美國、德國和日本擔保業(yè)發(fā)展及對我國的啟示

劉孟飛

為彌補企業(yè)尤其是中小企業(yè)信用缺失，美國、德國和日本分別建立了各具特色的擔保制度。從實際運行效果來看，這些制度對解決中小企業(yè)融資困難、促進中小企業(yè)發(fā)展起到了較為明顯的作用，借鑒這些國家的經(jīng)驗，對發(fā)展和壯大我國的擔保業(yè)務具有重要意義。

一、基本情況

（一）美國。美國擔保業(yè)務主要包括保證擔保、誠信擔保、履約擔保、融資擔保等相關擔保。由于小企業(yè)是美國經(jīng)濟中的重要組成部分，占據(jù)了美國經(jīng)濟的“半壁河山”，因此，小企業(yè)融資擔保是美國擔保行業(yè)的重要業(yè)務之一。美國小企業(yè)管理局（Small Business Administration，SBA）承擔著對美國小企業(yè)的融資擔保職能，目的是在政府協(xié)助下，解決美國小企業(yè)融資擔保困難問題。目前，SBA在各貸款擔保項目中發(fā)揮的杠桿作用明顯（表1）。

表1 SB A 資本的杠桿作用

SBA提供的貸款擔保項目主要包括四種：7(a)貸款項目（7(a)Loan Program）、微型貸款擔保項目（Microloan program）、CDC/504項目（CDC/504 program）和小企業(yè)投資公司項目（small business investment company program，SBIC)。其中，7(a)貸款項目擔保對象為出口企業(yè)和偏遠地區(qū)經(jīng)營的公司等特定企業(yè)，擔保上限為500萬美元；微型貸款擔保項目的貸款人是非營利的社區(qū)組織，擔保最大額度為5萬美元；CDC/504項目是一個長期的金融工具，針對不同的貸款對象，擔保上限有150萬美元（創(chuàng)造就業(yè)和對社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展目標的企業(yè)）、200萬美元（符合特定政策目標的企業(yè)）和400萬美元（NAICS商業(yè)分類為31、32、33的企業(yè)）三種不同情形；SBIC是根據(jù)《1958年小企業(yè)投資法》設立的，意在通過SBA提供債務和股本的融資擔保，解決增長型小企業(yè)長期融資缺口。

（二）德國。德國從1954年開始建設信用擔保體系，擔保體系建設主要以中小企業(yè)為中心。目前德國擔保業(yè)運作主要有兩種方式：一是由政府（包括聯(lián)邦政府與各州政府）財政部門或代理機構向企業(yè)提供信用擔保，擔保額較大（100萬-1000萬歐元），主要針對大中型企業(yè)，但業(yè)務量相對較小；二是通過擔保銀行（Guarantee Bank）向企業(yè)提供信用擔保，這幾乎是目前德國唯一市場化的信用擔保方式。擔保銀行完全獨立于德國政府，出資者主要是工商業(yè)協(xié)會、信貸機構以及保險公司等，其最高擔保額不超過100萬歐元，服務對象是發(fā)展前景良好的中小企業(yè)。擔保銀行之所以被稱為“銀行”，是因為根據(jù)《德國銀行法》規(guī)定，擔保機構屬于信貸機構，其內部結構、組織及經(jīng)營均應受該法管理。因此，德國聯(lián)邦金融監(jiān)管局（Bafin）和德央行有權監(jiān)管該類機構。由于需要政府提供反擔保，擔保銀行還要遵守《歐洲國家支持法》（European State Aid Law）及各級政府規(guī)定。二戰(zhàn)后，德國成立了擔保銀行業(yè)協(xié)會，主要從事?lián)ｃy行業(yè)的自律管理，目前該協(xié)會是歐盟擔保業(yè)協(xié)會的成員。

當前，德國共有16家擔保銀行，分布于全德境內16個州。擔保銀行只能在注冊州經(jīng)營，不能相互競爭。近10年來，德國擔保銀行業(yè)務發(fā)展較為平穩(wěn)，擔保額年均增長2.9%。由于德國擔保銀行屬非營利性機構，擔保銀行在收取擔保費與管理費并扣除營運成本后，應將收益全部投入擔保業(yè)務。目前，德國擔保銀行的代償比例基本維持在2.5-3.5%，損失程度大大低于歐洲其他國家。

（三）日本。在政府的大力支持和主導下，日本建立了較為完備的信用擔保體系，其特點是信用保證與信用保險相結合。其中，直接承擔信用保證業(yè)務的主體為“信用保證協(xié)會”，“日本政策金融公庫”為信用保證協(xié)會提供保證保險，“全國信用保證協(xié)會聯(lián)合會”是信用保證協(xié)會的行業(yè)組織。此外，由信用保證協(xié)會共同出資成立的“保證協(xié)會債權回收公司”專門從事債權管理和回收業(yè)務。

圖1 日本信用保證體系組織關系圖

近年來，為提高信用保證制度的合理性和有效性，日本相繼引入了差額保證費率制度、責任共擔制度以及緊急保證制度。其中，差額保證費率制度是根據(jù)中小企業(yè)的財務狀況以及其它經(jīng)營狀況，參考CRD模型計算出的風險判斷結果，劃定出9個層次的費率表，其中無擔保融資的保證費率為0.5-2.2%，有擔保融資的保證費率為0.4-2.1%。除一部分政策性保證業(yè)務以外的其他保證均適用于該費率體系。相比于此前的單一費率（有擔保1.25%，無擔保1.35%）體系，差額保證費率體系能夠對中小企業(yè)的經(jīng)營改善起到激勵作用。責任共擔制度是指日本信用保證協(xié)會和金融機構共同承擔風險，在此之前，信用保證協(xié)會原則上要承擔100%的信用風險。緊急保證制度是指在緊急情形如大災害發(fā)生時，由政府提供緊急擔保。

同時，為使信用保證制度和保證保險制度順利運轉，政府每年度都要向政策金融公庫撥付資金，如圖2所示，由于受到2008年雷曼沖擊的影響，2008、2009年度撥付資金顯著提高，2009年度高達2.05萬億日元。

圖2 日本政府對擔保公司出資金額（單位：億日元）

2、出資金用于未來保險金賠付等。

二、運作特點

三個國家的擔保體系雖在具體運作上有所差異，但也存在一些共性，具體包括：

（一）法律制度體系健全

法制化是擔保業(yè)生存和發(fā)展的重要保障，三個國家的擔保機構均是根據(jù)特定的專門法律設立和開展業(yè)務的，如美國《聯(lián)邦法典》、《1953年小企業(yè)法》、《1958年小企業(yè)投資法》和《2010年小企業(yè)就業(yè)法》就擔保責任、擔保機構職責、擔保項目、擔保政策扶持和稅收減免等進行了規(guī)定；日本《信用保證協(xié)會法》和《中小企業(yè)信用保險公庫法》明確了信用保證協(xié)會和中小企業(yè)信用保險公庫的性質、職能和作用。這些法律法規(guī)使中小企業(yè)信用保證業(yè)務的開展、機構的日常運作以及政府和金融機構的資金補助均有法可依，為中小企業(yè)信用保證提供了有效的支持和法律保護。

（二）以中小企業(yè)為主要服務對象

如美國規(guī)定融資擔保對象必須是符合中小企業(yè)標準的企業(yè)（按就業(yè)人數(shù)和營業(yè)收入分行業(yè)定義），擔保資金不能用于投機性用途，特別不能用于投資房地產(chǎn)，不能用于轉貸，不能用于代銷和傳銷、非贏利和與企業(yè)經(jīng)營無關的活動。德國擔保銀行主要為那些不能提供足夠抵押物的中小企業(yè)提供信用擔保，擔保重點是創(chuàng)業(yè)型、成長型中小企業(yè)，工業(yè)、服務業(yè)、手工業(yè)以及商業(yè)是主要擔保領域。日本的擔保行業(yè)主要以中小企業(yè)為服務對象，日本《信用保證協(xié)會法》、《中小企業(yè)信用保險法》規(guī)定，信用保證協(xié)會的主要業(yè)務是為中小企業(yè)貸款、發(fā)行私募債、應收債權擔保融資等提供擔保。根據(jù)全國信用保證協(xié)會聯(lián)合會的統(tǒng)計，日本信用保證協(xié)會2010財年共為日本全國157.3萬家中小企業(yè)提供了信用保證，約占全國中小企業(yè)的37.5%，從中小企業(yè)貸款金額來看，2009財年其信用保證的覆蓋率達14.2%。

（三）政府支持力度大

三個國家擔保業(yè)的有效運作是以政府支持為后盾的。一是政府出資。政府和金融機構的出資是信用保證機構資本金來源的主要渠道，并根據(jù)業(yè)務發(fā)展的需要，政府每年在財政預算中列支增撥資金，提供資本金融資基金和損失補償金。如美國小企業(yè)管理局每年向國會申請經(jīng)費和擔保基金，2012年申請的預算為9.85億美元；德國聯(lián)邦政府對擔保銀行的補償資金一般是五年作一次規(guī)劃，并經(jīng)議會審定通過，各州政府則根據(jù)自身情況確定；日本各都道府縣政府根據(jù)當?shù)刂行∑髽I(yè)融資和發(fā)展的實際需要，將信用保證協(xié)會資本金列入政府預算，從2010財年的余額來看，地方政府出資額占比為76%。

二是政府建立了風險或損失補償金補助制度。如德國各級政府為擔保銀行承擔的80%左右的貸款風險提供反擔保，具體擔保比例根據(jù)各州發(fā)展程度的不同有所區(qū)別。在舊州（原西德地區(qū)），聯(lián)邦政府提供31.2%的反擔保，州政府提供20.8%的反擔保，擔保銀行只承擔余下28%的風險；在新州（原東德地區(qū)），聯(lián)邦政府提供38.4%的反擔保，州政府提供25.6%的反擔保，擔保銀行只承擔余下16%的風險。日本規(guī)定信用保證協(xié)會代償后不能收回的損失，由政策金融公庫賠付70%，另外30%最終由政府預算撥款補償。

（四）銀行和擔保機構共擔風險

從風險分擔機制來看，三個國家采取的都是銀行和擔保機構共同承擔風險的形式，擔保機構一般不提供全額擔保。如美國中小企業(yè)信用擔保機構的擔保額度一般不超過貸款的75%-80%，通常情況下，100萬美元以內的貸款擔保比例為50%，最高可達貸款總額的70%；10萬美元以內的貸款，擔保比例最高可達貸款總額的80%。德國在貸款的風險分擔上，放貸銀行將承擔20%的違約風險，擔保銀行將承擔余下80%的風險。日本則是信用保證協(xié)會承擔80%的信用風險，金融機構原則上也要承擔20%的風險。日本在實際中通過兩種方式實現(xiàn)風險分擔：一是部分保證方式，即信用保證協(xié)會針對個別融資提供一定比例（80%）的保證，目前已經(jīng)在流動資產(chǎn)擔保融資保證制度等上得到實施；二是負擔金方式，即信用保證協(xié)會各自根據(jù)相關金融機構以往利用保證的實際情況（代位賠償率）計算出負擔金，金融機構向信用保證協(xié)會繳納負擔金。這種方式下保證協(xié)會仍提供100%的保證。

三、啟 示

美國、德國和日本擔保體系的運作，對我國有一定啟示。目前，我國對擔保體系的財政支持力度明顯不足，擔保公司風險過于集中，中小企業(yè)普遍存在融資難問題。為此，可借鑒三個國家擔保業(yè)經(jīng)驗：

一是完善法律法規(guī)。盡快制定出臺《擔保公司法》，從法律層面對擔保機構的定位、業(yè)務性質、組織結構、市場準入、市場退出、資金來源、服務對象、業(yè)務范圍以及相關主體的權利與義務等內容加以明確。制定《擔保公司管理實施辦法》，明確擔保公司的行業(yè)監(jiān)管、運營要求、風險補償、扶持政策等，做到有章可循。按照《擔保法》和《物權法》的規(guī)定為擔保公司辦理抵、質押登記、處置登記等手續(xù)。

二是加大政府支持力度。可建立類似的非營利性擔保組織，風險由銀行、擔保公司和政府三方共擔，其中，政府提供反擔保及稅費減免。同時，政府合理確定擔保上限及擔保比例，避免市場出現(xiàn)不合理預期，降低道德風險。同時，發(fā)展既能為擔保機構增信又能為機構分險的再擔保模式，協(xié)調銀行把加入再擔保體系作為和銀行合作的一個條件，對加入再擔保體系的擔保機構，銀行在放大倍數(shù)、貸款利率、風險分擔等方面給予優(yōu)惠。

三是健全監(jiān)管體系。明確監(jiān)管部門對擔保機構的審批核準、業(yè)務檢查監(jiān)督、受理投訴、違規(guī)處罰等監(jiān)管職責；建立和完善擔保機構的考核制度、信息披露制度和風險控制制度，確保擔保公司審慎經(jīng)營，控制其單體風險；建立檢查制度，定期和不定期開展現(xiàn)場檢查，對非法從事金融業(yè)務的擔保機構要及時處置和嚴厲打擊，切實維護行業(yè)整體形象和金融秩序穩(wěn)定。

四是構建合作共贏的銀保關系。銀行在獲得利益的同時，承擔一定比例的貸款責任和風險，既符合市場公平交易的規(guī)則和原則，又可以維護市場交易關系、保證自身利益。銀行與擔保公司合作時，可根據(jù)各擔保公司的信用等級確定承擔一定比例的風險責任。同時，規(guī)范保證金收取，在擔保公司逐步規(guī)范的前提下，銀行應創(chuàng)新風險管理方式，逐步取消逐筆收取保證金的方式。

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