識到經濟責任審計的重要性。第一，對促進和加強高校教育財經管理，規范經濟秩序，推進學校廉政建設意義重大，第二，對學校優化教育資源配置，提高管理水平和辦學效益的重要作用；第三，對學校的可持續發展起到“防火墻”的作用。在提高人們對經濟責任審計的理解和認識的基礎上，給經濟責任審計營造一個良好的工作環境，以期能得到各方面的支持。在實際工作中，高校內部審計部門要及時與組織、人事部門和財務部門進行溝通，適時召開經濟責任審計通氣會，便于各職能部門加強溝通和聯絡，有利于經濟責任工作的順利開展。

（三）學校應出臺分部門經濟責任評價指標的制度

地方高校應根據自身業務特點，建立可操作、有效的分部門經濟責任評價體系，學校成立高校經濟責任評價領導小組，具體由學校紀委、監察、審計部門牽頭，根據工作分工，對校內職能部門分門別類進行針對性的評價，如圖1所示。

1、對于資金流量大的業務部門，如基建處，對其經濟責任評價的重點應是：第一，基建程序的合理合規性，必須嚴格按照有關程序實行政府招投標；第二，施工過程中的工程質量情況，必須嚴格執行施工過程的現場簽證制度，以確保質量的可控；第三，進度款支付情況及工程管理費的使用情況要合理合規；第四，投資項目要經過充分論證和嚴格的審批程序，避免出現重大失誤與損失等情況。

2、對于后勤集團和產業集團的經濟責任評價，對其經濟責任評價的重點是該單位各類資產、負債、權益的真實情況，各類資產、生產經營、成本費用、利潤分配的核算是否真實合規，債權、債務是否真實、清楚，有無經濟糾紛和遺留問題；本單位經濟任務及經濟目標的完成情況，規定的經濟任務與目標是否及時足額地完成與上繳。

3、對于院系等部門的經濟責任評價，重點應放在本單位所掌管資金收支的真實性、合法性，專項資金的管理和使用，二級目標責任制的完成情況，有無預算外辦班情況；對于機關處(室)管理職能部門，評價重點主要是經費使用的合理合規性，是否存在串用現象等。

4、對于國有資產管理部門，對其經濟責任評價的重點是國有資產的購置、管理和使用、保值和增值與安全完整情況，購置審批程序是否按學校規定執行，有無重復購置、閑置浪費、資產流失或造成重大損失等情況；經濟決策與對內對外投資項目及經費使用的審批程序、合同簽定與執行效果情況，各類專項資金的管理使用情況，是否做到了專款專用，有無擠占挪用等問題。對離任領導干部經濟責任審計的內容還應包括會計資料的真實、完整與辦理財務移交手續的情況；學校領導和委托單位需要審計的其他內容。

圖1 高校分部門經濟責任評價體系

（四）建立健全有效的內控制度，使高校管理走向制度化

1、建立高校財經領導小組負責制并促進工作常態化

高等學校應成立由學校主要領導負責、相關領導和部門負責人參與的財經領導小組，統一領導和協調學校的財經工作，提高學校對財經工作的統籌調控能力。如圖2所示，建議按學校的管理層級，組建學校財經領導小組，成員由校黨委書記、主要的副書記、校長、主要的副校長組成，人數在4-5人，便于學校重大政策的決策。同時為提高工作效率，組建符合高校自身特色的財經工作小組，成員由校辦公室、財務處、審計處、國資處、教務處、科研處、后勤處等部門領導組成，日常工作由校辦公室負責協調。根據高校自身特點，分別設置校財經領導小組、校財經工作小組的議事規程和審批權限，限額內的業務授權校財經工作小組審議和決定，限額以上的必須提交校財經領導小組審議和決定。

2、建立和完善重大問題集體決策制度、專家咨詢制度和決策責任追究制度

圖2 學校財經領導小組、工作小組組成

凡學校重大經濟決策、重大投資(融資)項目以及大額資金使用，要嚴格按照程序進行。首先，必須組織相關專家進行科學論證，尤其是投入與產出的配比方面，注重與辦學效益的可持續發展綜合考慮，其次，對專家可行性研究的結果，經學校財經領導工作小組進行討論和初步審查，第三，再將此提交學校財經領導小組或學校常委會研究批準決定。

3、建立經費預算審批制度，促進預算管理規范化、精細化和科學化

第一，必須根據高校的實際情況，建立經費預算審批制度。按照經費開支管理授權原則，由主管財務校長（院長）“一支筆”審批，并實行“統一領導，集中核算，分級管理”的原則。經濟責任層層落實，并建立高校預算管理體系規范資金的運行。

第二，加強預算管理知識的培訓工作，提高高校各階層對預算的認識。為確保高校預算的良好執行，必須在高校內部管理中普及預算管理的基本知識，尤其是對各級領導的法制教育和財務制度教育。讓各級領導了解到相關的法律、法規、規章的規定，營造依法辦學，依法理財的氛圍。

第三，在編制預算時，應從學校的全局出發，全面反映學校整體財務收支情況和總體規模，按一定的程序和方式進行綜合平衡。在編制支出預算時，要量入為出，統籌兼顧。首先要保證人員經費，在公用經費使用中要向教學和科研傾斜，壓縮行政性開支。對于自籌基建項目要慎重，根據學校財力情況予以安排。尤其是重大項目的預算管理，要細化項目支出與預算，新建項目應優先考慮改善辦學條件、保證后勤生活和學校運轉的必要設施。

第四，完善預算的調整制度，對預算調整時間、方法、程序等作相應的規定。學校預算一經核定，不得隨意更改，保持預算的權威性；必須自求平衡，不允許搞赤字預算。建立預算的跟蹤、分析和評價制度，優化資金的支出結構，確保資金正確使用，提高資金的使用效益，使預算更趨公平、合理和透明。

4、建立健全與經濟責任審計密切相關的制度建設

（1）建立健全對外投資、擔保的規章制度。高校作為事業法人，一般不能對外提供擔保。對外投資必須組織專家委員分進行項目論證，尤其是進行投入產出效益可行性研究，根據投資金額，必須分別經校財經工作小組、財經領導小組或報經學校黨委集體討論同意后方能進行投資，不能搞盲目投資。

（2）建立基建、大型修繕項目的審計制度。學校要及時出臺相應的審計制度，規范資本資本性支出有章可循。要求學校大型基建修繕工程必須嚴格按程序進行，做好項目的可行性研究報告、初步設計方案、有關部門批復、政府招投標工作、工程施工與監理、竣工結算等環節工作，工程竣工后，根據基建修繕工程預決算，由審計、財務、使用單位驗收，審計部門要嚴格按對工程造價審計核實后方能付款，確保工程付款手續完備，質量過硬。

（3）建立學校儀器設備采購、管理制度，提高資產利用率。包括以下四個方面：

第一，學校要建立以審計、紀委、財務、設備管理和使用部門組成的采購小組并確保有效運作，為避免對購置專用設備、儀器采購和驗收工作業務流程的不熟悉問題，建議學校成立物資采購、驗收人員專家小組，由組織、人事、紀委、國資等部門做好專家庫工作，日常中對專業性要求必較強的物資采購、驗收業務等由專家庫人員中進行抽取工作，再由學校采購小組進行嚴格把關。做到貨比三家，手續清楚，單據完備，保證新增設備一開始就處于完好狀態，從而保證教學、科研正常進行。

第二，必須組成由審計、財務、設備管理部門和使用部門為財產清查小組。每年對設備資產進行一次全面清查，查明各項設備資產的實存情況，從中發現實存數與賬面數的差異，分析差異存在的原因，才能保證賬實相符和會計資料的真實完整可靠。

第三，提高資產使用效益，還可以查明設備資產的使用情況，固定資產的保管情況。以便采取措施改善管理。這樣才能保障國有資產的安全完整，提高設備資產的使用效益。

（4）建立健全二級（校辦）單位會計管理制度。校辦產業的財會人員必須遵循內部控制制度的有關規定，由學校委派或任命并具有會計資格證書，有良好的職業道德和廉潔奉公的思想。才能保證會計信息的真實完成合法有效。財會人員還必須采取回避制度避免違紀現象的發生。

（五）強化內部審計的監管力度

內部審計工作對職業性、專業性要求較高，高校要改變以往的觀念，應切實重視內部審計工作，采取各種措施，強化內部審計建設，充分發揮其獨特的有效“防火墻”作用。

第一，要建立健全審計機構，合理配備審計專業人才。加快人才引進機制和創新機制，要引進一些會計、審計等相關專業人才充實審計隊伍，尤其要增加工程結算、科研項目、校辦產業財務等方面人才，加大審計投入；

第二，定期派出審計人員外出培訓、學習。采取各種方式，有效提高審計人員的技能。加強高校審計人員的交流與學習，努力提高內部審計人員的素質，使內審人員成為多功能、復合型審計人才，也可通過聘請經驗豐富的專門人才，講解具體的審計工作方法和體會，從而豐富專業知識，培養提升他們的敏銳性和職業判斷能力。

第三，內部審計部門要挖掘潛力，強化自身依法審計意識，樹立公開、公正、透明的執法觀念。加強調查研究，對國家以及學校新出臺的一系列政策、方針要熟練掌握并靈活運用，不能停留在掌握基本原則和常識上，要結合地方高校的辦學實際，致力于培養開放經濟環境的新思維，為學校事業發展充分發揮保駕護航作用。

第四，高校內部審計部門也要引進競爭機制，加強對審計人員進行專業知識的考核，把審計人員的工作業績和科研水準作為審計人員評比、晉升的依據和參考。審計人員在做好審計實際工作的同時，也要進行一些科研工作，進行理論上研究與探討，提高自身的理論素養。

（六）加強會人員政治和業務技能學習

第一，要加強會人員思想政治學習，牢固樹立正確地世界觀、人生觀、價值觀。認真學習國家有關的財務會計法規、制度、方針政策。不斷加強財務人員的業務素質培訓，重視財會隊伍建設，有計劃的補充高素質人員。

第二，加強財會人員業務技能學習，有效識別財務風險。隨著高校內部管理系統風險因素增多，客觀上要求設立各種監控體系，變事后管理為事前管理。通過建立財務預警系統，及時、科學、有效地對財務運行風險進行分析預警，是保證高校財務工作良性發展的重要環節。

第三，適應高校財務管理信息化需求，提高財務人員信息化運用水平，防范高科技帶來的安全隱患。加強信息管理，保證預警信息傳遞路線的通暢。財務預警系統必須以大量的動態信息為基礎，這就要求加強信息管理，使之能夠全面準確及時的向財務風險預警系統提供信息。

第四，要配備專業的人員，使預警信息能迅速反饋到管理層以便及時做出對策反應。

科學預測資金需要量，合理確定籌資規模：財務部門要針對學校的發展規劃和預算情況，合理確定籌資規模，明確資金的用途，優化支出結構，合理安排資金投入，防止籌資不足影響事業發展或籌資過剩導致資金閑置浪費，

（七）探討將地方高校黨委書記同時納入經濟責任審計

鑒于高校的實際情況是黨委領導下的校長負責制，高校的重大決策離不開黨委，建議借鑒一些地方高校的做法，把高校書記、校長全部納入審計對象范圍。淅江省在2011年年底，制定了《浙江省高校黨政主要領導干部經濟責任審計操作規程》，把高校書記、校長全部納入審計對象范圍，逐步全面推開高校書記校長經濟責任同步審計，按照“權責對等”基本原則確定書記、校長責任。對審計發現的問題，按照“誰決策誰負責”，促進權力與責任對等，使高校書記校長經濟責任同步審計工作制度化和規范化，建立有效的權力制約機制。

［1］審計署，審計署對18所部屬高校2003年度財務收支審計結果［EB/OL］.http://www.iaudit.cn/News/ShowArticle.asp?ArticleID=19831

［2］教育部，關于做好教育系統經濟責任審計工作的通知［EB/OL］.http://www.gov.cn/zwgk/2011-03/04/content_1816291.htm

［3］教育部，關于進一步加強省屬高校領導干部經濟責任審計工作的意見［EB/OL］.http://www.gov.cn/gzdt/2007-08/07/content_709054.htm

［4］楊朝暉，高校財務報銷流程存在的問題和優化思路[J]，教育財會研究，2010（4）：22-26

［5］浙江省審計廳，浙江省積極探索高校書記校長經濟責任同步審計［EB/OL］